摘要：1990年代以来，中国农民工养老保险问题越来越受到政府和社会的关注。不少地方政府都进行了积极的探索，设计了各具特色的农民工养老保险制度。但是，这些制度安排的效果并不理想。专家学者与政策制定者都在努力寻求一种适合农民工特点的、有保障的、可持续的养老保险制度。文章对当前中国农民工养老保险制度的现状、困境以及不同的制度安排进行描述、分析和评述，提出在关注和设计中国农民工群体的养老保险制度时，需要深入思考和把握的三个问题。
Abstract:
Since 1990’s, both city residents and governments have paid more and more attention to the social endowment insurance of the Chinese peasant workers. Quite a few local governments have been taking efforts to make social endowment insurance systems with its own characteristics respectively. However, they are not desirable. Scholars and policy makers are trying to find a suitable social endowment insurance system for peasant workers, which can provide basic social security and be sustainable. The paper will describe, analyze and discuss the situation, problems and various schemes. At the end, the paper will bring up three fundamental questions to be considered in designing a proper social endowment insurance system for the Chinese peasant workers.
一、问题提出
20世纪70年代末80年代初，伴随着中国改革开放，中国农民迈开被捆绑多时的双脚，冲开紧闭了多时的城市大门，来到城市务工经商，成为农民工。这一群体到2004年已经有1.2亿之多。如果算上在农村乡镇企业就业的8000多万农民工人，据国家有关部门调查推算，目前广义的农民工已经超过2亿人，他们已经成为工人阶级的重要的组成部分。
政府、学界、舆论界以及城镇居民对待农民工问题一波三折。1980年代初期，社会各界对待农民工的主要态度是恐慌和排斥，惊叹农民工这一“盲流”对城市环境、治安、秩序、就业的冲击，呼吁农民工要保持冷静，要理性选择，要有序流动，最好就近转移，“进厂不进城、离土不离乡”。各地采取的措施实际上是“管、卡、堵”。
农民工们迫于生计压力，出于生存理性，他们用自己的行动作出了选择和回答。“民工潮”一浪高过一浪，从80年代初期的2000多万人，到90年代初的6000多万人。农民工的实践证明，他们进城并没有出现“社会精英”们所恐惧的情景，反而促进了城市和农村两方面的发展。城镇发展和城镇居民生活越来越离不开不怕苦不怕累不怕脏的农民工们，上海人说他们的发展“一靠老外，二靠老乡”；春节农民工返乡后，北京人突然发现“离开农民工的日子不好过”。
从90年代中期开始，一些有识之士开始呼吁要理性对待“民工潮”，要认真研究这一现象，关心他们，帮助他们。首先开始转变态度、理性对待农民工的是农民工输出地。农民工家乡的领导发现，“出去一人脱贫一家，出去一家带富一片”，于是制定政策，鼓励本地农民外出务工经商，做好就业前的各种服务工作。学术界也顺应和推动这一进程，研究的主题随着农民工的流动而深化，研究的范围随着农民工规模的扩大而扩大，最初主要关注的是要不要进城、怎么进城、进城以后怎么办，到后来关注要不要回去、工资能否兑现、子女能否受到平等的教育等，关注的主题更多的是经济和社会影响，很少触及农民工个人的权利。
2003年“非典”事件以后，我国政府开始深刻反思传统的发展理念和发展模式，发现在经济快速发展过程中出现了城乡、地区、经济与社会等诸多方面的不协调，提出要统筹城乡发展、统筹地区发展、统筹经济社会发展，坚持科学发展观，促进社会和谐。在此大背景下，2004年以来，科学发展、和谐发展重要主体的农民工问题受到前所未有的关注，农民工社会保障权益问题得到了前所未有的重视。政府、学界纷纷开始认真研究和对待包括农民工社会保障在内的各项权益保护问题。
二、实践探索
在农民工的社会保障中，最复杂和最难办的是农民工的养老保险。各级和各地政府1990年代以来根据形势的发展和需要，作了一定的探索和实践。但是，效果并不理想。
1995年我国实施《劳动法》。《劳动法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”《劳动法》对于进入城镇正规企事业单位就业的农民工的社会保障问题，没有作出专门的具体明确的规定。因此，《劳动法》同样适用于进入城镇用人单位的农民工，他们应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。现行社会保险制度没有排斥正规就业的农民工。
1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》指出，要“基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度。”2001年12月，劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》第四条明确规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民工合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满15年的，其个人账户全部储存额一次性支付给本人。”这一规定说明，中央政府已经注意到农民工社会养老保险的特殊性，并作了不同于城镇职工养老保险的专门规定。其中，农民工参加社会养老保险与城镇职工的最大不同之处在于：农民工可以中途退保，但是，只退个人账户的积累额。
2006年初，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》等一系列重要文件，都对农民工的社会保险工作提出了一系列原则要求，特别是对制定农民工的社会养老办法提出了明确具体的要求，总的指导思想是“低费率、广覆盖、可转移，并能够与城乡养老保险制度相衔接”。
各地政府的探索和实践
很多地方政府特别是沿海地区都根据中央的政策精神和当地的情况，制定了地方性法规，规定农民工参加社会养老保险的具体政策措施。不少学者对此作了调研，从不同的角度，把各地农民工社会养老保险政策概括为不同的制度模式。劳动保障部课题组认为，目前农民工的社会保险主要有四种做法，一是将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系。例如，广东省。二是对农民工参加城镇职工社会保险采取“双低”（即“低门槛准入、低标准享受”）的办法。如，浙江省。三是部分乡镇企业职工参加了农村社会养老保险。到2003年底，约1400万农民工参保。四是少数城市对包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保险。例如，上海、成都。吴晓欢等则简洁把上述四种模式概括为：农保模式、城保模式、综合保险模式和“双低模式”。刘文海认为有三种情况，一是执行现行城镇社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。例如，广东省、深圳市。二是在现行城镇社会保险制度框架内根据农民工的情况适当降低门槛。例如，浙江省。三是实行单独的农民工社会保险制度。例如，上海市、成都市。郭席四、周作昂等人认为，当前各地农民工社会养老保险有三种模式，即以北京市为代表的独立型农民工养老保险模式、以上海和成都为代表的综合型农民工养老保险模式，以及以深圳、广州为代表的融入型农民工养老保险模式。宋明岷认为，有二种模式，一种是以上海和成都为代表的综合社保模式，另一种是统帐结合模式，主要是广东、浙江、福建、北京等农民工主要输入地。虽然人们对各地的探索进行了模式概括，但是，这些概括很难完全反映各地实践的全貌。不过，从这些研究中，我们也可以看出，北京、上海、深圳、浙江的做法具有鲜明的特色和代表性。
北京市2001年出台并实施了《北京市农民工养老保险暂行办法》。该办法规定：养老保险费用由用人单位和农民工共同缴纳，以上年本市职工月最低工资标准为基数，用人单位按19%、农民工本人2001年按7%（今后最终达到8%）比例缴纳。社保机构为农民工按缴费基数的11%建立养老保险个人账户，个人账户储存额只有在本人达到养老年龄时，才能支取。农民工与用人单位终止、解除劳动关系后，在本市重新就业的，可以接续养老保险关系。跨统筹区域（非北京市）就业的，可以转移养老保险关系，其个人账户全部随同转移。农民工达到国家规定的养老年龄方可领取养老金。养老金部分根据其累计缴纳年限和相应缴费年度本市职工最低工资的平均数计发给本人。
上海针对外来工有专门的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》（2002年）及实施细则（2005年），其综合保险包括工伤、住院医疗和老年补贴三项内容。综合保险缴费基数是全市上年度职工月平均工资的60%，外来人员用人单位或无单位外来人员按基数的12.5%缴纳综合保费，外地在沪施工单位按基数的7.5%缴费。有单位的外来人员个人不缴费。外来人员或其单位缴费满12个月，可取得一份老年补贴凭证。外来人员达到国家规定的退休年龄，可凭老年补贴凭证一次性兑现老年补贴。每一份老年补贴凭证可享受额度为每一缴费月份的上年度全市职工月平均工资的60%的7%之和。综合保险由劳动保障部门管理，委托商业保险公司经办。
2000年12月，深圳市修改通过了新的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，2002年7月出台了新条例的《若干实施规定》。新条例及其实施规定对非本市户籍员工的基本养老保险的主要政策有：以员工的月工资总额为缴费基数（缴费基数的变动幅度在本市上年度城镇职工月平均工资的60%－300%之间），员工缴5%，企业缴8%，员工个人账户为缴费工资的11%，其余部分（2%）计入共同基金。达到国家规定的退休年龄、累计缴费满15年，且在达到国家规定的退休年龄的前5年在本市连续缴费的员工在本市按月享受养老保险待遇。达到国家规定的退休年龄但缴费年限不足的非本市户籍员工，以及退休前调出或辞工离开本市的员工，个人账户积累额可以转移或退还员工本人。
浙江省实行的是“双低”模式。浙江省农民工参加养老保险经历了两个阶段。2003年前浙江省农民工参保主要是按照1997年和1998年该省有关文件的要求参加城镇职工养老保险制度，并制定了《浙江省职工基本养老保险条例》和《浙江省失业保险条例》，把农民工纳入养老保险和失业保险的范围。2003年7月，浙江省出台了《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4%（城镇职工为22%和8%）。
（三）农民工参保状况
各种调查资料表明，尽管很多地方政府制定了农民工参加社会养老保险的制度，各种制度各具特色、各有优长，但是，实施效果很不理想，表现为“一低一高”。一是农民工参保率低，据农业部2005年的调查，已经参加城镇职工基本养老保险的农民工仅占13.8%。四川省总工会调查，2004年农民工参加养老保险的仅占2.99%。农民工总体参保率不超过20%，大多数农民工并未参保。二是参保的农民工退保率高。近年来，很多参加了养老保险的农民工在转换工作时纷纷选择退保。在一些地区农民工退保甚至成为一股风潮。广东省有的地方农民工退保率达到95%以上。
三、学术研究
2003年以来，特别是2005年以来，包括农民工社会养老保险在内的农民工社会保障问题受到了空前的关注，形成了大批的研究成果。除了上述农民工社会养老保险的模式的划分、参保率和退保率研究之外，近年来，人们对农民工养老保险问题的研究集中在以下几个方面：
对现有政策的分析
从中央政策层面看，虽然制度规定并没有排斥农民工，但是，中央政策规定只是框架性和原则性，没有明确的可操作性的规章制度，没有强制性，对地方和企业没有约束力，而且允许农民工退保，这不利于农民工的养老。
对于地方各种制度模式的评价，既肯定其有利于农民工养老的一面，也指出其不利于农民工养老的一面，这方面的研究资料相对较多。大多数研究集中在对深圳和广东模式（或称为统一模式、纳入型模式、融入型模式、城保模式）、上海和成都模式（或称为综合保险模式）、北京和青岛模式（或称为独立型模式）、以及浙江模式（或称为“双低”型模式）的评价分析上。
对于北京模式，研究者认为，其优点在于：（1）使农民工在社会保险方面获得了“准市民待遇”；（2）体现了“低门槛准入，低标准享受”，减轻了用人单位和农民工个人的缴费负担；（3）赋予农民工很大的自由选择权。这一模式的缺点是：（1）单独为农民工设立的养老保险制度，缺乏与城保的联系与接续，不利于将来条件成熟时两种制度的统一；（2）统筹部分不具有再分配的功能，失去其本来的意义。
对于上海模式，研究者认为，其优点在于：（1）改变了城镇保险转制成本和基金缺口由农民工承担的做法；（2）运用商业保险，较好地解决了农民工保险的转移问题和基金保值增值难问题；（3）门槛低、易操作。这一模式的缺点是：（1）难以给农民工真正的市民待遇，而且保障水平偏低；（2）将来难以提高社会保险的统筹层次；（3）农民工个人不缴费，不利于增强其自我保障意识；（4）按年数计算养老待遇，农民工保险资金被部分截留；（5）与《社会保险费征缴暂行条例》等现行社会保险政策规定相冲突。
对于深圳模式，研究者认为，其优点在于：（1）使农民工在社会保障方面获得了“市民待遇”；（2）有利于形成城乡劳动者平等竞争就业的机制。深圳模式的缺点是：（1）对于低收入的农民工来说，费率过高；（2）累计15年缴费期太长；（3）退保只能退或转移个人账户的积累额，不合理。人们形象地称之为“大斗进、小斗出”，对农民工本人和农民工输出地都是一种间接的“剥削”；（4）农民工参加和享受养老保险的资格条件太苛刻，例如，退休前5年要连续在本市缴费，绝大多数农民工难以做到。
对于浙江模式，研究者认为，其最大的优点是缴费水平远低于城镇职工，而享受的待遇只略低于城镇职工。但是，这种待遇与缴费比之间的巨大反差把当期的支付压力留给了后任政府，人们称之为“小斗进，大斗出”。
参保率低、退保率高的原因分析
关于参保率低，研究者认为主要原因有：（1）城镇社会保险门槛高，操作缺乏灵活性，不适合农民工的特点与需求；（2）社会养老保险关系无法转移，农民工参保后的权益得不到保障；（3）部分地方政府存在短期行为；（4）一些企业消极抵制；（5）也有相当的企业无力参保；（6）农民工维权困难，存在不知维权、不愿维权和不敢维权几种情况；（7）管理制度和管理机构难以满足农民工大规模参保的需求；（8）国家层面上缺乏要求农民工参保的强制性政策措施。
关于退保率高，研究者发现主要原因：（1）缴费负担过重。（2）养老保险转移困难。没有实行全国统筹，加上全国农村社会养老保险经办机构不健全，覆盖面窄，造成返乡农民工养老保险关系和养老保险基金转移困难。（3）一些地方设计的缴费年限过长。
有研究者指出，设计农民工的养老保险制度，应坚持分类分层原则、灵活性原则、统一性原则和政府承担责任的原则。所谓灵活性，是指要为今后转为城保留有“接口”。所谓统一性，是指全国的制度框架应该大体统一。有的研究指出，建立农民工养老保险制度的原则，一是适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保险。二是保护农民工利益，适应流动的需要。三是着眼于更多的人参保，坚持低标准准入。四是根据农民工的保障需求与现实可能逐步推进。还有的人认为，在设计农民工养老保险制度时应该遵循权利与义务对待的原则、全国集中支付的原则、灵活便利的原则、对企业强制约束的原则、让农民工有一定选择性的原则。有的研究者指出，解决农民参加养老保险的原则和思路，第一，应以参加城镇基本养老保险为好。第二，既统一、规范，又有广泛的适用性。所谓“统一、规范”是指农民工应该按要求统一参加城镇养老保险，按照城保的制度要求规范操作。所谓“广泛适用性”是说可以适用于各种类型的农民工。第三，参照国外“移民管理模式”。还有的学者指出，农民工养老保险制度的设计应当遵循：统一性原则、连续性原则、区别性原则、灵活性原则、强制性原则、效率性原则、发展性原则。
其实，不同研究者所提出的所谓原则，确立的标准并不统一，有些可能属于具体的解决思路、途径和办法。
除了对建立农民工社会养老保险制度的原则进行研究之外，绝大部分研究者都在分析评估现有的政策模式基础上，还提出了很多具体的对策建议。综合起来看，大致有以下几种观点：
1、分类分层说
这是一种占主流地位的对策建议。此观点认为，农民工群体十分复杂，有的在城镇已经稳定职业、有较高收入的，有的在城镇就业层次低、就业稳定性差，还有的只是农闲时临时性地进入城镇务工经商等。因此，对于第一种情况可以让其参加现有的城镇职工养老保险制度；对于第二种情况可以设计过渡性制度，等条件成熟后再转入城镇保险制度；第三种情况的农民工让其参加农村社会养老保险。
在具体措施上，不同研究者的观点有所差异。一种观点认为，对于正规就业的农民工可以纳入城镇企业职工基本养老保险体系，并同城镇职工享受同等待遇，同时出台跨地区和跨城乡流动社会保险关系和资金转移的办法，停止执行退保政策。对于非正规就业进城农民工和乡镇企业农民工制定适合其特点的养老保险办法，主要内容是（1）低费率、低保障、广覆盖、可转移、可接续。（2）实行个人账户制，不搞社会统筹。（3）保险费由用人单位和职工双方负担，以企业缴费为主。另一种观点认为，对于没有雇主的灵活就业人员，可以允许他们在城保和过渡性制度中自由选择，可实行个人账户累积存储制度，统一采用按所在城市职工平均基本工资为基数计算缴费比例。卢海元认为，要建立个人账户，实行分类管理，合理确定保障水平，实行强制参保政策，拓展账户功能，增强退休制度弹性，提高管理水平，完善转换、衔接办法，加强基金管理。
也有人认为，在农民工社会保险项目中养老保险是最复杂、最难办的，是保长远的，与保当期的工伤、医疗保险相比，紧迫性要小一些。因此，当前要优先解决农民工的工伤、医疗保险问题，农民工的养老保险问题须逐步解决，分类为不同就业稳定性的农民工建立养老保险制度。
2、独立制度说
统一为农民工设计一套适合其流动性大、收入低、就业不稳定特点的社会养老保险制度。持这种观点的学者也比较多，但在具体措施和制度设计上主张各异。
有些学者提出，要设计具有“基本结构因年龄制宜，缴费及待遇低进低出，管理方式灵活方便”的“个人账户与集体账户弹性结合”的新型农民工养老保险制度。有的学者认为，可在全国范围内推行的农民工农民养老保险制度，要做到（1）由国家财政部或国家税务总局统一发行记名式的养老保险券，其认购对象是农民工及其所在的企业或雇主；（2）退休金发放标准全国统一。还有人提出要建立个人账户和转移账户相结合的制度模式。有的研究提出，要建立能够在全国统筹的农民工养老保险基金，适当降低农民工参与养老保险的门槛，建立农民工养老保险全国性个人账户，农民工养老保险待遇按基础养老金和个人养老金两个部分计发。有的研究还指出，要建立一套政策法规全国统一、基础养老金全国统筹、个人账户基金省级管理的农民工养老保险制度。
3、参加城保说
也有少数学者主张农民工养老保险应纳入城镇基本养老保险，但是，他们的制度又与现行的城保制度有一定区别，而且是分步到位的。
4、参加农保说
这只是极个别学者的观点。杨立雄认为，要从根本上解决农民工的社会保障问题，不是“进城”，而应是立足于“回乡”。因为“回乡”更具操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。
5、其他对策
唐均提出了解决农民工社保异工转移接续困难的政策建议。他认为，解决流动就业者社保异地转移接续问题，可有“工作地缴费，分段记录；退休地发放，全国结算”的新思路。卢海元提出了用实物换社保的思路，包括以土地换保障、产品换保障、股权换保障等实物保障的特殊方式，解决农民工社会养老保险的基金来源困难。
对于农民工社会养老保险制度的研究，除了上述四大方面，还有人从构建和谐社会、统筹城乡发展、建设社会主义新农村、推进社会主义现代化、保障农民工社会保障权等角度，对建立农民工社会养老保险制度的重大意义进行研究；还有对国外经验进行研究。
四、政策评估
这些年来，各级和各地政府对农民工社会养老保险制度的探索和实践取得了一定的成绩、积累了一定的经验。但是，总体上看，当前农民工社会养老保险制度仍然很不完善，各种制度模式互不衔接，各自为阵，十分混乱。
现行的各种农民工社会养老保险制度，一是以地方政府的政策规定为主，中央政府基本放弃了责任。中央政府只有原则性政策规定，既没有法律规定，也没有具体的可操作性的政策措施；既没有监督管理和奖罚的办法，更没有财政的支持。即使各地很多下位的政策规定与中央政策相矛盾、相冲突，中央政府也采取默认和默许的态度。严重影响了制度设计的严肃性和权威性。二是以企业和农民工自愿为主，缺少强制和监督措施。特别是在缺少强制措施和监督执行的情况下，企业主容易倾向于逃避责任，不为雇佣的农民工办理社会养老保险，使制度设计流于形式，成为一纸空文。三是以有利于流入地发展为主，把责任和包袱推给了流出地政府和农民工个人。无论深圳、广东的做法，还是北京、上海的做法，都是用年轻的农民工的社会统筹化解城镇职工社会养老金的历史欠账，有利于当地户籍居民。
如果执行这样的农民工社会养老保险制度，其结果必然是进一步固化城乡分割的二元体制，扩大城乡之间的发展差距和城乡居民之间的收入差距；进一步固化地区之间的分割，扩大地区之间的发展差距；阻碍城乡劳动力的合理流动和资源优化配置，不利于统一的劳动力市场的形成；阻碍我国城市化和农民市民化的进程，不利于社会的长期繁荣和稳定；形成公民之间、企业之间、城乡之间、地区之间新的不平等。如果一项社会保险制度既没有法律依据，也没有强制执行的政策措施，更没有国家责任的承诺，特别是财政的支持，那就根本不具有社会保险的性质，不成其为现代意义上的社会保险。现行的农民工养老保险制度，充其量也就是很难承受风险的社会互助。因此，这样的制度设计不受农民工本人和业主认可是顺理成章的事情。
形成上述无效制度局面的主要原因，一是政府责任不到位，二是农民和农民工缺少意见表达的渠道。政府责任不到位源于认识上的偏差，对农民和农民工与城镇居民的平等权利重视不够，对农民工的合理需求重视不够，在政策制定上总是习惯于优先考虑城镇居民的需要，没有能够充分地从农民工的角度考虑政策的公平性。农民和农民工缺少意见表达渠道，根源于缺少真正能够维护他们权利的组织，
缺少通畅的诉求反映和利益表达机制，在政策制定中失语。涉及他们切身利益的社会养老保险等政策是别人替他们制定的，很多人连这样的制度是什么都不知道。京津豫地区的调查发现，农民工对养老保险“比较了解”的占15.3%，“偶尔听说”的占53.5%，“不知道”的占31.2%。农民工的失语与长期以来农民和农民工的弱势地位密切相关。农民工社会养老保险问题上，政府责任不到位与农民工失语是一个问题的两个方面，其根本还是政府的责任没有到位，特别是中央政府的责任不到位。
五、理论思考
政府和学术界共同对如何进一步建立和完善农民工社会养老保险制度进行了不少调查研究，形成了一些重要的观点和政策主张。但是，其中不少政策主张没有跳出传统思维的模式，试图在不触动城乡二元体制的前提下寻求解决的办法，就事论事，只看到眼前，缺乏宽广的和长远的战略思维。因此，很多政策建议显得公平性不足、生命力不强。
建立一套能够使农民工老有所养、公平合理的社会养老保险制度，需要思考以下三个问题：
进城，还是回乡？
对于农民工流动的最终目的地是“进城”还是“回乡”的判断，是为农民工设计社会养老保险制度的前提。在现行体制下，“进城”并不一定意味着就是城镇居民，因为农民工要实现身份的转变，成为真正的城市居民，还要突破户籍的限制。不过，“进城”却是实现身份转变的重要条件之一。当前各种政策主张的区别的其实质是，最终到底是把农民工当成城镇居民看待，还是当成回到农村的农民看，还是当成处于城乡之间的流动群体来看待。对农民工最终身份的不同定位，决定着农民工社会养老保险制度的着眼点，即，是纳入城保，或建立单独的过渡性社会养老保险制度，或纳入农保的三种制度选择的依据。
农民脱离土地进城务工经商，从事非农生产经营活动、成为市民，是富裕农民、缩小城乡差距，实现农村和农民现代化的必由之路，也是世界各国现代化的规律。改革开放三十年来，我国农民的非农化实践和城乡的发展历程已经证明了这一点。很长一段时间内，人们对这一规律认识不够。20世纪90年代中期以后，不少地方政府官员和学者们曾经乐观地估计，经过一段时间的外出就业，农民工们学到了技术、开阔了眼界、积累了知识和财富，很有可能返乡创业，带动家乡的发展。不少农民工输出地也积极想办法“筑巢引凤”，以“民工潮”带动回乡“创业潮”、“开发潮”和“建城潮”，期待着“一潮带三潮”，出现“四潮并涌”的壮丽景象。但是，各种实证调查资料并不支持这一判断。笔者2005年在四川省仁寿县的实地调查也发现，上个世纪90年代末曾经回流返乡的农民工，在家乡就业或创业一段时间以后，由于家乡环境不理想，大多数又重新外出就业。
改革开放以后在近三十年的农民工流动过程中，农民工群体已经出现了代际更替，1970年末以后出现的新生代农民工加入到了进城队伍中。新生代农民工，不同于他们的父母，他们受过较好的教育，从小没有吃过苦，很少有人会做农活，他们接受外界信息的能力较强，从电视等大众传媒体中了解了城市的繁华和富裕，他们向往城市生活，向往富裕生活。他们外出介于追求生存和发展之间，更多的人希望继续留在外面，而不愿返回农村。
固化，还是破解二元体制？
固化还是有助于破解城乡二元体制，是判断农民工社会养老保险制度是否公平合理有效的价值标准。在设计农民工社会养老保险制度的时候，要考虑的是这种制度的潜在功能，也就是可能的后果和风险，是有利于突破城乡二元体制，还是固化了原有的二元体制？如果没有这种意识，很可能陷入鸡生蛋与蛋生鸡的因果循环陷阱中，而找不到真正的办法。
很多研究者把建立农民工社会养老保险制度的前提条件设定为，要充分考虑农民的特点。影响农民工社会养老保险制度建立的农民工特点主要表现为：农民工收入低，缴费能力弱；农民工流动性大，劳动关系不健全；农民工就业不稳定，一部分农民工最终要回到农村。因此，很多人主张，要建立低门槛进入、低标准享受、广覆盖、可转移、可接续的农民工社会养老保险制度。这种主张的本质是承认既存的事实，在此基础上实行不同于城镇居民的农民工社会养老保险制度，继续实行城乡有别的两种制度，维持城乡二元体制。其实，农民工收入低、流动性大、就业不稳定、农民工回乡等，是城乡二元体制的结果，农民工本身并不是主要原因。在城乡二元体制条件下，农民工与城镇居民相比，同工不同酬、同工不同时、同工不同权。因此，在传统的体制和思维模式下，很难寻找到能够有效保障农民工老有所养、促进我国现代化建设健康发展的社会养老保险制度。
单项改革，还是整体联动？
建立和完善农民工社会养老保险制度，是单项操作还是整体联动，是工作的方式方法问题。
农民工社会养老保险制度的建立和完善是一个系统工程。它涉及转变观念和完善政策的问题，涉及各级政府的责任分担问题，涉及城乡、流出地和流入地之间的协调发展问题，涉及农民和市民公民权利平等保护的问题、涉及就业和土地权益问题、涉及立法和执法监督问题，涉及政策制定和政策宣传、执行问题，涉及健全机构、提供充足的资金技术保障和完善管理的问题，等等。
决不可以一个地区、一个部门单兵独进地建立农民工养老保险制度。事实已经证明这样的试验基本是不成功的。需要全国一盘棋统一考虑，尤其是中央政府要承担起应有的组织领导、制定政策、监督检查、提供财政支持的责任。各级政府之间、各地政府之间和政府各部门之间要在中央政府的统一领导下，树立公平理念、公共服务理念，密切配合，认真研究，加快改革步伐，采取切实有效措施，建立和完善农民工社会养老保险制度。
决不可以只看到农民工养老保险问题。它涉及的是农民这一更大的母体的社会养老保险问题。由于城镇化水平不断提高，农村人口结构不断变化，农村老龄化程度日益加重。据预测，到2020年，我国老年人口将达到2.48亿人，老龄化水平将达到17.17%，我国农村老龄化率将高于这一平均水平。农村传统的家庭养老和依靠土地养老的模式受到极大的挑战。年轻一代进城脱离土地，家庭结构的变化和人口的老化，使得家庭和土地的保障功能大大弱化。农村人口到老年时，不能左右自己的生活，完全受制于他人，完全取决于儿女的道德水准和经济能力。事实证明，把养老寄托在社会公德和儿女孝心上，是很不可靠的。现行按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，建立起来的个人账户积累式的农村社会养老保险制度，实践证明也是不理想的，参保农民很少，待遇水平低，难以真正保障农民的老年生活。到2006年，全国仅有5400多万农民参加了农村养老保险，355万参保农民领取养老金。因此，需要统筹考虑建立和完善农民社会养老保险问题。
决不可以只看到农民工的保险问题。它涉及到的首先是就业问题、平等的权益问题，涉及的深层次的问题是城乡二元体制问题。如果不首先至少是同时致力于解决二元体制问题，如果不把保险问题和就业问题联系起来统一考虑，如果不把解决农民工养老保险问题和建立健全农民工的利益表达机制，改变其弱势地位问题统一考虑，就很难真正为农民工建立起公平合理有效的社会养老保险制度。
整体联动，也决不意味着齐步走。工作总有轻重缓急、优先顺序。需要在全面规划、统筹安排的基础上，突出重点。当前，迫切需要做的是改革不合时宜的户籍制度，从体制和机制上改革农民工制度，还给农民工包括就业、社会保障在内的平等权益。中央政府在体制改革上应当承担起更大更多的责任。
六、简短结语
美国哈佛大学达奇·李奥那多教授认为，一项公共政策是否可行，应该从“价值、能力和支持”三个方面去考虑，即著名的“三圈理论”。根据“三圈理论”，从价值的角度看，为2亿多农民工建立老有所养的社会保险制度其公共价值自不待言；从支持的角度看，如果政策制定过程中充分听取了农民工的意见，反映了他们的利益，获得他们的认可和支持是情理之中的事情。关键是决策者赋予农民和农民工的支持意见多大的权重，如何权衡农民工的意见与其他利益者的意见。从能力的角度看，主要取决于政府是否能够转变观念，建设服务型政府，把更多的财力投向社会保障领域；取决于农民和农民工这一主要社会群体能够分享多少公共财政用于社会保障建设的资金，取决于农民如何盘活并分享土地资源的价值。支持来自于价值的合理性和正当性，能力是既定的，也是可变的、发展的。我国在GDP总量超过20万亿和中央财政收入超过4万亿元人民币的今天，完全有能力为广大农民工建立公平合理有效的社会养老保险制度。
应尽快研究改革的好办法。改革越早越好，否则，越拖问题越多。
