摘要：对于中国地方政府改革，“执行差距”和“孤岛现象”是困扰改革者的两个主要困境。广东省佛山市顺德区近年大部制行政改革持续深入发展，并没有陷入上述两个困境。其原因在于政治权力的支持和改革主体的自主性相互配合，共同促进了改革的深入发展。透过剖析顺德政府持续改革这个案例，可展示今后如何改善中国改革执行效率的方向。
一、引言
改革开放以来，为了刺激经济发展，中央政府在经济领域向地方大幅放权，地方政府在推动经济改革中发挥了重要作用。然而，每当改革涉及政府自身，改革总是陷入改改停停，政府改革步伐远落后于经济、社会的发展速度，并越来越制约后者的发展。国际上大量理论文献对各国的行政体制改革进行了探讨，我们可将其主要分为两个方面：一是目标型模式，即自上而下的改革模式。这一改革模式通常由政治领导人决定改革或机构重组的需要。在中国，对于目标模式的行政改革，地方政府往往将其看作是对自身利益的威胁，然而在单向放射的集权体制下，下级政府作为上级政府的被控客体，其政治权力及晋升受制于上级政府，因而通常不会公开反对改革，改而消极抵制，导致改革出现“执行差距”；二是环境型模式，即自下而上的改革模式。这一模式是指地方政府作为改革的动力，为了适应环境变化而做出改革和机构调整。由于中国各地情况差异很大，地方政府所面临的问题也不尽相同，为了解决当地的社会问题，一些地方政府自发实施了一些改革，然而在中国等级复杂的官僚架构下，这些由个别地方政府开始的改革缺乏更高层级的政治支持以及其他地区的跟进和学习，与现行制度和主流的社会实践产生广泛矛盾，以至于改革转瞬即逝，被迫回到原来的轨道上去，即改革的“孤岛现象”。尽管这些文献从不同视角探讨了地方政府改革为何失败，但是鲜有文献详细研究促进改革持续的因素以及这些因素在改革中的作用机理。
2009年顺德大部制改革则向人们展示了一种相对成功的地方政府行政改革路径。2008年，中央启动了改革开放以来第六次大规模的行政体制改革，此次改革以合并职能相同或相似的部门组成较大部门为特点，因而被冠称以“大部制改革”。顺德于2009年被广东省政府选为“大部制改革”试点地区之一，实行党政联动，部门数量的精简幅度达到60%：并于2010年开始深化审批制度改革，以期进一步减少政府对市场的干涉，向社会转移权力，建设服务型政府。顺德的改革从最初的机构调整到积极推行触及政府部门利益和权力的审批制度改革，逐步深化的过程展示了其改革未陷入普遍见于许多地区改革的“执行差距”以及“孤岛现象”等困境。很多到顺德考察的外地官员和学者均认为顺德之所以能够不断改革是特殊个案，与当地独特的地方情况和政策环境密切相关，因而认为顺德的经验无法学习和复制。诚然，地方政府的改革需要因地制宜，不可能照搬其他地区的改革措施，但顺德经验的借鉴意义仍相当明显。
2008年3月，中国国务院启动了以建立服务型政府为目标，以合并相关职能部门组成一个大部门为特点的新一轮行政体制改革，除了在中央几个部委率先启动，也鼓励地方白行探索。在此改革背景下，2008年11月佛山市顺德区被广东省政府确定为大部制改革试点地区并于次年9月启动改革，改革分为两个阶段：
一是改革初始阶段：部门合爿：。在广东省政府的直接推动和支持下，2009年9月14日，顺德大部制改革方案正式出台，41个部门合并为16个大部门，其中6个为党委部门，10个为政府部门。职务相关部门合并，一定程度上提高了政府的效率，部门之间职责交叉的情况有所改善，推诿现象也减少。然而，为了减少基层公务员的阻力，保持他们工作的稳定性，一方面改革不减人，不降级；另一方面改革采取“人随事走”的方式，即将具有相关职能的科室或人员整体移动，合并到新组成的部门，因而组成的新部门，除秘书科、政策法规科等性质的科室进行了人员整合，业务科室基本保持旧的架构和业务内容，工作人员的工作方式亦没有大的变化。政府的职能没有根本上的变动，主要由一个部门调整到另一个部门，限制了行政效率提高的空间。可以说，通过2009年第一阶段的部门合并，顺德实现了“物理反应”——机构设置发生变化，然而“化学反应”——政府相对于社会职能的调整尚未出现。
二是改革深入发展阶段：审批制度改革。2010年初，在第一阶段部门整合的基础上，顺德开始组织实施新一轮的审批制度改革。中国的行政审批制度起源于计划经济时代，当时为了控制社会生产，设立了复杂的层层审批制度。自上世纪90年代末以来，中国开展了几轮审批制度改革进行审批项目清理，然而由于审批涉及政府权利，因而改革出现了膨胀一精简一再膨胀的恶性循环，效果不大。顺德政府尽管相对较少干预市场，但在审批改革方面也存在类似问题。2009年顺德进行的部门合并重组主要是“物理变化”，各部门之间的职责重叠减少，以部门为单位对其内部审批流程和项日进行清理，优化相对容易。然而，审批改革的推进本身标志着政府相对于社会职能的转变，即前述的“化学变化”，从而进一步促使部门架构的调整和功能整合。2011年8月22日，顺德区委区政府召开深化行政审批制度动员会，标志着顺德新一轮审批制度改革正式拉开序幕。方案主要涉及清理审批事项和实施审批事项标准化两个方面的改革措施。然而，由于顺德作为县级市无权取消很多审批项目，因而第一轮审批事项清理结果并不好，拟取消的审批事项数量较少且很多都不涉及核心权力。2012年2月，在省政府表示可以帮助顺德改革突破现有法律规章的限制下，顺德进行了第二轮的清理，这次审批事项清理上报数目达到500多项，且很多涉及政府的核心职能和权力。2012年4月份，顺德首先实施了商事登记改革，将商事主体资格与经营资格相分离，不再考核企业注册资本，并开始探索通过事后监管来监督企业，从而大幅降低了企业进入市场的门槛，减少了政府对市场的控制和干预。审批项目的取消使得政府开始改变过去以审代管的管理模式，进一步界定了政府与市场之间的职能划分，从而促使政府职能出现转变。
三、改革持续深入的主要原因
在探讨顺德改革何以持续的原因时，大部分分析侧重地方政府的积极作用，对于改革需要上级政府的支持才能成功这一论点，似乎成了一种不言自明的共识，因而少有文献详细阐析在改革过程中上级政府具体发挥的作用。但是，怎样的上级支持会更有效培育地方持续改革的动力，不会出现“人走茶凉”的短期效应，这些问题一直并没有得到很好解决。本文指出，上级的支持深刻影响地方政府的行为，两者互动进而成为影响改革成败的关键因素。
（一）政治权力的支持
很多学者运用代理理论来解释中国的中央与地方关系。他们通常将中央和地方政府分别看作委托者和代理人，并认为中央政府通过控制下级政府官员晋升的手段使得下级政府按照他们的意愿行为。“而下级政府官员也倾向于执行上级政府重视的项目从而获得更多的晋升机会。然而有学者指出，很多研究过分强调代理关系中上级政府作为委托人从而控制下级政府的角色，而忽略了不同层级政府均为主体共同合作的可能性。
在中国目前的政治体制下，虽然上级政府拥有控制下级政府的权力，然而在很多发展、改革项日中，上级政府通常已不再以命令者的姿态出现，而是发挥了更多引领者与协作者的角色。在顺德的案例中，广东省人民政府便起到了引领并帮助顺德推进大部制改革的作用。2008年11月在深圳召开的“广东省经济特区工作会议”上，省政府正式确定顺德为大部制改革的试点地区，成为顺德大部制改革的启动者。在接下来的改革实施过程中，广东省政府继续发挥引领者及协作者的角色，不断用各种方式激励改革者坚持改革以及帮助他们突破改革过程中的各种制度限制。首先，为了调动地方改革者的积极性，省政府会适当给予改革者一些优惠以增加他们改革的收益，从而激励他们继续改革。例如，在改革方案出台前一个月，广东省委、省政府便发文称“同意在维持顺德区目前建制不变的前提下，赋予顺德区在经济、社会、文化等方面的事务行使地级市管理权限”（粤委[2009]35号）。此外，对于改革过程中地方政府所面临的各种限制，省政府积极利用自己所掌握的政治资源帮助地方改革者解决困难，以推动改革的继续。比如在审批制度改革过程中，由于顺德作为县级政府行政级别较低，无权对一些审批事项进行减免或转移，致使改革者受到制度的限制而不敢有所突破，省政府便表示会帮助顺德突破一些规则限制并争取国家的支持，从而推动顺德的审批制度改革可以触及政府很多核心权力和职能。
改革是对现有制度的突破，各种保守的利益团体会竭力保护现有制度并利用现有的规则、法律阻止或是惩罚试图改变的人，县级政府处于权力的底层，自身没有足够的力量来对抗上级政府各种权力和制度的限制，因而作为理性人的县级政府官员为了自身利益往往不愿意与现有制度相抵触，而政治权力人物的支持和保护则为县级政府改革者扫清了制度上的限制，帮助他们减少改革阻力。在这一过程中，上级政府并不单纯地作为命令者要求下级政府完成任务，而是作为合作者利用自身已有的资源和下级政府共同推进改革，以合作者的角色发挥作用。
（二）改革主体的自主性
尽管在改革中有领导权力的支持和推动，但很多情况下，下级政府出于保护自身利益的考虑或在实际操作中遇到巨大困难，例如改革对象的阻力，通常对改革方案只是表面执行或是很快恢复到改革前状态。而顺德的改革者则积极配合省政府的要求并将改革深化，充分体现了其作为行动主体的主动性和创造性。例如，2010年9月顺德确定将3197项审批权限下放到其管辖的10个镇街；2011年顺德继续对审批制度进行改革，取消不必要的审批环节和审批项目，并拟实施审批标准化以减少审批人员的自由裁量权，旨在改变政府的职能，限制政府的权力；2012年省政府要求实施商事登记改革，顺德又在广东省内率先开展商事登记改革，将许多核心审批项目取消，比如企业登记不再有注册资本的限制，进一步放松政府对社会的控制，削减政府权力，改变政府监管模式。
在这层层改革当中，顺德政府改革者均是第一行动主体，而不只是听命行事。他们的积极参与是当地改革能够持续推行下去的一个必要条件。为什么顺德官员愿意参与甚而促成触及自己权力和利益的改革呢？改革者在进行改革前往往要计算利益或成本，顺德的改革者也不例外。首先，1992年改革顺德政府实施了将政府与市场相分离的新管理模式，这一模式促进了当地民营经济的蓬勃发展，进而带动了社会、文化的进步。顺德的经济总量一直处于县域经济的前列。经济的发展使顺德获得更多资源，因而相应要求有更多的政治自主权，以自主支配这些资源并在政治地位上有所提升。然而，2003年被并入佛山，成为其管辖的一个区后，顺德在行政权限上相比以前受到了更多制约，加之顺德的经济社会发展快于佛山其他地区，因而顺德政府官员有强烈的愿望获得更多的自主权。其次，同样是得益于1992年改革后经济和社会的发展，市场主体的力量不断强大，人们对于公平、自由市场环境的呼声日渐高涨，对基层政府造成了新压力。当改革在2009年启动后，顺德投入了大量初始成本进行部门整合，包括人力、物力、财力，考虑到改革成本的投入，以及对政府内部稳定性的冲击等，改革者有意愿推动更进一步的实质性变革，以期更佳解决政府面临的治理危机，更多地提高政府效率，从而获得改革的长远收益。
值得注意的是，与其他地区相比，大多数的顺德官员并没有将行政体制改革看作是对自身利益的损害而惧怕、抵触改革，反而将其作为一种可能有益于自身利益发展的方案来看待，从而积极参与改革，其首要原因在于顺德已经建立起了一种良性的路径依赖。传统的路径依赖理论认为路径建立后由于规模报酬递增效益会使制度进入锁定状态，从而很难被打破，因而制度可以保持稳定性。然而，尽管存在路径依赖的现象，事物并非静止不动，而是处于沿着已建立起来的路径不断发展的状态。1992年顺德通过综合体制改革打破了过去计划经济体制发展的路径，初步建立一种政府适应市场经济发展、追求效能的良性路径，产权改革将大量集体企业转为私有，政府部门和人员被大规模削减和分流，刺激了当地市场经济的发展；而市场经济的发展使得企业的力量强大，他们对政府改革提出了新要求。
这些外部社会环境的变化均促使政府做出相应变化。从政府内部来说，由于1992年综合体制改革的经验，计划经济管理思维突破得较早，并在之后的发展中不断实践这一政策并取得良好效果，当面临社会外部环境与上级要求进一步改革时，便能够快速配合回应。政府有效的政策回应形成了一种良性互动，促使政府朝着自由市场经济的方向不断发展。
其次，影响顺德官员改革行为的另一个重要方面是“学习”。社会制度主义学者早有论及外界思想观念的输入对制度变迁的作用。DiMaggio和Powell认为：“官僚体制或其他形式制度变迁的发生是一个使制度间越来越相似化的过程。一些学者认为这种现象也经常发生在国际社会之间，传统的对于现代化观念的认识使得最发达国家的制度形式拥有更高的权威性，因而世界各国不断学习最发达国家的操作模式并使得制度超越国家的界限而出现趋同。顺德的改革过程中某种程度上也体现了这一学习效应，其一直将香港作为重要的发展借鉴模式，持续积极改革。
四、结论
中同自上世纪80、90年代逐步发展市场经济以来，其市场机制不断完善、成熟，人们普遍认同市场经济并对这一概念的理解不断加深，然而政府与市场、社会的角色如何分配仍然是困扰学者以及政府管理者的问题。随着经济、社会的高速发展，政府的管理模式越来越不适应外界环境的变化，纵观中国改革开放以来的历次政府改革，大多数收效甚微。很多学者最近指出中国的改革需要自上而下的顶层设计，然而中国地域差异大，国情复杂，单靠顶层设计并不足以推动政府改革前进。顺德的案例向我们展示了一种较为成功的、上级政府和下级政府相互配合共同推动改革的模式。上级政府作为改革的支持者应帮助下级政府突破改革的限制，鼓励他们坚持改革，作为下级政府应将上级政府要求改革的任务作为政策窗口，充分用好上级政府的支持来做好当地的改革工作，而不只是应付了事。唯有二者充分了解彼此均主体，又需相互配合和支持，才能提高改革的成功几率。
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作者简介：李芝兰，香港城市大学公共及社会行政学系教授、博士生导师；梁雨晴，香港城市大学公共及社会行政学系博士生（中国香港）。
