摘要：转型时期中国社会发展的一个重要特征就是结构多元化，社会内部爆发出自我分裂的力量，这种力量导致了国家与社会的逐渐分离的趋势，其中，社会组织的兴起就是国家与社会分离的一个重要标志。社会组织既可以成为政治发展的积极推动力量，但同时也可能成为消极的障碍因素，因此，如何建立政治组织与社会组织的合理关系模式，就成为转型时期中国社会的一个突出的政治问题。本文从三个方面展开分析，提出以国家法团主义为模式，建构组织之间的制度化结构，来维持现代化进程中国家的政治整合水平。
多元社会的一个显著特征是人们对国家或政府的需求在增加，这是利益分化导致利益冲突的结果。当利益冲突在社会内部无法通过自身机制予以解决时，社会往往诉诸国家，希望通过国家来化解冲突;另一方面，从国家的角度考虑，国家受到来自社会的持久的压力会削弱国家的权威，降低国家能力。因此，在国家与社会之间如何建立一种政治沟通机制，这种机制既能实现社会的利益表达，又能完成国家意志的传输，将国家与社会有机地连接起来，降低社会的政治离心力，实现国家的政治整合，这种机制构建的过程就是组织结构的制度化，它是国家对开放社会进行政治整合的制度化手段。1978年以来，由于市场经济的导入，中国开启了多元社会的变迁历程，国家直接面临着来自民间社会组织的持久性政治压力，因此，研究政治组织与社会组织的关系，建构制度化的组织结构关系，是中国未来政治发展的重大课题。
一、组织的张力结构
在政治学和社会学领域，关于组织的类型有多种说法，较为简单的分类可以将其二分为政治组织与社会组织，政府是政治组织的主体(注：邹谠认为当代中国的权力结构是一个以中国共产党为核心的同心圆，中国共产党不仅统辖其他政治主体，同时它还主导着社会，因此，这里的政治组织的主体应当包括中国共产党。)，公民个人、阶层或阶级是社会组织的主体。1949年之后，国家政权建设的重点基本上集中在政治组织的制度化方面，社会组织即使存在，其发展空间也是非常有限的，大多演变为准政治组织，这一时期，组织结构表现为单极化形态。1978年之后，这种形态发生了裂变，组织结构从单极渐次地向多极化形态转变，社会组织崛起的意义不仅仅表现为种类与规模的复杂和庞大，更重要的意义在于，它在价值方面与政治组织之间形成了一种结构性张力，因此，在功能方面，它会削弱和降低政治组织的整合能力。
社会组织在官方文件中又叫社团，它是当代中国经济改革的产物。1989年10月国务院颁布《社会团体登记管理条例》，初步确立了社团的性质和法律地位。中国社会组织的大规模发展是在1978年之后。据民政部统计，1989年初，全国性社团已经发展到1600多个，相当于“文革”前的16倍;地方性社团猛增到20多万个，相当于“文革”前的33倍。截止到1996年6月，全国性社团又增加到1800多个，其中学术性社团680个，占全国性社团总数的38%;行业性社团410个，占23%;专业性社团520个，占29%;联合性社团180多个，占10%。这些社团吸收会员14万多人，各种专业技术人员、专家学者9000多万。地方性社团接近20万个，其中学术性团体近7.6万个;行业性团体约4万个;专业性团体近5万个;联合性团体约2万个(注：吴忠泽等主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第6～7页。)。从社会团体的空间分布来看，城市与乡村之间呈现出高度的不平衡性。社团的数量和规模与所在地区的经济发展水平密切相关。一般而言，城市社团发展水平大大的高于农村，经济发达地区远远高于经济落后地区，沿海地区高于内陆地区(注：康晓光：《权力的转移》，浙江人民出版社1999年版，第94页。)。
在众多的社会组织中，宗族的复兴尤其引人注目。宗族在1949年之后作为一种制度形态的组织失去其存在的基础，1978年之后宗族组织进入复兴时期，历史上宗族组织发达的地区纷纷续写族谱、重建宗祠，试图恢复曾被“革命”了的宗族观念与宗族形态。宗族如果从功能上考察，我们会发现其复杂性，宗祠的文化象征意义就折射出宗族的多重功能，有的学者将宗祠概括为五个特征，即供设祖先神主的场所、全族祭祀祖先的场所、族长向族众宣讲封建礼法的课堂、族众讨论族中事务的会场以及宗族的法庭。从这五个特征中，我们可以清晰地看到宗族功能的复合性。改革开放以来，宗族组织的功能由于社会主义文化的长期冲击，其功能已经对传统意义有所偏离。据此，有的学者对宗族给予了正面的评价。“在一些最典型的村落中，甚至在由宗族组织出面主持的民俗活动中，体现于其中的宗族色彩也会被这些宗族的领导人有意识地加进法律和社会主义意识形态的因素部分地调和，因而显示出以协调村民关系为主的功能特征，很少有导致在其他地方常见的那种具有恶性后果的宗族冲突”(注：钱杭：《宗族重建的意义》，载《二十一世纪》(香港)1993年10月号。)。但是，无论宗族在地方事务中发挥怎样的积极功能，从国家的角度视之，宗族组织与国家代理机构的重叠毫无疑问地削弱了国家在乡村的力量。关于宗族的其他研究成果证明了这一点：随着村落家族文化的回复，文化氛围呈现出一定程度的转换。原先的突出政治的、集体主义的意识形态较浓的文化氛围转化为家族主义的意识形态较淡的文化。以村落家族共同体为主体的文化活动逐步复生、蔓延。家族文化作为一种重要的环境因素，它间接地影响着社会体制的调控过程。实际上，目前农村失去了其进行调控的文化性资源，同时，社会体制又没有新的文化资源可资利用。这种状况对任何社会体制来说都是不利的，社会体制只有运用与自己的目的相符合的文化资源，才能真正实现有效的调控(注：王沪宁：《当代中国村落家族文化》，上海人民出版社1991年版，第268页。)。
社会组织的成长对政治组织最明显的负面影响是国家权威的流失。著名社会学家爱德华·希尔斯曾对“社会构成原则”进行过归纳。他认为，构成并维系一个社会需要三个方面的要素：一是统一的经济或统一的市场;二是统一的文化;三是统一的政治权威。三者中任何一方受到削弱都意味着社会的统一性受到削弱(注：转引自张静主编《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版，第21～22页。)。经济制度从计划向市场的转型客观上要求国家权力从社会中分离出来，国家与社会的分离曾经在各种社会组织中形成短暂的权威真空，但是组织的社会化过程迅速地填补了这种空白，组织权威代替了国家权威。私营企业的情况也许最能说明问题。截止到1996年6月底，私营企业雇佣了1014.2万个劳动力，占当年就业总人数的近10%。私营企业由于产权完全不隶属于国家，因此，国家的代理机构或代理人向这些组织渗透困难重重。在这些组织中，雇工只与雇主而非国家代理机构之间发生契约关系，所以从法律的角度看，这些雇工必须对雇主履行契约义务。雇工对雇主这种法律上的依附关系决定了其必须服从雇主。这样，在私营企业中，组织或者企业主的权威基本上取代了国家代理机构或代理人的权威。
乡村社会国家权威的流失更令人担忧。80年代初，国家废除了统购统销制度，国家运用经济制度整合乡村社会成为历史，农民可以通过市场在制度外获得资源。结果，国家在乡村的代理机构的权威性都不同程度地受到削弱。国家权威的流失在下面三类地区表现有所不同。在集体经济相对发达的乡村，农民由于对国家代理机构控制的经济组织存在着很大程度上的依赖性，所以，这类地区权威流失情况不甚严重。在私营经济发达地区，国家代理机构控制有限的资源，土地在农民生活中已经不显得怎么重要，农民更多地依赖当地的私营经济组织，农民从功利意义上考虑更倾向于效忠于自己的雇主。当私营经济发达与宗族复兴这两个因素结合在一起的时候，权威流失的情况就更为严重。在这些地区，由于国家代理机构力量薄弱，宗族甚至接替其保护村民财产与安全、解决族内族外各种纠纷、提供公共服务以及组织建设项目等功能。另外，宗族势力向国家代理机构渗透，它们把持选举，推选自己的族长担任村干部，国家代理机构就与宗族合二为一，为势力强大的宗族利益服务。这些宗族之所以能扩大自己的影响、实现向国家代理机构的渗透，因为他们掌握着大量的经济资源。有报告指出，宗族势力控制了农村地区的1600万个私营企业和2200万个乡村企业中的大多数(注：参见王旭《乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互动》，载《二十一世纪》(香港)1997年4月号。)。第三类地区是典型的农耕社会，农民与国家代理机构的主要资源就是土地，土地成为双方博弈的关键要素，这样很容易造成两者争夺资源的局面。农民与国家代理机构之间的冲突关系耗散了国家在乡村的权威，降低了国家在乡村的整合能力(注：朱新山博士在他的博士论文《乡村社会结构变动与组织重构》中按资源的占有方式区分了三类乡村社区，这种分析对本文在此处形成的观点有所启发。何清涟也有类似的区分，在《现代化的陷阱》中，她根据工业化与集体化的结合程度区分了三类地区：低工业化、低集体化类型，高工业化、低集体化类型和高工业化、高集体化类型。)。
二、关系模式的理性选择
现代化的演进逻辑表明，中国的现代化必须借助国家的力量来推动社会的整体发展，因此，在政治组织与社会组织的关系方面，确立政治组织的主导地位是必要的。组织结构的制度化指的是在政治组织与社会组织之间建立一种契约性关系的过程。政治组织代表国家，社会组织代表社会，因此，组织结构的制度化实际上是国家与社会关系的制度化，政治组织与社会组织之间的关系是国家与社会关系的一部分(注：西方学术界关于国家与社会关系的研究已经有了新的进展，其中市民社会这个核心概念已经被赋予了新的内涵。奥佛认为，20世纪80年代后期流行的“市民社会”的内涵已经与马克思和黑格尔使用的概念大相径庭了，他将劳动力市场、资本市场和商品市场这些经济领域剔除出去(参见童世骏《“后马克思主义”视野中的市民社会》，载《中国社会科学季刊》1993年11月)。哈贝马斯认为，市民社会的核心机制是由国家和非国家在自愿基础上组成的(参见哈贝马斯《公共领域的结构转型》一书1990年版序言)。在这些学者看来，市民社会、公共领域与“第三部门”是内涵与外延都相同的概念。因此，我们推知，国家与社会的关系不再是一对笼统的关系范畴，它被细分为国家与经济组织、国家与社会组织以及国家与个人的关系，所以说国家与社会组织的关系只是国家与社会关系的一部分。)。但是，在探讨组织结构制度化之前必须确定两者之间的关系模式，即政治组织与社会组织之间是制约的关系还是合作的关系?现实政治生活中，政治组织和社会组织之间一般只存在制约或合作的关系。制约的模式主要出现在英美国家，而合作模式主要流行于北欧国家，不过后一种模式近些年来在一些新兴民主国家也颇受欢迎。制约模式就是通常所说的多元主义(pluralism)，合作模式就是法团主义(corporatism)。
多元主义制约模式产生于特定的历史背景，它是政治共同体自然演进的产物。在这种模式中，社会组织是一个有别于政治组织、自主的社会共同体，它通过自我管制，在各组织间达成相互联系并依存的整合秩序，以防止政治组织对个体自由的干涉。社会组织积极地关注和参与公共事务，形成了监督政治组织的社会力量。社会组织秉持公民权利和自由的主张，并积极实施权利、自由的制度保障，因此，在它与政治组织之间的关系实现了契约化。多元主义模式的理念是典型的“社会中心论”：它伸张社会权利而限制国家的干涉，主张个体权利而限制公共权威的侵袭(注：参见张静《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第15页。)。
国家与社会通过社会组织这个中介进行合作，旨在减少冲突，维持稳定，这种模式就是通常所说的法团主义(corporatism)，它自20世纪70年代后期盛行于欧洲。在法团主义的模式中，社会组织被吸纳到政治体系中来，这些组织通过合法的、非竞争的、垄断性的渠道和政治组织保持联系，它们的代表性地位和联系渠道受到政治组织的承认和保护，同时，在制定政策时它们有义务向政治组织提供意见。法团主义希望通过建立一个稳定的、良好控制的、具有广泛联合能力的体制，让社会从广泛激烈的团体冲突中解脱出来，克服经济转型时期可能出现的政治危机。
法团主义关注的是一个发生在现代社会的问题，是一个关于多元分化乃至分裂的社会中，将不同集团的精英和国家权威紧密地联系起来，促使它们互相支持合作，探索它们可能达成合约的途径。法团主义者相信，只有某种强制性的政治联合结构才能够避免冲突带来的社会分割或分散(注：张静：《法团主义》，第16～18页。)。在某种程度上，法团主义的权力结构是通过社会组织这个中介向政治组织集中的，虽然它是功能分立的，但是在纵向上这些功能团体形成了上下连接。这样，所有基层的要求通过分门别类的、在某个领域内惟一的功能团体上达到政治体系的决策层。很明显，这种社会组织具有双重作用，即利益聚合和委托行政。如果这种联系政府的制度形式在社会中扩大，它们就可以将利益传达到决策层，而不必受到竞争的损害，对社会组织而言，它们的义务就是要参与政策执行。法团主义者相信，这种结构的建立更有利于多元利益的表达，它改变了多元主义国家与社会的对立关系，它意味着社会和国家双方通过合作而获益(注：参见张静《法团主义》，第46～47页。)。
法团主义代表人物斯密特(P.C.Schmitter)根据政治组织与社会组织的力量对比划分了两种法团主义的制度安排：“国家法团主义”和“社会法团主义”。前者指的是一种自上而下的组织关系，在这种制度中，政治组织的作用是主要的;后者则代表自下而上的组织关系，其中社会力量主导着关系的秩序。
斯密特从制度的相关性方面对国家法团主义和社会法团主义进行了区分。他认为，社会多元主义一般与这样的政治制度相联系;这种制度是相对自治的，有多个地方单位，有开放的、竞争的选举过程和政党，有多种意识形态;而国家法团主义则同中央科层协调的政治体系相联系，它通常有取得支配性地位的政党，行政权威有意识形态统一的传统，它通过特别渠道招募成员，其政治文化的基础是阶级或种族，并伴随有对地方主义的严厉抑制(注：参见张静《法团主义》，第30页。)。
法团主义理论的主要研究对象是具有自治传统的西方社会，这些国家已经具备了完善的市场经济制度，社会分化程度高，社会组织发达，在这样的社会中，法团主义理论家的主要任务是解决社会分化过程中各种社会组织如何避免冲突，保持国家与社会的统一性。从这个层次上视之，法团主义对中国似乎没有多少借鉴意义。但是，事实上，法团主义的研究已经超越了地域范围，学者们似乎发现了这一理论的普遍意义，他们认为这一理论特别适合那些有国家主义传统的地区，因此，他们把研究的注意力转向了发展中国家。他们相信，法团主义的制度架构能够通过国家的强制力完成，最终形成国家主导的法团主义。如果这一论断正确的话，国家法团主义应该是中国国家与社会关系的现实选择模式。
从以上的分析可以得出结论，中国在政治组织与社会组织之间的关系中选择国家法团主义是可能的，这主要是基于以下几个方面的理由：(1)多元社会格局的形成。市场的导入直接引发了中国多元社会发展态势，社会分层更加复杂，不同阶层的利益分化的程度也随之加剧，随着市场经济的进一步深化与完善，社会分化的程度会更趋激烈，社会多元格局更加复杂。(2)中国传统和现实的国家主导社会的模式。中国历史上就有国家主导社会的传统，国家统领社会的习惯是根深蒂固的。现实中国面临的一项重大的战略任务就是尽快地实现现代化目标，而现代化目标的实现需要国家力量的推动。在国家主导的前提下，国家控制社会组织是完全可能实现的。(3)中国已经形成了垄断性社会组织的结构，如全国总工会、全国妇联、全国青联等。如果让这些职能组织逐渐发展和提高它们的代表性，并保持现有的垄断地位，这些社会组织就有能力代表自己的成员参与政府决策，并确保集团成员接受职能组织与政府机构共同制定的政策，发挥准政府职能。(4)国家法团主义的制度已初具雏形。这个制度就是社会组织的“双重管理体制”。1989年10月25日，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，建立了“双重分层管理体制”，1998年，新的《条例》进一步完善了这一管理体制。“双重管理体制”指的是，社会组织受两个机构的管理，一是“登记管理机关”，另一个是“业务主管单位”。管理体制塑造了中国社会组织的“双重性格”即半官半民。社会组织管理体制确立了政治组织支配社会组织的地位(注：康晓光：《权力的转移——1978-1998年中国权力格局的变迁》，载《中国社会科学季刊》2000年夏季卷(总第30期)。)。
三、制度化重建：价值与工具
中国构建政治组织与社会组织关系的制度化具有重大的现实意义，它能够实现国家与社会的良性互动，消解社会变革中的不利因素给政治体系带来的冲击力，从根本上解决政治资源的流失问题。具体地讲，这些意义包括：
其一，政治参与或沟通的制度化能够化解个体因表达不畅而引起的对政治组织的敌视态度和抗拒行为。社会个体对政治组织的敌视与抗拒很大程度上因利益表达的渠道不畅和政治沟通失败而起，而这种敌视与抗拒又具有累积发展的效应。政治沟通的基本内容是政治信息的传送，政治信息在政治体系内外不停地进行交换与运动，它得以传输的载体就是通常所说的信息通道。信息通道制度化程度直接影响到国家与社会的沟通质量。从理论上讲，政治沟通中信息通道的制度化和网络化是开放社会维持政治秩序的关键。如果信息通道的缺失或制度化程度低下，利益表达不畅，社会冲突就会发展为恶性累积，最终给政治体系带来政治压力。因此，现代社会都建立了政治沟通机制，因为正是由于有了沟通机制，政治体系才能存在与延续下去。
1949年之后，中国的政治制度从理论上讲应该说是开放的，一方面消灭了社会等级制，允许普通公民参政，进入政治体系，这是国家努力实现政治世俗化的结果;但是，另一方面，政治制度在形成过程中又忽视了政治沟通的组织化和制度化建设，政治参与的渠道单一，沟通主体原子化。1949-1978年，政治沟通事实上仅仅是一种单向沟通，由上至下和由下至上两个沟通渠道是极不对称的。在由上至下的沟通中，有三个渠道起着至关重要的作用：一是大众传媒;二是官方文件;三是工作组。在这三种沟通系统背后则是严密的组织系统。相反，在由下而上的沟通中则缺乏这种有效的渠道(注：孙立平：《改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变》，载《中国社会科学季刊》1994年春季卷。)。这些问题在利益多元化的今天表露无疑。1978年以来，随着市场的导入，中国社会在逐步走向多元，这种多元的特征主要表现为利益多元，利益多元化经常性地产生“需求爆炸”。对于需求的满足，人们会根据不同的目标选择满足需求的手段。如果非政治手段如同政治手段一样或者比政治手段更有希望，人们就会更加青睐前者(注：亨廷顿等：《难以抉择——发展中国家的政治参与》，华夏出版社1989年版，第17～18页。)。这样，多元社会的利益需求一方面可以通过社会机制来满足，但是当社会自身无法消化需求时，人们就转而向政治体系施加压力。政治体系承受压力的大小和消解压力的能力主要取决于政治沟通。
当代中国的政治沟通机制涉及到两个方面的问题：一是沟通的制度结构;二是沟通主体。中国目前的国家与社会之间的沟通机制由于结构复杂而造成了沟通不畅，这一点集中表现在信访制度上。在横向上，信访机构由五个部分组成，即党、政府、人大和两院分别设有信访机构，各级党政机构设立相应的信访机构。这五个机构负责处理各自领域来自社会的表达信息，但是这些信息所涉及到的问题大多需要职能机构政府来解决，于是表达信息还必须经过一个向政府转移的过程。然而政府的信访机构也仅仅是一个接受信息的部门，它缺乏解决问题的权能，因此，汇集到政府信访部门的表达信息还得经过一次时空转移，信访部门将这些信息进行分类，然后提交政府相关机构。这样，制度结构的复杂性影响了沟通速度，更重要的是由于权力结构的复杂性而降低了沟通质量。这种制度结构不仅处理信息的能力较低，而且还会因信息处理不当引发其他针对政治体系的政治压力。当代中国的沟通制度有一个显著的特征，即它主要是为处理非政治问题和非私人问题而设置的，这与中国共产党在社会主义革命胜利之后对社会形势的判断以及政治制度的性质有关。改革开放之后，沟通制度基本上还是延续了传统的模式，在利益需求多元化的今天，这种模式显然不能适应社会发展的需要。在纵向上，沟通制度未形成系统的结构，信访部门的层级关系与所属机构的层级关系不完全一致，如下一级政府受上一级政府的领导，而下一级政府的信访部门与上一级信访部门的关系却不存在领导关系。有关条例规定，信访工作在各级人民政府的领导下，坚持分级负责、归口办理的原则(注：浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社1999年版，第741页。)。信访部门实行“块块”领导，这样，信访系统就缺乏完整性和一致性，越级沟通或信访的现象屡有发生，信访秩序混乱经常打断政治体系的程序性活动，影响了政治体系的正常运作。当代中国，来自社会的利益表达大多是原子化的个人，个人是政治沟通在社会这一极的主体，履行利益表达功能的社会组织虽然在近20年中有所发展，但是他们根本无法涵盖多元的利益需求。政治沟通主体原子化会带来两个负面的结果：第一，政治沟通无序、低效。无组织或组织化程度低的利益表达在没有经过集中“过滤”之后，它们向政治体系输入的要求一般是意见分散、缺乏普遍性，希望通过给政治体系施加压力的形式来影响决策，这种利益表达成功的可能性极小。第二，政治沟通无效是政治不稳定的潜在因素。沟通主体的原子化导致沟通的失败，这就意味着这些要求无法进入政治体系，但是，沟通的失败并不能消除利益表达的需求。如果某一群体在政治沟通中经常性地遭受挫折，他们沟通的形式很有可能由和平转为对抗，以极端的形式进行政治表达，从而破坏政治秩序。从政治稳定的角度言之，政治沟通的另一项功能就是将各种政治力量整合进政治体系，以便将可能的政治对抗因素消融在政治生活中。亨廷顿对乡村社会力量的研究结论颇能说明问题。他指出，处于现代化之中的社会，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治，因此，这些国家政治稳定的关键就看能否在现存政治体系中动员乡村群众参与政治，而不是反对现存体系(注：亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第68～69页。)。在现代社会，有序、高效的政治沟通一般都是通过组织来实现的，社会组织是政治沟通的主体，它将各种分散的社会利益群体组织起来进行制度化的利益表达，这样就能避免沟通主体原子化所带来的种种弊端，实现政治沟通在国家与社会之间的良性循环。所以，社会组织是国家整合社会的重要力量。它介于国家与社会之间，一方面它代表社会利益向国家表达，另一方面，它又可以充当国家代言人的角色，向社会传达国家意志，协调国家与社会之间的关系。
其二，建立政治组织与社会组织关系的制度化机制能够为国家政权获取更多的合法性资源。当代中国国家合法性主要有两个来源。从1949年到1978年这段时期，国家的合法性主要是通过意识形态的传播，实现民众对政权的认同来完成的。但是，1978年之后，意识形态汲取合法性资源的能力在逐渐下降，在利益多元化的市场社会，人们的利益追求私利化了，而建立在集体主义价值观之上的社会信仰的基础发生了动摇，人们看重的是自己获得了多少而不是自己为社会付出了多少，价值评判的标准更多的是以个人利益为中心而不是集体利益。市场社会人们价值观的变化给国家合法性资源的获取带来了严峻的挑战。从社会基本价值观的取向上来看，人们对国家合法性认同主要取决于其有效性，政府绩效成为转型社会合法性获取的主要途径。政治组织与社会组织关系的制度化为这种合法性资源的获取创造了一个前提条件。一般而言，有效性与政治的开放程度是一种正相关关系，就是说，政治体系越开放，有效性就越强。这种正相关关系主要取决于政治决策过程的开放程度。如果社会组织的利益要求能够进入决策程序，甚至社会组织代表能够参与决策的具体过程，人们对体现自身利益的政治产品认同程度通常也是很高的。另外，从科学决策的角度来考虑，决策层无法准确地把握信息的变化情况，因此，在信息失灵的情况下，政治决策往往会与现实发生偏离，这样就会影响有效性的水平;相反，如果政治组织与社会组织之间建立制度化的沟通机制，政治决策失灵的情况相对而言发生的概率要低得多。
其三，建立政治组织与社会组织关系的制度化机制能够提高政治整合的有效性。在高度集中的计划经济时代，政治整合从形式上来看基本上是通过意识形态与群众运动来完成的。这种整合形式在革命时代具有超强的聚合民众力量的效用。但是，在市场经济条件下，意识形态整合社会的基础已经发生了改变，因此，它的整合功能也随之受到削弱;群众运动随着革命时代的结束，它的政治使命也因此终结，成为中国政治生活中的明日黄花。在整合社会力量的上述两种形式渐趋式微或完全衰败的条件下，政治整合水平的整体性降低是一个无法否认的事实。然而，在中国这样一个超大社会之中，在国家主导社会发展这一不可逆转的现实情况下，有效的政治整合是中国现代化的内在需求。在传统的政治整合机制遭遇淘汰的转型时期，建立怎样的整合机制才能弥补缺失?在市场经济社会，政治组织与社会组织关系实现制度化必然是一种良好的现代整合机制。作这样的判断是基于以下几点理由。(1)政治组织与社会组织合作关系的建立表明，社会组织的中介地位已经确立，它的作用就是在国家与社会个体之间发挥一种调节功能。社会个体的政治诉求通过各群体的代表组织向政治组织表达，同时，社会组织又将政治组织的意志向其成员传递，双向传递完成了政治沟通的全过程，在沟通过程中，政治组织与社会组织通过妥协达成一致，在目标一致的情况下，国家就有可能实现对社会的政治整合。(2)政治组织与社会组织的合作关系表明，两类组织赖以立基的价值基础排除了冲突的可能。政治组织的价值形态虽然仍然保持社会主义的基本符号体系，但其意识形态的符号内涵已经不再具有原来的平均共产主义的目标意义，它已经扬弃了传统意识形态所体现的带有明显“乌托邦”色彩的“政治神话”(注：萧功秦：《中国社会各阶层的政治态势与前景展望》，载《战略与管理》1998年第5期。)，也就是说，传统意识形态已经完成了向世俗化的转型，排他性特征在逐渐淡化，这一特征的转变消除了两种价值形态直接冲突的可能，创造了和谐共存的前提。(3)政治组织与社会组织的合作关系为社会组织的政治社会化功能的发挥创造了一个有利的政治空间。两类价值形态的和谐共存只是一种静止的状态，事实上，它们之间还存在密切的互动关系，这种关系表现为双方的渗透与妥协，由于意识形态不断地显示出其灵活性的特征，因此，在与社会价值观互渗过程中，意识形态会为更多的社会群体接受。可以断言在今后相当长的时期，意识形态在与社会价值形态交融过程中，其主流地位仍然是牢固的。从这个意义上说，意识形态政治整合功能的复兴是有理由的。
政治组织与社会组织的合作关系是一个复杂的制度建构过程，这个建构过程显然需要从两极入手，一个是国家，另一个是社会。在国家这一端，国家应该发挥支配社会的主导性作用，同时必须开放政治体系，具体地讲就是：鼓励社会组织的发展，实现社会各阶层的“组织化”，为其提供合法性空间;提供财政资助，这是国家整合社会组织的重要手段，旨在构筑社会组织对政治组织的依赖基础;完善“双重管理体制”，一方面，将业务主管部门的职能和职责限定于制定社会组织的活动规范和监督规范实施，另一方面，这些部门要逐渐地从直接管理转向间接管理，对整个专业领域实施行业管理;政治组织与社会组织之间的关系应该只依据有关的法律规范来调节，实现政治组织与社会组织关系的契约化;必须确保社会组织在法律上的独立地位，在政治组织与社会组织之间，社会组织的独立性是两类组织合作的前提，因此，社会组织在法律上与政治组织是地位对等的。在社会这一端，社会组织首先应该确保其正规性、民间性、非营利性、公共性、代表性和参与性等特性;其次，建立社会组织的自律机制，实现社会组织成员的自我管理，保证社会组织的上述属性;最后，在社会组织内部倡导统一的价值观，这种价值观不应该与政治组织的意识形态相抵触。
需要指出的是，组织结构的制度化重建并不是涵盖所有的社会组织，这种制度化重建主要是建立政治组织与垄断性社会组织之间的制度关系，那些数量众多、规模较小、影响力甚微的非垄断性社会组织可以作为制度化重建的第二步。政治组织与垄断性社会组织的制度化建设，并非意味着可以忽略非垄断性社会组织与政治组织之间的关系构建，而是说垄断性社会组织的构建是当代中国国家与社会关系调整的当务之急，至于非垄断性社会组织与政治组织的关系，某种程度上可以通过垄断性社会组织将其接纳为自己的组成部分，这或许是一种比较理想的结局。
就现实而论，垄断性社会组织构建的重点是建立中国乡村的全国性农民自治团体。强调构建一个全国性农民自治团体，主要取决于以下几个因素：一是中国农村是中国政治发展的逻辑起点，同时它也是中国政治发展的逻辑终点，这一点已经为历史和现实所证实;二是中国农民阶级是目前最庞大的一个群体，建立一个能够代表其利益的全国性社会组织，不仅能够保护农民的利益，而且通过这一组织能够化解乡村社会给政治体系造成的压力，对国家政权而言，乡村社会组织的构建比起其他垄断性社会组织意义更加重大;三是村民委员会虽然数量庞大，但是却没有形成整体性的自治共同体，其政治功能通常被淹没在强大的政治组织之中，结果，农民尽管有自己的利益保护组织，但是他们经常面对的依然是政治组织，利益保护依然难以实现。因此，调整乡村组织结构，建立全国性农民自治组织，提升农民社会组织的法律地位，避免产生国家在乡村社会的权力真空现象，意义非同一般。
中国现代化的演进逻辑表明，国家始终是现代化的推动力量。国家在推动现代化的过程中，需要调动社会的力量形成社会发展的一股合力，因此，政治动员与政治整合是政治过程中必不可少的环节。由于经济制度的变迁以及革命时代的终结，传统的政治整合的形式已经很难胜任汲取社会资源、调节社会利益和冲突的重任。因此，国家政权为达致有效的政治整合必须进行制度创新。国家主义的传统是中国进行制度创新的现实的政治资源，在国家主义的背景之下，选择组织结构的制度化重建应当是明智之举。
