[摘要]宪政是用宪法和法律来规范公共权力,其目的是规范公共权力和保障公民权利。民主是古老而永恒的话题,也是宪政的追求目标。协商民主是20世纪80年代在西方兴起的一种民主理论,被认为是对自由民主理论和批判理论修正的一种民主形态。作为一种理论形态,其概念核心是公共协商,强调通过对话、讨论、辩论、审议与共识,达到保证公共理性和公共利益的实现,其完美性被认为是一种乌托邦的政治理想。协商民主有良好的宪政基础,但是在我国的宪政实践中不能很好的运行,其主要原因是没有很好的界定协商民主的概念。我们从宪政的角度来探讨协商民主的概念,以及通过对协商民主概念的界定、制度价值分析以及运行现状反思,以期构建在宪政轨道上的协商民主运行机制。
前言:协商民主理论是20世纪后期在西方兴起的。1980年,约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主(deliberativedemocracy)”一词。1987年曼宁在《政治理论》第ls期《论合法性和政治协商》和1989年科恩在《协商与民主合法性》上真正赋予协商民主很强的动力。20世纪90年代后期,协商民主理论引起了学者们的广泛关注。当今西方政治思想界的领军人物,如美国著名政治哲学家约翰·罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼·吉登斯、德国思想领袖尤尔根·哈贝马斯等都是协商民主的积极倡导者。协商民主作为一种复兴的民主理论,被认为是对自由民主理论和批判理论的修正,同时也被认为是乌托邦式的民主理论。在发展社会主义市场经济,推进政治文明建设的时代背景下,协商民主将具有强大的生命力和广阔的发展前景,是中国特色社会主义宪政事业的重要内容。协商民主在我国也有着较好的运行(如中国政治协商会议)。但是,我国协商民主研究大都是对西方协商民主的介绍。所以,有必要从宪政的角度来定义协商民主,构建在宪政轨道上平稳运行的协商民主机制,用以指导我国的宪政实践,促进政治文明的实现。
一、国内外协商民主概念分析
(一)域外协商民主概念
协商民主理论在西方有一定的发展,学者们从不同的角度对协商民主进行定义。对于协商民主的概念,主要有治理形式说、决策说、组织形式说和程序说等。
第一,治理形式说。认为协商民主就是一种治理形式,是作为一种民主治理工具,这种民主治理工具能够应对多元化带来的对立与冲突,所以“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿,以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”通过这种对话、交流、辩论达到解决多元化利益带来的对立与冲突。
第二,决策说。认为协商民主是一种立法或行政决策,这种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达,同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的,那么,这种民主体制就是协商的。只有通过公开的表达和讨论达成的决策才是合法的,这种民主体制就是协商民主。所以,协商民主能够通过公开协商形成具有高度合法性决策的承诺。
第三,组织形式说。这种观点认为协商民主是一种组织形式。即认为协商民主是一种团体或政府形式。库克认为“如果用最简单的术语来表述的话,协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”科恩也认为:协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。这种团体将民主本身看成是基本的政治理想,而不只是将其看成能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。
第四,程序说。协商是手段,民主是目的,协商民主是一种达到民主的程序。古特曼和汤姆斯认为,可以把协商民主定义为一种统治形式,在这种形式下,自由而平等的公民通过一定的程序给出彼此都可以接受的理由来证明决策的合理性。协商与民主,民主意味着任何集体决策必须经过所有会受到影响的公民或其代表者参与而达成;协商则意味着决策的过程是以讨论的方式进行的,且参加讨论的公民或其代表者必须珍视理性与公正的价值。
综合这些不同的观点,通说认为,作为一种抽象的民主理论协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程,赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商,强调对话、讨论、辩论、审议与共识。
(二)国内协商民主的概念
我国协商民主的含义在学者中有不同的认识,大都坚持协商民主是协商的主体通过自由平等的协商来参与决策和政治事务的处理。学者陈家刚提出:“协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程,赋予立法和决策以合法性的治理形式。政治学家俞可平认为协商民主就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共决策和政治生活。还有学者从我国政治制度的角度来定义协商民主,认为协商民主是指公民、政党、利益团体或专设的政治协商组织等协商主体,就政治、经济、社会生活领域的重大问题,通过规范的程序进行平等、自由的对话、沟通、争论,使各方了解并尊重彼此的立场、观点和诉求的形式,从而在公共利益最大化的前提下,以协商的形式,寻求并达成各方可以接受的共识并以法律或决策付诸实施。
从以上协商民主概念可以看出我国协商民主的基本内涵主要包括:首先,协商主体是有着利益差异和分歧、形式上和实质上自由、平等的政治主体。其次协商的内容是真实广泛的,涉及到公民、国家和社会的最广泛的生活层面。我国的协商民主不仅是政治层面的,也是经济和社会生活层面的。最后,协商民主有理性的实施程序和制度保障。通过有制度保障的理性的协商,达成立法和决策方面的共识。
所以,我认为,简单的说就是宪法赋予并保障公民主动参与国家政治、经济、社会生活并就公共利益最大化通过协商达成共识的公民话语权。
宪政就是用宪法和法律来规范公共权力,也是把富有扩张性的公共权力纳入宪法和法律的轨道。宪政也有着亘古不变的本质:它是对政府的法律限制;是对专政的反对;它的反面是专断,即恣意而非法律的统治。……真正的宪政,其最古老、最坚固、最持久的本质,仍然跟最初一样,是法律对政府的限制。”宪政的目的是规范公共权力和保障公民权利。规范公共权力、规制公权力的有序运行的目的是保障公民权利,而要保障公民权利,又必须规范公共权力。从宪政维度看,政治权力必须受到规范和规制,唯其如此,才能保障公民权利。协商民主作为一种民主形态,是宪政制度下的有机组成。所以,宪政视野下的协商民主必须涵 盖以下特征:首先协商民主是宪法权利。协商民主在宪法的框架内运行,是国家的根本治理形式,坚持宪法的根本法地位,也必须要坚持在实践中坚持协商民主。其次,参与主体是公民,是国家的主人。自由、平等的地位能够保障公民的政治参与热情。再次,协商民主是一种自愿、主动行为。没有强制、没有暴力,公民自由参与宪法赋予的协商权利,自由表达公民的意愿。公民有自由参与,也有不参与的自由。作为公权力主体的国家机关在立法和决策的时候要尊重和保障公民的协商意志。最后,协商民主话语权包括参与国家政治、经济和社会生活的最广泛的发言权。目标明确,程序透明合法是协商民主的应有之意,公民有权利要求立法和决策的公开透明,对其中的有关事项提出自己的建议或看法。
我国宪法规定:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”,“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。宪法的最高地位决定了宪政制度中协商民主保障人民的权利、制约国家权力的民主实现形态,是中国特色协商民主,是政治文明的有效途径。2006年2月,中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》明确指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”2007年11月,国务院新闻办发布的《中国的政党制度》中指出:“选举民主与协商民主相结合,是社会主义民主的一大特点……选举民主和协商民主相结合,拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商,既尊重了多数人的意愿,又照顾了少数人的合理要求,保障最大限度地实现人民民主,促进社会的和谐发展”。
协商民主在我国宪法中的规范渊源还有:表达自由;公民在法律面前人人平等;批评、建议权;人民有管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的权利;国家机关倾听人民的意见和建议,接受人民的监督等宪法规范。宪政下协商民主的制度化在很大程度上是社会主义民主的最大保障,具有很大的制度价值。
首先,宪政协商民主是坚持宪法的最高地位,保障权利对权力的制约,符合民主合法性的要求。现代民主政治的最大特征是“人民主权”也就是“一切权力属于人民”。在我国,“以人为本”是国家的价值观。尊重和保障人权是国家机构运作的基本准则。协商民主和宪政的核心价值都在于规范政府公权力,保障人权。多元化的时代,承认多元社会现实和不同利益主体之间的差异,提供协商的平台,为多元化利益主体提供利益整合,突显公共利益。协商民主的制度化是实现人权的手段,是社会主义民主的优越性的体现。
其次,宪政协商民主是宪政的理性回归。我国的民主传统主权在民、依法治国,建设社会主义法治国家、推动政治文明发展、国家尊重和保障人权等基本原则,这些原则体现了社会主义中国宪法的终极价值追求,即建设社会主义政治文明,实现民主宪政和人权。协商民主正是发展和完善我国传统的民主形态,坚持公共利益,而不是政党利益或团体利益。所以,协商民主不是对宪政的颠覆而是对宪政的发展,是宪政的理性回归。
再次,宪政下的协商民主是民主价值和宪政价值的追求途径而不是最终目的,两者的最终目的是保障人民的参政权利和真正贯彻文明的政治理念和文明的政治目的。在保障大多数人的利益的同时能够兼顾少数人的利益。协商民主不是要取代我国的选举民主,否定投票结果的合法性,而是通过偏好转移达到更好地实现人民的民主权利。
最后,宪政下的协商民主是发展和完善现代宪政的要求。有限政府、权力制约是宪政的基本要求。协商民主在广大人民的主动参与下可以要求政党和团体在宪法和法律范围内活动,自觉维护宪法的权威,树立宪法权威。这是推进政治文明建设和宪政的关键性问题。宪法具有最高权威,宪法高于一切法律法规,一切法律法规都不得与宪法相抵触;宪法高于一切组织和个人,国家机关、政党与其他社会组织和公民都必须依照宪法办事,以宪法为最高行为准则。协商民主要求树立宪法权威和维护宪法最高地位,突出和完善现代宪政。
因此,协商民主已经成为国家治理的一种新型模式。当代社会,国家治理的法治化已经成为共识,而国家治理法治化首先就是“依宪治国”,任何脱离宪法轨道的国家治理都难以获得合法性的支持。尽管协商民主的适用领域不仅只是国家治理,还涉及到社会治理,然而只要涉及到国家治理,就已经是一个宪政问题了!即使是社会治理,也应该在宪政的框架内进行。所以,协商民主应该在宪政环境下适用。脱离现行的宪政,另起炉灶推行协商民主是不可取,也不可行的。
宪法是由国家权力运作规范和公民权利规范两个主体部分构成的规范体系,其内容涉及到政治权力与统治过程、国家统治机构的组成和授权,也涉及到公民宪法基本权利及其保障。我国民主发展以协商民主为前提,发展协商民主,不仅能够满足公民参与民主的要求,而且可避免动员型被动政治参与的弊端,对营造和谐、稳定的社会有着重要的意义。而协商民主要在中国当代取得地位,得到真正的发展,只有从宪法出发,强调“以宪治国”。
在我国改革开放和社会主义市场经济建设中,社会主体和社会利益多元化格局逐步形成。社会主体的多元利益能够促使社会中的各利益集团之间、部分利益集团与公共利益之间、所有利益集团与公共利益之间在理性规则与协商的程序下始终就各自利益的实现进行多层次的、多方位的和连续不停的“沟通与谈判”,这种“沟通与谈判”的过程使得协商成为可能,也实现了国家权力与公民权利关系平衡。其同时也循序渐进地建设宪政中国的历史过程。
公民在对公共事业的公共关怀中具有强烈的共同体意识和使命感,
才有可能进行有效的对话,从而找到什么是最贴近公共利益和公共福祉的决策。理想的协商机制可以让所有成员经由平等自由的讨论过程,获取多元的各自利益,从而实现每个成员各自追求的利益,也能被各方接受的协商决定。理想的协商机制能够将协商民主的形式概念与实质内容相连结,使辩论的焦点集中于所有成员的共同利益上,通过参与者的讨论以寻找路径,使多元利益和欲望实现融合。因此,公民在参与协商的说理辩论时,应以公共利益为出发点。我国在协商民主的运行方面有一定的机制,但是还需要从以下多方面进行完善。
(一)借助已有平台,发展“草根”协商民主。目前人民代表大会和政治协商会议中的协商民主,主要是精英协商民主,草根协商的成分还很少;即使是精英协商民主,也不充分,而且缺乏制度和法律的保障。因此,一方面,要通过制度在人民代表大会和政治协商会议中增加“草根协商”成分;另一方面完善“精英”协商制度,并逐步法律化。
(二)激活宪法中的协商因子,搭建“草根”协商平台。宪 政要求社会资源公平共享,既尊重多数又保护少数。所以,围绕人民当家作主,公民的知情权、参与权、表达权和监督权设计公民直接参与政治生活和公共决策的机制。如为保证话语权的实质平等,可以就同样的问题分不同的“场域”协商,在此基础上,将不同场域的意见沟通,达到一致。
(三)加强中央与地方协商,构建和谐的国家层级关系。宪政中国无疑是一个政治共同体,其建设当然需要一个共同的纽带。而我国的政治制度有很好的平台,借助民族区域自治制度与特别行政区制度,提炼和设计地方与中央关系的协商处理机制。
(四)引入协商民主实现行政决策的民主化和行政听证制度的民主化。和谐社会建设要求和平、文明、稳健的治理方式,讲求治国的策略和技巧,力求实现政治文明。我国民主政治目标中协商因数日趋接近行政决策领域的表现主要是通过强调公民参与,通过程序上公正、平衡地参与来防止决策失误,解决行政决策失误。解决听证范围的狭窄、法制不健全、程序不规范、信息不对称、听证结果的有效性不足等,建立完善的听证制度,提高公民的参与热情,保证相关决策的民意基础,平衡多方利益,稳定社会秩序,充分发挥宪政下协商民主的功能。
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