【内容提要】 现代国家的两个基本方面是国家权力建设和公民权利建设，学术界就此已经达成共识。但是，从比较历史看，现代国家的建设过程中两者的关系远比哲学式的思辨复杂。其中，不但存在公认的国家权力与公民权利之间的张力，而且国家权力内部之间的冲突和公民权利之间的张力进一步影响着权力与权利之间的关系。更重要的是，权力与权利之间的关系在很多国家并不是简单的对立关系，而是同步增长的正向关系。
我们生活在现代国家之中，对于“现代国家”的含义，似乎是一个不言自明的东西，即无外乎是国家权力与公民权利两个基本问题。进而言之，国家权力的确立是现代国家的前提条件，但国家权力本身不是目的，国家的目的是其疆域内居民的福祉。确实，我国学者基本上是沿着这两个维度来理解“现代国家”的。对“回归国家”抱有警觉的徐勇教授认为，中国的国家建设具有非均衡性，即民族—国家发达而民主—国家不足，提出二者之均衡才是现代国家的应有之义。①徐文中的民族—国家和民主—国家对应就是国家权力和公民权利。沿着权力与权利的线索，林尚立教授则对中国的现代国家建设的历史进程进行宏观的理论抽象，指出从清末到改革开放时期国家建设中的主权、民权的路径。②与此类似的还有周光辉教授的中国国家建设研究，指出组织化、制度化和民主化的政治发展路径。③不仅如此，政治哲学研究也对现代国家的内涵给予了足够的关注。任剑涛教授认为，强调“国家理由”会导致威权主义国家观即强国家弱社会，而强调“国家理性”则会导致民主主义国家观即有限政府和自主性社会。④此外，还有更多的研究集中于主权与民权的思辨性研究。⑥
可见，无论是政治科学研究、政治哲学研究以及中国政治研究，都是围绕现代国家的两个基本线索即国家权力和公民权利展开的，当然这并不排除有人依然停留在韦伯式国家权力层面谈现代国家建设问题。这并不妨碍学术界已经就“现代国家”所达成的共识，这种共识是我们认识现代国家的知识起点。但是，笔者认为，“现代国家”研究并非没有进一步拓展的空间。首先，在研究视域上，国内研究大多局限于概念推理和中国问题意识，但比较政治的视野(即比较历史)应该纳入其中，只有在比较历史研究中才能发现既有“现代国家”理解之不足。其次，与上一个问题相联系，国内的甚至国外的国家权力研究基本秉承了韦伯式国家观，而基于官僚制为核心的国家权力建制的韦伯国家观并不能有效地解释后来国家的发展路径。再次，尤为重要的是，公民权利绝不仅仅是民主权利问题，还有其他重要方面。引入比较政治的视野将使我们发现，“现代国家”不仅存在权力与权利之间的张力，事实上，更重要的或许来自权力建制之间的张力关系以及权利之间的冲突，这些使权力与权利的关系远比我们想象的更加复杂。我们认为，对于这些问题的探讨与回答，将深化对“现代国家”的认识。
本文首先简单检视传统“国家学”的国家观并指出其问题，然后讨论现代化视野下以公民权利为核心的现代国家观以及公民权利关系在国家建设中的问题，最后总结出现代国家建构中的复杂的张力关系。
过去政治学被称为“国家学”，其核心就是现代国家的组织化特征以及国家的阶级问题。因此，谈到现代国家理论，社会科学界离不开马克思和韦伯，前者的主要贡献是国家的阶级本质问题，后者的贡献则是现代国家的组织化特征问题。而要理解他们的国家观以及后来的现代化视野下的国家观，比较历史的视野是不可或缺的。
我们知道，从17世纪中叶到19世纪中叶的两百年的时间里，是欧洲从封建的权力分散化政治向集权的绝对主义政治，并进而向现代国家转型的时期。就在标志着民族国家形成的威斯特伐利亚条约时，德意志依然有将近2000个诸侯国，普鲁士主导下的德国统一(即排他性地合法性垄断暴力)直到1860年代才完成。而在比较早地建构了现代国家形态的英国，此时正经历工业革命以及工业革命所带来的社会问题白热化时期，身处其中的马克思对英国国家社会的观察代表着对新型国家的一般性认识。这应该是我们理解传统的“国家学”的基本历史背景。
鉴于1830年代英国宪章运动的失败以及此后几十年英国工人阶级的悲惨命运，马克思道出了那句解释资产阶级国家本质的著名宣言：国家只不过是资产阶级的管理委员会罢了！这句宣言体现了马克思、恩格斯的一以贯之的阶级分析方法，即国家是私有制出现后阶级分化的产物，那么作为公共权力代表的国家(政府)当然也是经济上居支配地位的工具。这就是著名的工具主义国家观。
1980年代以后，随着韦伯思想在中国社会科学中影响的扩大，马克思关于国家本质的论断似乎被有意无意地淡化了。其实，马克思的国家思想不但涉及国家问题的阶级批判，从其阶级分析也可以看出现代国家建设中面临的重大问题。现代国家在西方社会科学中被称为“民族国家”，即以威斯特伐利亚条约为标志以族群而划分政治疆界。我们认为，这个概念是对现代国家建构中重大问题的回避，因为族群疆界的确立并不意味着现代国家就万事大吉了，其间还有族群内部的冲突即阶级之间的斗争，阶级斗争同样会摧毁一个现代国家。对此，我们认为马克思的观察无比深刻，看到了真问题。有学者认为，马克思的国家理论是在批判或分析资本主义国家中形成的，而资本主义国家的出现也是现代国家形成和成长的过程，因而马克思的国家理论对于研究现代国家建设而言具有普适性。在现代国家成长过程中，发展道路多种多样，都会出现这样或那样的问题，而马克思对于早期资本主义国家或成长中的现代国家的分析和批判无疑入木三分，比如国家的依附性所导致的治理问题。但是，批判的马克思主义既是经验分析又是理论总结，因而在一定意义上又具有建设性，那就是现代国家成长中普适性经验即减少国家的依附性而增加国家的自主性。⑥
如果说马克思的工具主义国家观让我们看到现代国家成长过程中的阶级本质以及由此而导致的问题，韦伯的科层制路径的研究则让我们看到现代国家的组织特征。有必要着重分析对中国社会科学影响深远的韦伯国家理论的问题。韦伯说，国家是在特定疆域内的人类共同体，这个共同体在本疆域内成功地垄断合法的暴力机器；国家被视为应用暴力“权利”的唯一源泉。⑦而国家暴力准备的目的是为了获得统治别的领土和共同体的政治暴力，因此国家具有暴力潜能。在韦伯那里，现代国家的暴力运用是理性的，即“应用有形暴力的规则的理性化，在合法的法律秩序的概念中，理性化是它的最终的归宿”。⑧
因此，在韦伯那里，现代国家就是理性化统治，理性化的性质是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行统治的(合法型的统治)；而理性化(合法化)的最纯粹类型，“是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治”。⑨韦伯进而总结出官僚制的几大特征，如合法性、非人格化、专业化、功绩制、等级制等。这样，韦伯眼中的以官僚制为基础的现代国家(即理性化统治)就是“在依照章程进行统治的情况下，服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司——根据他的指令的正式合法性和在他的指令范围内服从他”。⑩这与传统国家恰好相反，依传统而统治的政治是根据习惯的范围内，服从传统并服从由传统授权而进行统治的个人。
这样，韦伯描绘的现代国家的组织上的特征是：对暴力机器的合法垄断、法律和权威的普遍性、以官僚制为核心的行政组织。当然，在韦伯之前，人们早已认识到三权分立与权力制衡的重要性，比如洛克、孟德斯鸠以及美国开国之父们。笔者认为，三权分立学说在历史语境上与韦伯的国家观有点势不两立，前者强调的是分权，后者倾向于集权，但是善于理论杂糅的哈贝马斯还是把它们统合在一起而作为现代国家的基本特征。(11)无疑，这样的杂糅已经是西方中心主义的标准了。
当代西方社会科学的现代国家建构理论基本上都是沿着韦伯的组织主义路线而展开的。比如，吉登斯区分国家形态的变量，除了生产力与生产关系的变迁，还包括其他三种力量的发展：以信息储存和行政网络为手段的人身监视力、军事暴力手段的国家化以及人类行为的工业主义特征。现代社会之所以与传统社会形成对照，是由于现代社会中物质生产高度发达，信息和行政监视力大幅度延伸、暴力手段为国家所垄断、工业主义渗透到社会的各个部分。(12)
我们知道，新近流行的回归国家学派奉行的也就是韦伯的国家主义，强调现代国家建设中国家自主性和国家能力。
总体而言，韦伯式国家观主要讲现代国家如何“立”得住的问题，因此除了权力还是权力。那么作为现代国家要素之一的居民的权利占有什么地位呢？这似乎不是韦伯式国家观所关注的重点。我们知道，韦伯时代已经发生的大众政治运动，大众民主已经到来。但在韦伯看来，与官僚制的宰制地位相比，大众民主的价值简直微不足道。(13)因此，韦伯式现代国家观只有“官”而没有“民”。应该说，韦伯很好地看到过去而没有看到未来，他的理论已经落后于时代的大势！比较而言，倒是早于韦伯的马克思更清楚地把握到了时代的脉搏，同时也引领了时代，那就是他所掀起的国际社会主义运动以及由此而来的大众权利时代；进而，大众民主成为国家建设绕不开的问题。(后面将涉及此问题)
我们认为，另一个麻烦在于，韦伯式国家观是以官僚制为核心，即官僚组织是德国式现代国家的组织者。事实上，在现代国家建构过程中，很多国家处于失败状态，即官僚组织瘫痪、军阀式地方主义盛行、法纪不张、道德衰败，国家一盘散沙，而把这些处于“丛林规则”状态的国家组织起来的不是德国式的官僚组织，更不是英美式的商业组织，而是政党。俄国、中国、印度以及后来很多发展中国家都是如此，杨光斌教授称之为“政党主导型现代化道路”。(14)这样就形成了一个独特的党国体制。尽管党国体制的运转也少不了官僚组织，但官僚组织完全服从于党国体制。而在既有的现代国家建设理论中，党国体制似乎没有应有的位置。
在理论上，很难说不符合韦伯式国家观的党国体制就不是现代国家，否则既不严肃也不符合历史。在现实中，很多国家不得不面对的最重要的范畴就是党和国家(政府)的关系。也就是说，对于很多后来者的国家建设而言，除了解决韦伯描述的现代国家的基本特征，还要面临作为国家组织者的政党和作为国家权力建制的政党，处理党政关系问题，即党与军队的关系、党与政府(官僚组织)的关系以及党与法律的关系。但是，实行党国体制的很多国家的转型又说明，不能恰当处理党政关系的党国体制似乎又不是人们所期盼的现代国家。因此，把作为国家组织者的政党放在首要位置，无论是理论上还是实践上，都是现代国家建设的重大课题。
另外，在现代国家建设中，不仅存在横向的党—国关系，还有纵向的中央—地方关系。中央—地方关系事实上是很多大国的国家建设的最大难题，比如晚清灭亡后的北洋政府时期以及南京国民政府时期的中国，军阀割据使得中国国家建设一直处于失败状态。同样，过去一百年里从俄国到苏联再到今天的俄罗斯，中央—地方关系一直都是这个国家的大难题。对此，强调暴力潜能的韦伯式国家观并不能提供更多的帮助，但是托克维尔的智慧或许有些帮助。如果说韦伯讲的是德国经验，托克维尔讲的是法国和美国经验。尤其是关于美国经验，其政治的地方化与司法的国家性思想非常值得后发国家研究。即，统一的国家司法制度将看上去充满纷争的形形色色的地方政治“乱”而不“分”。(15)托克维尔的这一思想可以称为司法主义的国家观。这对理解后来的国家建设很重要，
因为很多国家看上去依靠合法性暴力垄断而达成了统一，但事实上国家权威因没有统一司法的地方主义政治而碎片化，有的地方政府甚至与中央政府争夺司法权。因此，如何解决欧洲之外的巨型国家的国家建设问题，韦伯式国家观面临挑战。
二 现代化视野下的“现代国家”概念及其问题
如果说“民主”在韦伯式国家观中被忽视了，而现代化研究的核心就是民主化即大众权利问题。事实上，经过1848年二月革命、1967年英国第二次选举改革、第二国际工人运动以及1917年苏维埃革命，大众权利的时代已经到来。就是在这样的背景下，西方主流思想界还把民众视为“乌合之众”，而刚刚运用心理学研究政治的以梅里亚姆—拉斯维尔为代表的芝加哥学派(即行为主义政治学的先驱)利用统计分析和心理分析，“客观地”分析一般民众为什么不适合民主投票，认为民主不应该是民治政府，而是大体上由开明的、负责的精英所管理之下的民享政府。(16)但是，“二战”后社会主义阵营的诞生以及民族解放运动诞生的新兴国家，“社会主义”和“民主”已经成为一个普世性追求，大众权利已经不容回避。在这种历史背景下，敌对双方都展开了民主话语的抢夺。不仅如此，由对于民主理论的争论演变为国家建设之争。
一方是以人民主权为指导而开展的民主革命的社会主义阵营。毛泽东说：“辛亥革命使民主共和国的观念从此深入人心，使人们公认，任何违反这个观念的言论和行动都是非法的。”(17)所以，毛泽东明确指出共产党建立的社会主义国家与孙中山所要建立的共和国一样，都应该是民主共和的现代国家。毛泽东在《论人民民主专政》中指出：“一九二四年，孙中山亲自领导的有共产党人参加的国民党第一次全国代表大会，通过了一个著名的宣言。这个宣言上说：‘近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具。若国民党之民权主义，则为一般平民所共有，非少数人所得而私也。’除了谁领导谁这一个问题以外，当作一般的政治纲领来说，这里所说的民权主义，是和我们所说的人民民主主义或新民主主义相符合的。只许为一般平民所共有，不许为资产阶级所私有的国家制度，如果加上工人阶级的领导，就是人民民主专政的国家制度了”。(18)因此，同样是民主共和国，政权的性质大不一样。
请记住，中国革命以及后来新兴民族国家的解放运动是民主理论和民主实践中的一个分水岭，即民主理论转化成为建设民主制国家问题，新兴国家都标榜自己是民主共和国或民主政体，虽然其实际的民主化程度可能名不副实。(19)这样，民主与国家建设成为密不可分的概念，民主自然就成为一个普世性追求。
在这种大势之下，一直视大众权利的民主政治为乌合之众的西方主流思想，不得不重新审视民主，与社会主义阵营争夺民主的话语权。经过整个社会科学界的艰苦卓绝的努力，最终将民主改造为自由主义民主即精英主义民主，或者就是熊彼特的“选举式民主”。(20)
这样，在研究发展中国家的现代化即国家建构时，民主也就自然成为“现代国家”的重要变量。沃德和拉斯托在《日本和土耳其的政治现代化》中将现代化政治即现代国家的一个重要特征定位为“人民怀有广泛的兴趣积极参与政治，虽然他们未必参与决策”。在《政治发展的面面观》中，派伊认为政治发展过程中成功地处理了五种危机之后，才可能成为一个现代化国家。这五种危机是：认同性危机、合法性危机、渗透性危机、参与性危机、整合性危机。(21)参与性危机就是民主危机。那么政治现代化的标准是什么呢？亨廷顿认为政治现代化包括三个基本方面：权威的理性化、政治功能专门化以及广泛的政治参与。在现代国家中，不管是动员性参与还是自主性参与，公民已直接置身于各种政府事务中，并直接受其影响。整个社会的各个阶层或团体在超越村镇层次上参与政治，以及创立能够组织这种参与的新的政治制度(如政党、政治社团)，是政治现代化的最基本要素。(22)
可见，西方学者关于建设现代国家的路径可能存在争论，但是都把民众的政治参与即民主定位为现代国家的基本特征。有了这种共识，西方政治学几乎所有的研究都是围绕民主化问题而展开。且不说政治哲学上的自由主义与保守主义的争论，在政治科学脉络中，比如在政治社会学研究中，李普塞特的“发展带来民主”引起巨大的共鸣和争论。(23)在政治文化研究中，从阿尔蒙德的“公民文化”概念到普特南的“社会资本”概念以及当下影响极大的英格尔哈特的“价值观表达”，无不围绕民主化问题。
但是，民主权利只是公民权利的一种，难道有了民主权利，民众的所有民主都解决了吗？或者说，是否有了民主，民众就安于现状了？是否有了民主，国家建设问题就算完成了？
对此有清醒认识的要算亨廷顿了。在20世纪五六十年代，当西方学术界憧憬于“发展带来民主”的乐观方程式时，亨廷顿一句发展导致“政治衰朽”给发展主义当头棒喝。在亨廷顿等人看来，对于发展中国家来说，最重要的不是民主问题，而是秩序和经济发展问题。笔者认为，当亨廷顿谈论经济优先还是民主优先的时候，事实上已经触及公民权利的不同部分，因为经济发展实现的就是公民权利中的民生权利或社会权利问题，只不过没有从公民权利理论着眼而已。
与亨廷顿相比较，这一时期的大多数现代化理论家眼中的公民权利只有民主。这种认识必然为现代化即国家建设问题带来误区。当我们把T.马歇尔的公民权利理论引入国家建设时，我们对国家建设中的权力与权利、权利的优先顺序无疑会有一个全新的认识，从而有利于我们深化关于国家建设认识的复杂性。
社会学家马歇尔1949年提出“公民身份”概念包括公民的基础权利、政治权利和社会权利。公民的权利包括以自由、财产权和司法权等个人自由所必需的基础性权利，与之相对应的机构是法院。(从历史阶段看，公民的权利主要是指自由基础上的财产权，因而也可以称为经济权利——作者注)政治权利是公民作为政治权力实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利，与其相对应的机构是国会和地方议会。社会权利主要包括公民享有的经济福利与社会安全以及依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利，教育体制和社会公共服务体系与之相对应。上述三种权利是分阶段实现的，并不是一蹴而就。根据马歇尔的划分，从光荣革命到1823年天主教解放，英国实现了公民的基础性权利；在之后的长达近一个世纪的时间内，实现的是以1832年宪政改革和1867年宪政改革为标志的政治权利；“二战”后集中于社会权利的实现。(24)
可见，在英国为代表的早发达国家，其国家建设历程是分阶段的，是渐进的，是漫长的。但是，现代化理论家似乎都忘却了自己的历史的复杂性，简单地把发展中国家的现代化即国家建设理解为民主化问题。他们这样做既可能因为其遗忘自己的历史所致，也可能故意遮蔽自己的历史而为意识形态推动。第三波民主化复兴了现代化理论，民主似乎是不期而至。此时此景，批判乐观发展主义的亨廷顿也开创性地总结了民主的“第三波”，福山更是要为历史画上休止符，提出“历史的终结”即自由主义民主的全面胜利。但是，到1990年代中期，鉴于民主衰败和索马里、阿富汗等失败国家的挑战，亨廷顿重回其著名的权威—秩序—发展论断，福山也开始谈“国家建构”问题，从国家力量强度、政府职权范围以及制度能力供给三个维度论证，国家建构比国家治理更重要，因为失败国家根本谈不上所谓的国家治理。(25)不仅如此，福山今天又沿着其导师亨廷顿的道理大谈特谈“政治秩序诸起源”问题，认为现代政治秩序离不开三要素即强大的国家、国家对于法治的尊崇和全体公民对政府的问责。(26)在中国共产党建党90周年之际，福山还在《金融时报》(2011年7月12日)撰文，指出西方很难做中国现代化的老师。在今天的福山看来，历史非但没有终结，新的历史才刚刚开始！
至此，我们应该明白，在“现代国家”范畴内，作为公民权利的民主是重要的，但是同样重要的既有作为前提性的国家权力和权威秩序的确立，也还有公民的其他权利。这就需要我们进一步理清现代国家建构中的主要变量之间的关系。
三 “现代国家”建设中的内在张力
如前，国内外学者在论及现代国家时，主要在国家权力—公民权利的维度进行论证，甚至把公民权利简单理解为民主权利即政治权利。我们已经认识到，这样做把问题大大简单化了，而理论上的简单化处理(即亚里士多德所说的技术知识)势必影响到对实践性知识的认识，跟不上实践性知识，甚至以简单的技术性知识来衡量复杂的充满智慧的实践性知识。在比较政治的视野下，我们认为，国家建构中不但充满权力与权利之间的张力，还有权力内部之间的张力以及权利内部之间的张力。
权力内部之间的张力。现代国家其实就是现代秩序问题，一个共同难题就是将分散的封建化的权力集中于中央。法国和德国是这样，其实英国何尝不是如此？早在伊丽莎白女王时期，英国就解决了中央集权问题。从光荣革命直至19世纪中期即到第二次工业革命时期，英国对外实行的一直是国家主导的重商主义政策。但是，英国对外宣传的却是世界主义的自由贸易。这种行为被李斯特称为“踢掉梯子”，即踢掉成功走向现代国家的梯子以防别人模仿。(26)美国呢？《联邦党人文集》本身讨论的就是建构国家和国家集权问题，谈论的是制度供给问题。但是，我们从基于英美经验的早期自由主义中似乎看不到国家的影子，国家被有意地淡化甚至去除了，留下的只是刻意建构起来的“社会契约下的自然权利”，即只是社会和个人的权利。德国和法国的国家作用已经是常识，因为其道路的理论化中赤裸裸地标榜国家主义。
也就是说，所有的早发达国家在建构现代国家中依仗的都是强有力的国家权力。20世纪是帝国解体的世纪，20世纪头20年，奥斯曼帝国、清王朝和沙皇俄国纷纷解体，而帝国的遗产便是一盘散沙，即国家没有官僚制这样的组织系统，国家失败了。新的组织者即政党适时出现。俄国、中国和印度等巨型国家都是依靠政党组织起来的。这样，党国体制就是这些后来者绕不开的路径，政党与国家的关系也就成为后来者绕不开的国家权力问题。也就是说，在国家权力建制中，后发国家比早发达国家多出一重重大的横向权力关系。对于早发达国家而言，只要建立好传统意义上的政体和官僚制就够了，但是后发国家还必须处理政党与政体、政党与官僚制的关系，而且作为国家组织者的政党就意味着是国家权力的源头。在这种条件下，后发国家的国家建构就意味着一直有一个政党的位置以及由此而衍生的政党的安全问题。这也就意味着，后发国家的权力与权利之间的张力往往比早发达国家更加复杂，因为其中存在政党安全问题。弄不好，政党失败也就是国家的失败，比如苏联。
后来国家尤其是后来的巨型国家如俄罗斯、中国和印度，不仅存在横向权力关系上的复杂性，还有纵向权力关系的挑战。这些巨型国家不但是因为其规模巨大，还因为其种族多元，不像早发达国家那样主要在单一的种族之上建设所谓的“民族国家”。在多种族面前，所谓的合法垄断暴力看上去压制了民族自决诉求，但难以泯灭其潜在的自主性。苏联解体就起源于波罗的海三国的民族主义运动。今天，印度不时爆发出的恐怖主义活动也离不开民族矛盾，尽管实行的是代议制民主。在中国，从2008年的西藏“3·14”事件到2009年的乌鲁木齐“7·5”事件，以及2011年春天内蒙古大规模的群体性事件，都说明在多种族的巨型国家中建构现代国家所遭遇的前所未有的挑战。这样，这些巨型国家的中央—地方关系带有种族矛盾性质，这种矛盾不是合法地暴力垄断和普遍性法律所能解决的，这是一个长期的“国家认同”难题。国家认同危机必然影响政权的合法性，并进而为处理国家权力与公民权利关系平添一道屏障。
可见，后来的巨型国家尽管看上去已经构建了早发达国家一样的保障国家成立的强大的国家权力，但其现代化中不同的国家—社会关系、种族关系，以及由此而塑造的不同政治发展道路，决定着看上去强大的国家权力的脆弱性一面。其中既有党国体制引发的政党安全问题，又有民族矛盾而可能导致的国家解体和国家失败问题。国家权力的这些内在紧张关系意味着，在谈论中国这样巨型国家的国家建构时，并不简单地只是国家向社会放权的问题。
权利之间的张力。虽然财产权等基础性权利、政治权利和社会权利都是公民的权利，都是公民的福利，但这并不意味着它们之间没有冲突。首先，三种权利的来源不一样。如前，基础性权利对应的是法院，政治权利对应的是议会，社会权利对应的是公共服务体系。这就意味着，实现这些权利的主体是不一样的，到来的方式也不一样。抽象地说，所有这些权利都是上下博弈的产物。具体而言，法院无疑是国家的象征，即只有国家这个第三方才能公正地保护公民的财产权，没有任何其他政治机构能够胜任这样的职能。从历史上看，国家对于这种权利的保障具有高度的自主性和主动性。议会对公民的开放在很大意义上是公民抗争的结果，尽管也有1867年英国宪政改革这样的保守党为自救而主动设计的权利开放。公共服务体系基本上是国家的管理职能的应有之义，尽管社会权利的到来离不开一次又一次的工人运动。显然，对于国家或管理者而言，最愿意做的是提供基础性权利和社会权利的保护，而不愿意开放国家权力，开放权力将直接威胁统治者的政治地位。当然，先做什么后做什么，也有一个统治学习和治理学习的过程，比如社会权利一开始并不是传统理论上国家职权的应有之义，是在制度演化中逐渐形成的一种国家职能。这样，我们看到英国依次是基础性权利、政治权利和社会权利。美国也大致如此。读读托克维尔的《论美国的民主》，才能理解亨廷顿为什么说美国没有通过革命而实现的社会现代化即社会民主。美国的社会民主是与生俱来的，但政治民主即政体意义上的民主晚于基础性权利，19世纪30年代对大多数白人开放选举权，而黑人的权利直到1964年的《民权法案》才得到保障。美国的社会权利实现得更晚，全民医疗保障体系到今天还没有建立起来，奥巴马的医保方案又被共和党掌控的众议院大打折扣。
其次，不仅权利的实现主体和实现方式不一样，民众对不同的权利的需求也是不一样的。从历史上看，富人最需要的首先是关于言论自由、人身保护尤其是财产保护的基础性权利，这是理解资产阶级革命的前提。下层阶级最需要的是社会权利，没有这种权利，哪怕再多的基础性权利和政治权利也不能根本性地改善他们的生存状况。政治权利对于富人和穷人是喜忧参半的东西。当富人获得基础性权利而进一步壮大以后，他们无疑会寻求政治权利。但是，富人毕竟是富人，当他们的政治权利满足以后就惧怕下层阶级的政治权利，因为下层阶级政治权利的到来会通过选举“合法地”剥夺富人的财产，会形成“社会暴政”。因此，不同的权利对于不同的人群具有不同的意义，从而会形成权利实现过程中的冲突。
上述是英美发展历程的理论写照。法国呢？大革命一开始实现的就是政治权利即民主。我们知道，当时的多数暴政下的滥杀无辜所导致的不但是对公民政治权利的侵害，也使得历史上积累下来的对公民的基础性权利保护的制度和传统被颠覆。(27)早发达国家的历史告诉我们，权利的实现不但关乎国家以及国家权力，更重要的是还有社会内部的不同群体之间的博弈。
再次，国家建构的阶段性需求。当国家权力建制完成以后，不同的公民权利很难在同一个时期内一步到位，前述的英美法都是这样。但是，大多数现代化研究者所推崇的就是一步到位的政治权利，他们似乎完全忘记了自己的历史，完全不顾政治权利与其他公民权利的关系，只向后来者推销其长期演化而来的终端性的政治模式而不是政治发展过程。很多后来国家因此陷于泥潭而不能有效地真正保障民生。比如被称为发展中国家代议制民主典范的印度，多党制、代议制、公民组织等都很发达，公民利益表达自由，但是利益聚合即权威性政策形成过程却形成梗阻，大家公认的好的目标(比如改造贫民窟)永远得不到实现。
可见，哲学家眼中的公民权利是很简单的事，但是比较历史中的公民权利实现的过程，却显得无比复杂因而也无比漫长。处理不好公民权利的实现秩序，反过来又会危及作为国家前提的国家权力建制，导致国家失败。笔者认为，这就是为什么曾鼓吹“历史的终结”的福山转而又开始强调“国家建构”和“政治秩序起源”问题。这更是我们的困惑，身处中国转型时期的我们时刻面对着无比强大的国家权力因而主张更多的公民政治权利，而公民政治权利一方面可能不是其他人群的优先需要而没得到大力支持，另一方面受到高强度支持的公民政治权利又面临特殊的党国体制、民族自决意识的考验。
权力与权利的关系。只有在系统地考察并理解权力内部之间的张力以及公民权利之间的困惑以后，才能历史地在比较意义上更好地理解权力与权利的关系。不能笼统地讲权力与权利的对立关系，这种判断是哲学的而非历史的，是革命性的而非研究性的。即使将二者对立化的西方政治思想，也没有历史地客观地看到国家权力与公民权利之间的复杂关系。比如，基础性权利和社会权利都是国家的自主性诉求的结果。即使对于政治权利，也是从少数人特权向多数人权利的普及化过程，其间国家权力既有保守的一面，也有激进的一面。更重要的是，伴随着现代国家的成长，国家的力量强度和职权范围都是越来越大，其中重要原因是起源于公民社会权利的保障。因此，就早发达国家而言，总体上可以认为国家权力与公民权利是同步扩张同步增长的过程。
就后发国家而言，一般都是面临国家失败而出现的新政权和新型组织者，新政权主导商业组织的发展，最后才是社会组织的建构和发展。这就意味着，一方面，作为现代国家的发展中国家具有发达国家的同样规模的国家职能，否则就没有公民的经济权利和社会权利；另一方面，垄断权力的国家组织者面临着公民政治权利诉求的挑战，这既挑战着权力支配者的政治安全，也挑战着因多种族因素而可能影响的国家认同问题，从而使国家以更加审慎的态度对待公民权利。
但是，全球化时代的民主化问题已经难以回避。第三波民主化和2011年出现在中东北非的伊斯兰世界的“第四波”民主化都告诉我们，对于不少公民群体而言，他们不需要考虑政治权利对于国家建构到底意味着什么，重要的是政治权利的实现！只有在这种条件下，公民才能包容自己权利实现下的各种后果，因为好坏都是自己造成的。理解了这一点，我们才能明白为什么印度老百姓对于一个月(2011年7月)出现4次火车事故致多人死亡而无动于衷，为什么在个别中国学者看来他们“安于”贫民窟现状。
最后，我们不得不想到政治发展研究关于后发国家的国家建构的判断，即后发国家面临的危机症候群(即国家认同危机、政治合法性危机、参与性危机、分配性危机和权力渗透性危机)不是一个接一个地依次到来，而是同时爆发。这是后发国家的国家建设所面临的空前挑战，有的国家战胜挑战而成功转型，而很多国家则因这些挑战而处于转型危机甚至导致国家失败。从历史上看，解决了公民的基础性权利和社会权利(渗透性危机和分配性危机)将有助于解决国家认同危机和政治合法性危机，而参与性危机的解决即公民政治权利的实现则既可能加剧合法性危机(政治转型)，又可能刺激国家认同危机(国家分裂)。国家不但有自己的安全需求，国家对于不同权利的秩序也是有选择性的，而这种选择性既可能基于自己的价值判断，也可能因理性地回应民众的优先诉求所致。这就有一个国家政治发展的战略选择问题。理想地说，这既需要国家的“顶层设计”，更需要国家和社会共同地、理性地、客观地分析公民诉求，有序地满足民众的不同诉求，最终渐进地和平地完成现代国家的建构。但是，现实地看，国家转型其实是诸多不同层次的“行动者”被相互冲突的观念矩阵和相互冲突的利益网络牵着鼻子走的过程，非预期结果总会发生。
注释：
①徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期。
②林尚立：《走向现代国家：对改革以来中国政治发展的一种解读》，《当代中国政治研究报告Ⅲ》。
③周光辉、彭斌：《构建现代国家：以组织化、制度化与民主化为分析视角》，《社会科学战线》2009年第6期。
④任剑涛：《国家理由：国家禀赋的或社会限定的》，《学术研究》2011年第1期。
⑤比如易承志《试论现代国家与公民权的内涵及两者之关系》，《太平洋学报》2010年第3期；王家峰：《在权力与权利之间：现代国家建构的历史逻辑》，《天津社会科学》2010年第6期。
⑥杨光斌：《国家形态与国家治理：苏联—俄罗斯转型的经验研究》，《中国社会科学》2007年第4期。
⑦[德]韦伯：《经济与社会》(下卷)，商务印书馆1998年版，第731页。
⑧同上书，第227页。
⑨[德]韦伯：《经济与社会》(上卷)，商务印书馆1998年版，第241—245页。
⑩同上书，第241页。
(11)[德]哈贝马斯：《交往行动理论》，重庆出版社1994年版，第154页。
(12)参见[英]吉登斯《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，王铭铭校，生活·读书·新知三联书店1998年版。
(13)[德]韦伯：《经济与社会》(下卷)，商务印书馆1998年版，第756、786页。
(14)杨光斌：《政治变迁中的国家与制度》，中央编译出版社2011年版，“第六章：制度变迁的路径及其理论意义”。
(15)[法]托克维尔：《论美国的民主》(上)，商务印书馆1988年版，第96—97页。
(16)参见[美]罗伯特·维斯布鲁克《杜威与美国民主》，王宏欣译，北京大学出版社2010年版，第296—303页。
(17)《建国以来毛泽东文稿》(第4册)，中央文献出版社1992年版，第456页。
(18)《论人民民主专政》，载《毛泽东选集》(第4卷)，人民出版社1991年版，第1477页。
(19)“民主”，见《布莱克维尔政治思想百科全书》，中国政法大学出版社2011年版，第132页。
(20)参见杨光斌《政体理论的回归与超越：建构一种超越左右的民主观》，《中国人民大学学报》2011年第4期。
(21)[美]派伊：《政治发展的面面观》，任晓、王元译，天津人民出版社2009年版。
(22)参见[美]亨廷顿《变革社会中的政治秩序》，第35—37页。
(22)曾毅：《比较政治研究中的发展主义》，《社会科学研究》2011年第1期。
(23)参见[英]T.马歇尔《公民身份与社会阶级》，载[英]T.马歇尔和吉登斯《公民身份与社会阶级》，郭中华、刘训练编，江苏人民出版社2008年版。
(24)[美]福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，中国社会科学出版社2007年版。
(25)迈克尔·林德：《评福山新著〈政治秩序诸起源〉》，共识网，2011年7月22日。
(26)[英]张夏准：《富国陷阱》，社会科学文献出版社2007年版。
(27)关于早发达国家公民权利实现的秩序，参见杨光斌《早发达国家政治发展的秩序问题》，《学海》2009年第2期。
