在现行的等级化城镇管理体制中,急切地一次性推进改革,显然并不现实,但是在目前的形势下,改革并不是没有操作空间,甚至可以在一定幅度内大胆推进
从“十五”中国大张旗鼓提出城镇化开始,到“十二五”又一次提出推进城镇化的政策,十年过去了,雷声大、雨点小已经成为了历史常态。
两次城镇化提出背景都是在国际金融危机时期。
1997年亚洲金融危机,中国出口遇到了较大压力,使得经济学界“增加内需”呼声日涨,导致了城镇化政策坚冰的突破,沉寂了长达数十年的城乡二元制度壁垒,终于在改革呼声中面临挑战。然而,最终大部分政策只停留在纸面上,相关的户籍制度改革仅限于小城镇,特别是中西部地区的小城镇,在东部经济发达地区也只限于对当地农村居民的改革,涉及到外来流动人口的改革政策几乎没有什么根本性的变化。即使有些城市尝试了一下,例如郑州和石家庄,也都因为种种现实原因回归于原状。随着亚洲金融危机的缓解,城镇化政策落实的有关改革问题也就被搁置在一旁。
值得回味的是,当2008年国际金融危机来临时,还是拉动内需的原因,城镇化呼声又一次高涨起来。可是一旦现实压力减小,无论是从“十二五”规划,还是从现实政策制定,城镇化改革依然面临着被搁置的状态。
城镇化症结何在
2010年中国的第六次人口普查数据表明,中国城镇化率已经达到49.68％,按照前十年城镇化率增速,到2011年底,中国城镇化率肯定超过50％。
但是从统计的数字还可以看出,到2010年,中国被统计的城镇人口,其中有32.1％属于在城镇居住半年以上,但是没有城镇户籍的人口,这些人口大约为2.14亿,其中农村跨区域就业的务工人员占71.8％;城市间流动人口为6800万。
外来人口和户籍人口有多大的区别,可能是我们在制定城镇化政策中最为关心的问题。
首先,外来人口不能享受户籍人口的各项社会保障政策和福利政策,因为对外来人口社保缴纳率执行上差别很大,直接影响到外来人口的失业和养老保障问题。当然,外来人口也无法享受到户籍人口的低收入补贴。
其次,外来人口就业受到限制,比如,公务员的考试有户籍要求,一些国有企业的重要岗位和国家事业单位的就业也有户籍要求。也就是说,外来人口和户籍人口还存在着就业上的不平等。
第三,无论是原来的福利分配住房还是后来的廉租房、经济适用房、限价房等,基本不对外来人口开放。即使是外来人口在城乡结合部所居住的出租房,在管理上也被认定为不合法的,因此而导致外来人口集中居住的社区环境十分恶劣。
第四,虽然一些城市宣布非户籍人口可以与户籍人口平等地在城市中小学就学,但是出于日常的入学消费,以及天然的心理歧视问题,外来人口子弟入学难以实现真正平等。而长期在就业地城市居住的外来人口子女,不能在父母就业所在地参加高考,这是目前对于外来人口在教育上最大的不平等待遇。
第五,外来人口在城市不能享受购房和购买汽车等消费贷款,虽然这是商业银行自身制定的政策,但也是基于户籍管理体制的歧视性政策。
当然,涉及到外来人口的歧视性政策还有很多,主要还是基于以上五个方面。
在中国的城镇化政策中,大概涉及到三类人口:本地农村人口、外来农村人口和外来城镇间流动人口。
目前看,本地农村人口在当地直接转为城镇人口的阻力主要在于农民自身意愿。因为在沿海发达地区和大城市郊区,当地农民对土地升值的预期较高,而且还享受集体的各项福利和计划生育二胎政策,转为城镇居民的愿望并不高。在城市拆迁涉及到的“农转非”问题,大多是通过利益谈判来解决。但对于外来人口,各级城镇政府没有那么慷慨,因为通过解决他们户口而获得土地农转非的即期利益并不明显。再者,外来人口作为城市廉价劳动力已是事实,且大多属中低收入人口,城镇政府一般不愿意解决他们的户籍问题,因为会给财政带来更大负担。如财政收入增长速度不变,增加了对新增人口的支出,等于分摊了原来户籍人口的福利支出,自然也会遭到原城镇户籍人口的反对,并通过各种舆论和所谓民意渠道反馈到城镇政府,进而影响政府决策。
城镇等级化与公共服务差距
近几年颁发的有关中央文件提出,要推进中小城市和小城镇的户籍管理制度改革,也就是说,要把城镇化的重点放到中小城市和小城镇。根据目前等级化的城镇管理体系,所谓中小城市意指地级市和县级市。
那么,中小城市和小城镇为什么成为户籍管理体制改革的重点？为什么大城市和直辖市不能率先展开改革呢？
从上世纪90年代中国提出城镇化政策以来,实际上都遵循一个基本思路,即担心省会城市和直辖市户改后会造成社会不稳定。然而据我所知,恰恰是这些大城市,拥有的外来人口远远超出中小城市。例如,北京就有超过700万以上的外来人口,上海则已经超过了900万,并没有什么不稳定的因素,外来人口只是需要多一点公共服务,只是希望和户籍居民拥有平等公共权利。
我在此前的文章中曾经多次提到过,中国的等级化城镇管理体制的最大特点是,高等级城市可以通过行政手段和等级优势汲取更多资源,它们获取的资源越多,户籍居民所享受的公共福利也就越多,这些福利一旦固化,就形成了既定的利益格局。问题是,高等级的城市也就代表着高的行政级别,而在中国,行政级别决定着政策设计的初始思路。如果在其他方面的改革受到不同利益阶层的制约,而和城市公共福利相关的改革自然也就影响到了具有社会影响力的阶层,他们会担心,自己的生存环境、居住环境以及所享受到的公共福利,是否会在改革过程中受到侵蚀。
我们可以注意到,2009年以来房价上涨的趋势,很多人将其归罪为政府和开发商,认为土地出让金和房地产利润推高了房价。其实,人们都忽视了一个根本原因,城市的等级越高,房价上涨得越快,这些所谓的一线城市,无疑也是公共福利最好的城市。人们在这些地方买房或者投资,是考虑到这里的公共福利稀缺性,从而预期房价还会上涨。
我们还注意到,恰恰是这些城市都提出了限制外来人口进入的政策,或者是把户籍准入门槛条件定得奇高无比。因为这些城市的户籍人口已经享受到了高福利,如果还有更多的人来享受同等的福利,必然要在原有的福利蛋糕中切出一块,结果是减少了原有户籍人口的福利供给。
从户口在城市间的可对换关系也可以看出城市之间差别。首先,北京和上海的户口是可以平等对换的,因为这是两个公共服务水平最高的直辖市。但天津和重庆即使同为直辖市,户口却难以对换到北京和上海。其次,是省会城市或者地县两级城市的户口对换,这中间还要考虑到东中西部地区发展水平的差距。中西部地区的省会城市户口,不一定可以平调到东部地区发达的地县两级城市和建制镇。抛开区域差别,东部地区内部的城市等级差别也是十分明显,各等级城市之间的户口对换也存在着很大的难度和制约条件。
可以看出,根据城镇的行政等级体系,中小城市对应的是行政等级较低的城市。目前,中小城市和所谓高等级大城市的差别,不仅仅体现在城市规模、人口数量等方面,更重要的是行政等级所涵盖的公共服务水平之间的差别,这种差别对于外来人口就成为难以逾越的门槛,也就是所谓“城乡壁垒”,其实这种壁垒不仅存在于城乡之间,也存在城镇之间。
公共服务差距的形成
众所周知,绝大部分国家并不限制人口迁徙,而人口之所以流动,更多是选择就业和寻租机会,而不是简单地追求更好的公共服务。需要看到,发达国家的城市间的公共服务水平差距并不突出。原因是各城市间的地位是平等的,没有上下级关系,在固定的分税制原则下,城市享有既定税收来源,并不需要向其他城市缴纳税收。
然而在中国,由于城市间行政地位的不平等,也由于上下级城市间存在着公共资源管理和分配的关系,因而使得资源更多流向行政等级较高的城市。出现这种情况的根本原因,源于当初的市管县、地改市、县改市和乡改镇等政策。
上世纪80年代中期,借鉴珠三角和长三角发展的经验,中国开始探索通过城市带动农村、中心城市带动县域经济的方法,并实行市管县政策。政策的出发点是利用城市工业经济带动尚不发达的县域经济,在地级市的范畴内实行合理的经济布局和资源配置。然而,在这个过程中,一个事实被忽视,那就是当时的乡镇企业的发展。在广东、江苏、浙江、福建、山东等省,县以下经济所占比重几乎超过了全省经济的70％。现实中,并不是市带动了县,而是县域经济搞活了全盘经济。可是当时研究城市改革的部门是国家体改委,而研究农村经济的部门是中央农村政策研究室,研究的分割使得相关政策并不衔接。在制定市管县政策时,并没有考虑这一特殊的发展现象。
由于城市经济和县域经济的发展,分别促进了城市、县城和建制镇的发展,之后就促进了“地改市”“县改市”和“乡改镇”,把原来主管县域农村工作的地委行政公署撤销,直接由城市管理县乡和农村,最终形成了城市管理城市和城市管理农村的体制,直接将具有深厚历史传统的等级化地方区域管理体系,演变成为等级化的城市管理体制。
传统的等级化区域管理体制,至少在每一个管理层级的利益特性不是那么突出。但是改市以后,管理者的利益和城市的利益关系就变得紧密起来。一方面,城市的发展好坏,在上世纪90年代可以作为政绩的最好体现;另一方面,高等级的行政官员都住在高等级的城市,城市的基础设施和居住环境的改善直接和官员的个人利益发生了关系。这里并不是体现某一个具体官员的利益,而是所有在这个等级体系内绝大多数官员的利益。
有了利益还要有相应的权力。所谓的权力,不仅仅体现在相应的管理权限上,更重要的是借鉴当年农村改革和企业改革大包干的经验,而建立的上下级政府财政包干制。这种财政包干体制虽然建立在所谓契约关系上,然而因为存在着等级管理体制,达成契约的谈判基础并不平等。简而言之,就是首先要保证上级政府的所需,之后才是几乎不留余地的包干,把看不见的空间留给下级政府。在这种体制下,低等级城镇所创造的公共资源被上缴到上级城市,而上级分配下来的资源也被截留到高等级城市。
虽然上世纪90年代后期,中国在县以上开始实行分税制,但是因为分税制也是建立在不平等谈判基础之上,而且县以下仍未实行分税制,所以在沿海发达地区,虽然有些建制镇的经济水平和税收能力达到甚至超过了中西部地区地级城市的水平,但是因为这种资源分配和上缴的方式,使得它们的城区发展远远落后于上级主管县市的水平。
我们曾经在上世纪90年代中期试图调整这种利益关系,希望能把下级城镇所创造的资源更多的留给基层,但经过长达十几年的努力,几乎徒劳无功。目前,这种等级化的行政资源分配格局,仍然左右着中国城市发展公共服务水平差距的格局。
等级化城镇体制后果
等级化行政资源分配格局带来的后果,首先就是资源利用粗放。毕竟资源的获取不是来自城市间市场平等竞争,也不是利用高效的城市管理手段对稀缺资源的合理配置。因此我们看到当下城市发展和建设极端粗放。
最近一段时期,我们去过的大部分城市都在扩建新区,都在搞大景观建设,建形象城市、生态城市,修大马路和大广场,完全违背了经济发展基本规律,在很大程度上是在浪费资源。造成这种状况的原因,主要是基础设施的资金来源长时间没有受到约束,中央分配的供地指标基本被截留在地级城市,并用于出卖获得土地出让金,用于城市建设。城市建设得越好,土地价格越高,这种扩张机制导致城市“摊大饼”式的发展。
城市资源粗放型利用和“摊大饼”式发展,为未来基础设施建设成本的增加埋下了伏笔。因为已经投入和建设的公共设施,在空间面积和单位产出不相匹配情况下,直接关系到城市能否承担起未来的基础设施维护成本和公共服务成本。从最近限制房价政策对城市的影响就可以看到,没有土地出让金支持,地方政府只能靠发债来维护城市的运营,然而已经放大的空间面积,相应放大了基础设施成本,却没有相应的产出机制,一定会对城市的未来经营产生巨大财政压力。
另外,城市粗放发展,直接影响到服务业发展水平。一方面,基础设施空间面积过大,单位容积率低,提高了服务业的成本,降低了服务业的规模效益。另一方面,从形象工程的角度,反对各类与所谓城市景观不协调的便民服务业的进入,也就等于排斥了最具有就业吸引潜力,并能满足大众基本需求的服务业发展。相应的,通过以对外来人口的排斥和低密度的发展空间,使得新增的服务业就业需求失去生长点。
我们经常提到,
城市到底是为谁所建,当然这是理论上的提法。然而在现实中城市的发展自然就把外来流动人口排斥在了城市化进程之外。当城市运用行政手段获取资源时,就已建立起以户籍人口为基础的公共服务体系。而城市如果以土地出让金为城市基础设施和公共服务建设埋单时,土地出让必然是一种趋利行为。城市政府和房地产开发商的利益一致,推动了城市的发展走向,就是高公共服务,好的居住形态,美观的城市面貌,结果就是为富人敞开了城市的大门。
如果城市是为富人所建,当然就对所有的底层外来人口关上大门,但这里的关上大门只是指关上公共服务的大门,作为廉价劳动力,他们还要为城市的发展做出贡献。因此,在这样等级化城市发展模式中,城市等级越高,城市的公共服务水平也就越高,而对于城市人口的所谓素质也要求得越高,因此在这些城市里的民意,其实也就是反映着户籍人口的民意和官意达到了某种契合,城市的限制人口进入政策也就应运而生。
改革一定要放在中小城市？
其实道理已经不言自明。等级化城市体系最大的特点就是等级决定着一切。如果决策者的利益和等级相联系,并与等级化的城市利益并存时,所有的决策也就反映出一个基本事实,还是建立在等级化城市管理体制下的改革政策思路。
所有的高等级城市利用行政权力和行政等级优势获取资源的同时,市场的要素当然也就相应地跟进。换句话说,当城市形成了较好的公共服务体系的时候,产业的集聚也就轻而易举。当产业集中了,“高端人口”集中了,肯定也会有所谓“低端人口”的进入,因为一个富人是需要一批穷人来服务的。问题是这些穷人是否可以被接纳。这时候等级化的城市体制发挥了作用。等级高的管理者认为这里富人较多,还是上富人少一点的地方去吧,那里不会有什么不稳定的问题。可是同理,即使低等级的城市还是有高下之分,他们也不愿意接纳外来的作为廉价劳动力的穷人。
当提出在中小城市率先进行户籍管理体制改革时,我原来的想法也是支持,认为改革的阻力比较小。可是仔细斟酌,中小城市在资源分配和财税体制中绝对是弱者,它们把大部分的资源上缴给上级城市,没有条件吸引更多的产业,在有限的资金尚无法为户籍人口提供公共服务情况下,再把外来人口公共服务的问题也压到它们身上,我想相关的政策也只能流于形式和口号。
从上世纪90年代开始提出城镇化政策以来,总体思路就是先在中小城市和小城镇改革。然而随着等级化城镇管理体制作用的日渐发挥,外来人口的流向却逐步集中在高等级城市。因为中国市场要素的流动是跟着行政资源走。当一个城市把所有的好处都留下的时候,人口也一定会向这里集中,这个规律已经被改革开放几十年的历史所证明。所以我们看到了一些怪现象,一些城市明确地提出了限制人口的政策,但是挡不住人口向这里集中的趋势,因为这里有更多的就业机会。而对于中西部地区的中小城市和小城镇,它们急切盼望着产业和人口的进入,然而由于缺乏行政资源和产业基础,却成无米之炊。
城镇化改革思路和设想
中国在未来一段时间内,国际贸易的压力必然趋紧,及早拉动内需,推进城镇化改革仍为当务之急,因为上亿人口进城所带来的消费需求,以及对公共服务的要求,一定会带来消费水平的增长。
在现行的等级化城镇管理体制中,急切地一次性推进改革,显然并不现实,但是在目前的形势下,改革并不是没有操作空间,甚至可以在一定幅度内大胆推进。
首先,需要稳妥有序解决举家迁徙农民工的落户问题。改革30多年来,各种放权让利的措施已经实施得差不多了。但城镇化首先涉及的是6800万的城市间流动人口和4000万举家迁徙进城就业的外来农村务工经商人员。这批人大多是大学毕业生和农村的精英,也是目前社会上最敏感的网络群体。如果一次性或者分期分批解决他们在就业所在城市的户籍问题,并同时赋予他们享受公共服务的基本权利,他们一定会拥护这些改革政策,有利于社会稳定和实现社会和谐。
第二,要尽早地研究等级化的城市管理体制的改革和治理,至少可以先从省直管县开始,以减少行政管理层次,促进城市间平等竞争,促进资源的合理配置和高效利用,打下良好的改革基础。同时,改革设“市”办法,重新确定设市标准,只要镇区人口达到5万以上,可以直接申请设市。对镇区人口较多的建制镇,可根据人口规模,决定上级管理的层级,甚至可以实行地级市直接管理。而县镇之间的财政体制也应做出调整,可实行分税制直接到镇,如果在中西部地区推行有困难,在发达地区的人口较多,发展水平较快的镇可以先行改革。再有就是削弱上级城市和下级城市之间的经济关系,形成不同等级城镇之间在经济发展上的平等竞争机制。
第三,扭转城市发展导向,应该是未来改革的重点。到目前为止,我所认识的绝大部分城市负责人对于城市的认识还是停留在表面。但是不言而喻,目前的城市粗放发展模式会导致未来一系列问题的发生,如债务危机、征地矛盾、资源浪费以及环境问题引发的危机等,当然更有可能引发外来人口的群体事件。扭转的方向主要应该集中在提高人口密度,降低城市发展成本,提高土地利用效率,为低收入人口和外来人口提供平等的公共服务,增加基础设施建设的长期行为等等方面。
第四,要逐步地缩小外来人口和当地户籍人口的公共服务差距。可以看到,从上世纪90年代以来,对于外来人口的歧视性政策已经有了明显的改进,一些部门和地方政府也在逐步对外来人口放开一些公共服务。如教育部开始研究相关政策,允许外来人口子女在父母就业所在地读完中小学后,可以在当地参加高考;一些城市也把保障房,特别是公租房向外来人口开放。如果在就业的开放度和社保的缴纳率以及转移接续服务等方面再有较大改进,外来人口和户籍人口的公共服务差距可以缩到很小,户籍管理制度改革的阻力也就会小很多。一旦公共服务差距等于零,现行户籍管理制度存在的价值也就不复存在。
当然,改革也要涉及宏观经济体制调整,特别是有关中央的分税制和转移支付政策,也要根据城镇化政策进行相应的改革。调整财税分配政策,实际上等于把沿海发达地区因发展经济而造成的外来人口公共服务压力问题、治安问题、环境污染问题造成长期社会和经济债务,从制度上得以根本解决,否则,“中央请客、地方出钱”的政策肯定得不到贯彻和落实。
最后,如果中央真希望在中小城市和小城镇推进有关城镇化的各项改革,那就应该把资源配置向这些城镇倾斜,赋予发展产业的用地指标,并支持它们改善基础设施,为产业发展和外来人口就业、定居创造条件。如果按照现行的等级化体制,中小城市即使放开了户籍管理,也一样吸引不了人口到这里来定居。当然,等级化的城镇公共服务体系差距包含了行政管辖区域,在这些方面如果可以进行较大的突破,并不是没有可能,问题是由中央还是地方来下改革的决心。
中国的等级化城镇管理体制,已经造成了城镇之间严重的公共服务差别。改革的难点在于,享受到这些优化的公共服务水准的不是某些人,而是在高等级城市居住的所有户籍人口形成的利益群体。
我们注意到很多人在呼吁中国改革的时候,强调了各项权利的尊重,也强调了要打破利益集团。殊不知,在城镇化的改革问题上,我们面临的是中国最大的利益群体,这个群体整体上是城镇户籍人口,而且由不同等级、不同公共服务水平、不同地域、不同城镇的无数个户籍人口构成。因此在推进改革时,我们可以看到这一群体的失语甚至是反对。有些号称最坚定的改革分子,在这些问题上往往提出了令人大跌眼镜的观点,因为这牵扯到他们的具体利益。
总之,城镇化无疑面临重重挑战,好在中央政府已经从稳妥有序的角度出发,提出了一系列的城镇化改革政策,毕竟这是一项可以破解金融危机,有利于中国长远发展稳定的变革。关键在于是否认识到,难度并不在于客观条件,而在于我们的信心。
