摘要：行政体制改革与动因驱使、目标导向、目标实现程度与要解决问题的难度相关。文章认为，改革开放以来的历次行政体制改革，存在着分别反映经济体制改革、政治体制改革、社会发展诉求以及解决行政体制即政府本身问题的多重动因，其中，社会民生诉求作为新动因将成为后续行政体制改革的主要动因；由多重动因决定的历次行政体制改革目标具有叠加特征，而建设服务型政府将成为后续行政体制改革的统合性主导目标；行政体制改革的成效受制于若干实践难题，这些难题是后续行政体制改革需要深入研究和破解的现实问题。
任何系统都在与作为环境的其他系统的互动中变化和发展，与行政系统互动并对行政系统产生作用的环境，包括经济系统、政治系统和社会系统等，这些系统对行政系统的作用可以认为是行政体制改革的动因。历次行政体制改革存在着分别反映经济体制改革、政治体制改革、社会发展诉求以及解决行政体制即政府本身问题的多重动因。
解决政府本身问题是行政体制改革的起始动因。邓小平在1980年发表的《党和国家领导制度的改革》一文中曾指出，党和国家现行的一些制度中存在不少弊端，其中一个主要弊端就是官僚主义。这种官僚主义在政府行政体制中的表现是“机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率”。在20世纪 70 年代末和 80 年代初，由于“文革”后百废待兴导致政府急速膨胀，官僚主义现象尤为严重，“达到令人无法容忍的地步”。［1］(P327)为了解决政府运行中的这一严重问题，作为改革开放后的第一轮行政体制改革，即 1982年的机构改革拉开序幕。机构臃肿、人浮于事、效率低下等官僚主义不可能通过一次改革有效解决，此后几次行政体制改革都反复强调这一问题，认为“已达到相当严重的地步”，［2］(P5)“亟待解决”。［3］(P318)解决政府本身问题既是行政体制改革的起始动因，也是后续历次行政体制改革的一个基本动因，当然后续改革所要解决政府本身问题的内容有所变化。
适应经济体制改革是行政体制改革的核心动因。1984年中共中央作出《关于经济体制改革的决定》，标志着以城市为重点的经济体制改革全面展开，经济体制改革成为第二次及以后几次行政体制改革最主要的强制性动因。此后行政体制改革的绝大部分内容，如转变政府职能、实现政企分开、撤并专业经济部门、改革行政审批制度、建立和完善以间接管理为主的宏观经济调控体系等，都直接反映经济体制改革和建立社会主义市场经济的要求。从这一意义上说，历次行政体制改革一定程度上可以称之为“被改革”，也就是为了不断适应经济体制改革而进行的改革。行政体制的“被改革”特征，在以经济体制改革促进经济快速发展的特定时期具有必要性和合理性，并为改革开放30 多年来近 10%的年均经济增长率作出了贡献。但同时存在一定的局限性或副作用，因为以适应经济体制改革为主动因的行政体制“被改革”，可能忽视政府本身问题的有效解决，也会降低对政治体制改革和社会发展诉求的回应程度。
政治体制改革是行政体制改革的间接动因。经济体制、行政体制、政治体制三者之间存在复合关系逻辑。经济体制与政治体制相互关联，经济体制改革要求政治体制相应改革，不改革政治体制，就“不能使经济体制改革继续前进”。［4］(P176)行政体制是政治体制的组成部分，行政体制改革理应内含政治体制改革的一般要求；行政体制是政治体制中与经济体制关系最密切的对接部分，行政体制改革更需要直接反映经济体制改革对政治体制改革的诉求。相比较而言，政治体制改革比经济体制改革更为复杂，对稳定的冲击更大，改革的风险也更大，需要根据轻重缓急稳步推进。行政体制改革既直接回应和一定时期满足经济体制改革对政治体制改革的诉求，又可望降低可能导致政治不稳定的改革风险，自然成为政治体制改革的先行内容。由此也可以说，政治体制改革作为行政体制改革的动因，主要不是反映政治体制改革的自身要求，而是在政治体制内部对经济体制改革的回应，在这一意义上说政治体制改革是行政体制改革的间接动因。
解决社会民生问题是行政体制改革的新动因。2003年中共中央作出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，意味着社会主义市场经济体制初步建立，开始进入完善阶段。同时，经济体制改革以及以 GDP为主导的经济快速发展过程中，积累了许多矛盾和问题，“收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量”，“农村发展滞后的局面尚未改变”，［5］“就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题比较突出”。［6］这些直接影响社会和谐与稳定的民生问题，被看作是市场追求效率的副产品，但市场本身难以有效解决，需要维护公平的政府来解决。解决这些突出的民生问题成为行政体制改革的新动因。作为政治回应，中共中央2006年作出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，2007年党的“十七大”提出“社会公平正义”口号，并力求通过社会建设，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。［5］民生诉求作为近几年形成的新动因，在2008年的第六次行政体制改革中得到一定回应，但还只能说是行政体制改革的一个隐性动因。后续的深化行政体制改革，民生诉求将与适应经济体制改革要求的动因换位，解决社会民生问题将成为行政体制改革的主要动因。
改革动因引导改革的目标取向，多重改革动因决定改革目标的多样性。笔者通过对历届中共党代会《政治报告》和历年《政府工作报告》中有关行政体制改革目标或目的所做的论述进行系统梳理，发现历次行政体制改革中设定的目标，存在依次叠加的特征，大体上可以归并为四个目标序列。
一是抑制行政顽症。这是为解决政府本身问题而在 1982年第一次行政体制改革中就形成的目标。行政顽症包括机构膨胀、人员臃肿、人浮于事、办事拖拉、效率低下、挥霍浪费、贪污腐败以及形式主义等。由于这些问题难以彻底根除，各个国家都不同程度存在，只能在程度上加以抑制，所以笔者称之为“顽症”。改革开放以来的行政发展中，行政顽症的突出表现有所不同，所要解决的问题也不一样。如前所述，1982年第一次行政体制改革主要是解决机构臃肿、人浮于事、效率低下等被概括为“官僚主义”的行政顽症。之后经过几轮以精简机构及人员为主要内容的机构改革，机构臃肿、人浮于事的问题有所缓和，行政效率有所提高。近些年更为突出的行政顽症是奢侈浪费和形式主义，包括浪费国家财政经费的“三公消费”和兴建办公楼及豪华楼堂馆所，劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”，弄虚作假、虚报浮夸、文山会海之类的不良政风，名目繁多、泛滥成灾的办“节”、剪彩、评比达标活动等。近几年政府工作报告中不断强调的“反对奢侈浪费”、“勤俭行政”、“降低行政成本”、“建设节约型政府”等，针对的就是这一类问题。
二是转变政府职能。1986 年的政府工作报告最早从政府管理经济的角度提到，“政府机构管理经济的职能也要相应地转变”。［7］1987年党的“十三大”正式提出转变政府职能问题，同时要求“机构改革必须抓住转变职能这个关键”。［8］此后，转变政府职能这一来自于经济体制改革诉求的目标，一直被认定为行政体制改革的关键和核心，党的“十四大”到“十七大”政治报告、历次行政体制改革方案以及历年政府工作报告，先后一次又一次、程度递进地强调这一问题。对于政府职能应该是什么的问题，有一个逐步清晰的认识过程：20 世纪八九十年代，认为政府职能就是从微观管理转向宏观调控，这是一种笼统的初期认识；2002年党的“十六大”提出“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项职能说； 2008年的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》中，又有了“三大职能”的新表述，也就是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制之时，政府职能是“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。［9］
三是理顺行政体制。这一目标主要针对机构设置及运行中的层次过多、职能交叉、政出多门、多头管理、人员臃肿、权责脱节等问题，力求在转变政府职能的过程中，理顺部门之间职能及职责关系，合理设置、完善和优化机构设置，健全部门间的协调配合机制。1988年第二次行政体制改革提出理顺行政体制目标后，逐步形成了三方面内容： 1987年党的“十三大”提出行政体制改革或机构改革的原则———精简、统一、效能的原则，1988 年及以后的五次行政体制改革都重申“六字”原则；行使行政权力过程或流程的决策、执行、监督三个环节，实行“科学民主决策、依法行政和加强行政监督”三项准则，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制；建立具有诸多特征的理想行政管理体制及机制，先后提出的理想特征有结构合理、权责一致、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、决策科学、执行顺畅、监督有力、办事高效、灵活高效、廉洁高效等。按照“六字”原则、三项准则建设具有上述特征的行政管理体制和机制，无疑是一种理想的重塑行政体制的设想，但也正因为这是一种理想，只能是一种长远的期望目标，在行政体制改革实践中只能是逐步、部分地达成。
四是建设服务型政府。2005 年《政府工作报告》中正式提出“建设服务型政府”，并于 2007 年写进《十七大政治报告》，由此成为 2008年第六次行政体制改革的新目标。2010年《政府工作报告》以及《十八大政治报告》又进一步把这一新目标表述为建设“人民满意的服务型政府”。值得注意的是，近几年的《政府工作报告》在论及行政体制改革和政府自身建设时使用了一些政治取向话语，强调“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益”，提出行政体制改革“总的原则和要求是：坚持以人为本、执政为民，坚持同发展社会主义民主政治”相适应。［10］这说明建设服务型政府或人民满意的服务型政府的目标，除了反映解决民生问题的社会诉求之外，也反映了政治及政治体制改革的对行政体制改革的诉求。笔者认为，建设服务型政府这一新目标，具有统合性元目标特征，它综合回应了现阶段解决政府本身问题、完善社会主义市场经济体制、积极推进政治体制改革、解决社会民生问题的多重诉求动因，包容了抑制行政顽症、转变政府职能、理顺行政体制等其他目标，因此将会成为后续深化行政体制改革的主导目标。
历次行政体制改革取得了许多重大进展，四个改革目标得到一定程度的实现，但并没有完全达到预期成效。前一次行政体制改革的目标，无论是抑制行政顽症、转变政府职能，还是理顺行政体制，总会在后一次改革中重复提出———尽管有些目标的具体内容有所变化。历次行政体制改革过程中的这一历史现象，一方面说明行政体制改革如同经济体制改革一样，必然是一个持续不断的历史过程，改革目标需要在一次又一次的改革中逐步实现；另一方面说明行政体制改革的实践中面临“难解之题”，而这些难解之题正是后续深化行政体制改革需要进一步研究和解决的问题。
难题之一： 经济建设型政府牵制了政府本身的职能转变。从 1987 年正式提出转变政府职能至今，25 年过去了，政府职能转变得如何？ 首先值得肯定的是，通过1988 年以来的 5次行政管理体制改革，“政府职能转变迈出重要步伐”，［9］尤其是作为政府职能转变重要内容的行政审批制度改革取得了积累性成果。但同时也不得不坦言，“1988年以后每次都在转变政府职能，这么多年做了不少努力，但成效不显著”。［11］“职能转变不到位，对微观经济干预过多”，［12］“越位、错位和缺位现象并存，一方面仍然管了许多不该管，也管不了、管不好的事情”。［13］如果把转变政府职能的进程与建设社会主义市场经济体制的速度相比较，社会主义市场经济体制建设，从1992 年提出到 2002 年初步建立，只用了 10 年左右的时间； 政府职能转变从 1987 年正式提出到现在已经有25年，却还没有转变到位。这不能不说已经严重滞后，成为行政体制改革的一大实践难题。
政府职能难以转变的原因是多方面的，其中一个重要原因是一直致力于经济快速发展的经济建设型政府牵制了政府本身职能的转变。
改革开放以来，我国的经济发展一直由政府主导和推动，从这一意义上说，政府成为经济建设型政府。以国家财政支出结构为例。“改革开放以来，经济建设支出占财政总支出的比重虽然从1980 年58． 2% 降至 2009 年的 42．0%，但这部分支出仍然是我国财政支出的第一大项目”，高于和远远高于社会文教、社会保障等其他类别的国家财政支出，“也远远高于发达国家的水平”。［14］在社会主义市场经济体制尚未建立起来的特定时期，经济建设型政府是合理且必要的，它有效促进了经济快速发展。但在另一方面，由于经济建设型政府需要保持、甚至强化诸如财政投资、招商引资、项目审批等行政手段，这又必然牵制政府职能的转变，放缓转变政府职能的步伐。
难题之二：国家财政增长诱发了严重的奢侈浪费问题。如前所述，抑制机构膨胀、人员臃肿、人浮于事、办事拖拉、效率低下、奢侈浪费、形式主义、贪污腐败等行政顽症，是历次行政体制改革的目标之一。经过几次行政体制改革后，机构臃肿、人浮于事的问题有所缓和，行政效率有所提高。与此相比较，奢侈浪费、形式主义、贪污腐败等问题却更为突出。尤其是“三公消费”、兴建豪华办公楼及楼堂馆所、大搞劳民伤财的“形象工程”、热衷于建设缺乏实用价值的“标志性建筑”等奢侈浪费问题更为严重。这一类行政顽症的严重化与国家财政持续大幅度增长有关。改革开放30多年以来，GDP 年均增长达到近 10%，而国家财政收入的年均增长更是高达约 18%，其中，2007年—2011 年年均增长高达约20%，国家财政收入总额由 1978 年的 1132 亿元到 2011 年突破 10万亿。［15］国家财政持续大幅度增长直接导致国家财政支出中行政管理经费的大幅度攀升，行政管理支出占国家财政总支出的比重，由 1978 年的 4．72% 到2001 年—2006 年期间达到 18% ～ 19% ，行政管理财政支出由 1978 年的 52． 9 亿元，扩大到 2008 年的 9796亿元。［16］为了解决奢侈浪费问题，采取了一系列措施，如要求中央各部委及地方政府公开“三公”经费等，取得了一定成效，但并没有从源头上得到有效抑制，严重的奢侈浪费已经成为继官僚主义之后的新行政顽症。
难题之三：现行财政体制制约了服务型政府建设。提高社会保障水平是建设服务型政府的一项基本要求。改革开放以来，社会保障支出占财政总支出的比重一直处在低水平，1995年之前只有百分之一点几，2000 年后达到 10% 左右，2009年为 9． 97%，［14］始终属于国家财政按功能性质分类支出中最低的一类。国务院于 2000年颁发的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中提出，“调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出……逐步将社会保障支出占财政支出的比重提到 15%～20%”。［17］遗憾的是这一目标至今仍没有达到。另外，从 1994年开始，中央与地方的财政收支比重关系上，出现了中央财政收入比重上升、支出比重下降，地方财政收入比重下降、支出比重上升的变化。中央财政收入占国家财政总收入的比重，1993年为 22%，1994 年后一直保持在50% 左右； 中央财政支出占国家财政总支出的比重，1994 年为 33． 3%，到 2010 年下降到 17．8%。地方财政收入占国家财政总收入的比重，1993 年为 78%，1994 年后绝大部分年份下降至 45% ～48% 之间；地方财政支出占国家财政总支出的比重，1994 年为 69． 7%，到 2010 年上升至 82．2%。再如，中央财政与地方财政在“一般公共服务”、“社会保障和就业”两类项目支出的比重来看：2010年，中央财政与地方财政在“一般公共服务”项目上的支出占该项目总支出的比重分别是 9%和 91%；中央财政与地方财政在“社会保障和就业”项目上的支出占该项目总支出的比重分别是5% 和 95%。这些列举的统计数据说明，由财政体制决定的现行国家财政收支结构，不利于服务型政府建设，也一定程度上制约了地方政府向服务型政府转变。
难题之四：利益相关性使行政体制改革缺乏内动力。组织的变革与发展需要内外动力，而政府和企业具有不同的内外动力逻辑。企业变革与发展的外动力来源于市场环境的变化，如竞争关系、顾客需求、技术进步等，外动力势必直接转化为内动力，否则将面临亏损甚至破产的后果。与企业的变革和发展主要取决于外动力所不同的是：由于政府是一种处于非竞争状态的垄断组织，加上我国历史遗传下来的“官本位”传统，政府很大程度上成为一个“自在自为”的组织，行政体制改革的外动力并不必然等量、全真、直接地转变为内动力，政府可以在一定程度上消极地对待、甚至无视或排斥外部的压力，或者对外部的改革要求进行过滤、弱化、折扣性转化。因此，行政体制改革的核心动力或有效动力来自于政府部门及公务员的内动力。而我国行政体制改革正是缺乏来自于改革者即政府部门及其公务员本身的内在动力。
行政体制改革之所以缺乏内动力，问题的症结在于行政体制改革隐含利益悖论，即行政体制改革的显化公共目标取向与改革执行者隐化私自利益取向之间存在矛盾。借用公共选择理论分析，具有经济人特征的行政人(即政府部门及公务员)存在着通过行政权力来谋求自身利益的自然倾向。然而，行政体制改革的公共目标取向，转变政府职能、抑制行政顽症、建设服务型政府等，其实质是限制、规范、制约，甚至部分取消行政人的行政权力，这意味着“剥夺”行政人已有的来自于行政权力的既得利益。显然，行政体制改革的公共目标取向与行政人的私自利益取向之间存在矛盾。按照制度变迁理论分析，制度变迁的动力源发于改革主体对制度创新的收益大于成本的预期，“如果预期的净收益(即潜在利润) 超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”。［18］(P225)反之，那么制度创新就会变得步履艰难。对于行政体制改革而言，尽管政府部门及公务员会受益于行政体制改革带来的长远收益，但行政改革如同其他任何制度变迁一样是一个“非帕雷托改变”过程，即在全体社会成员绝对利益获得增加的同时会使行政人的相对利益减少。例如，抑制行政顽症意味着提高工作强度和限制公款消费，转变政府职能意味着隔断了政府通过参与经济活动获取利益的通道，建设服务型政府意味着财政支出更多投入于公共服务而非政府自我消费，等等。因此，作为改革执行者的政府部门及公务员，基于对改革产生“成本大于收益”或“收益抵消成本”的预期认知，就难以形成有效改革所需要的内在动力，行政体制改革很大程度上成为制度变迁理论所说的“强制性变迁”而非“诱导性变迁”，而“强制性变迁”在信息不对称条件下往往会使改革的成效大打折扣。由此，由利益相关性导致的改革的内动力缺乏，成为行政体制改革中往往被忽视的深层次的实践难题。
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