摘 要：良好的国家治理是保证改革开放事业顺利进行的重要条件。改革开放以来，随着经济和社会的快速发展，传统的国家治理面临着严峻的挑战。地方分权的改革在带来改革初期经济发展的同时，也产生了一系列的问题。通过进行选择性集权化改革，中国正在逐步克服此前国家治理的弊端，从而有效地克服了国家治理面临的危机和挑战。
关键词： 国家治理； 地方分权； 中央与地方关系
良好的国家治理是实现国家现代化的必要前提。新中国成立后，历代领导人为此进行了艰苦卓绝的改革尝试。尤其是改革开放以来，由于经济的高速增长和社会的快速变化，传统的国家治理面临着改革的任务。本文将从中央与地方关系的角度分析和考察国家治理实现的改革，阐述我国通过改革中央与地方关系来改善国家治理的新的尝试。
一、地方分权改革的历史回顾
对于国家治理而言，如何在中央集权和地方分权之间寻求合理的平衡是其重要内容。新中国成立后中央—地方关系经历了复杂的演变。在毛泽东时代，中央与地方的关系经历了两次分权化的改革。这两次改革深刻地改变了国家的产业布局，为改革开放后朝向市场经济的转型奠定了良好的基础。毛泽东时代第一次分权改革发生在大跃进期间。20世纪 50 年代中期，随着社会主义改造的完成和苏联式高度集权计划经济体制的确立，中国在中央与地方关系方面形成了中央高度集权的局面。鉴于中央高度集权的弊端，以毛泽东为首的党的第一代领导集体开始积极探索向地方分权的改革。1956 年，毛泽东在最高国务会议上发表了《论十大关系》的讲话，对于中央与地方关系，毛泽东指出：
“目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情……我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一点机动权都没有。”［1］31经过充分的调研和规划，1958 年以地方分权为标志的经济管理体制改革得到推行。在这次权力下放过程中，中央政府推行了下述六个方面的体制改革： 下放计划管理权，实行以地区为主、自下而上地逐级编制和进行平衡； 下放企业管理权，下放物资分配权，下放基本建设项目审批权、投资和信贷管理权； 下放财政权和税收权；
下放劳动管理权。［2］40 －41然而，由于这次权力下放改革与大跃进运动结合在一起，导致了权力下放后国民经济的巨大混乱。因此在纠正大跃进灾难的过程中，中央不得不将下放的权力重新集中到中央。尽管第一次权力下放改革以失败告终，毛泽东依然在探索改革中央集权计划经济体制弊端的道路。60 年代中后期，随着国家安全形势愈发严峻，以备战为中心，毛泽东再次发起了地方分权的改革。1969 年 2月，全国计划座谈会下发财政、企业、物资管理三个文件，要求中央部门向地方分权。1970 年 2 月，国务院召开全国计划工作会议，批判“条条专政”，加强“块块专政”的经济体制改革方案。之后，大量中央企业开始向地方政府下放，中央部委机构也进行了压缩和削减。［3］675 －680正如有学者所指出的，毛泽东推动的地方分权改革深刻地改变了传统计划经济的特征，使得中央集权的计划经济体制向地方分权的计划经济转型。而毛泽东所推行的地方分权改革为邓小平时代的经济体制改革奠定了基础。［4］23－38
改革开放之后，邓小平为了推动经济发展，调动地方政府发展的积极性，继续推动地方分权的改革。在权力下放的过程中，财政权力和人事任免权的下放具有决定性作用。财政权力下放的标志是 20 世纪 80 年代开始推行的财政承包制改革，尽管全国各个省份采取的具体承包形式五花八门，但是改革的精神是赋予各省在财政收支方面更大的自主权。通过将中央与地方的收入与支出权限划分清楚，承包制实际上导致了地方政府成为具有明确利益和主体意识的单位。［5］34 －35人事任免权下放的标志是 1984年开始推行的干部任免管理制度的改革，即由此前中央在干部管理制度的下管两级转变为下管一级，实现干部的分级管理制度。通过这项改革，省级单位获得了下级人事管理的任免权。
尽管邓小平持续地推动分权化的改革，但是我们依然要看到政治领域集权的特征。事实上，邓小平时代的中央与地方关系呈现出既分权又集权的双重特征。就集权方面而论，地方政府只是上级政府的派出机构，代表上级政府管理本地事务。这典型地体现在中央对于各省人事任免权力的严格控制上。借助于政治上的集权，中央能够规定和引导地方官员遵守中央的意志，贯彻中央的政策。就分权方面而论，地方政府与中央政府的经济和社会管理权力是高度分权化的。在改革过程中，大量行政性权力被下放到地方政府手中，使得地方政府掌握着所辖区域内经济社会方面的重大权力。杨光斌教授将这种中央与地方之间独特的权力关系称为“政治上集权，经济上分权”的模式。［6］67－78
这种独特的中央—地方关系成为理解治理转型的关键。邓小平时代的分权改革调动了地方政府发展的积极性，推动了地方经济的发展。在市场经济体制尚未完善、全国统一市场仍未形成、法治环境不健全的条件下，正是各级地方政府积极主动地参与到本地的经济发展活动有力地推动了国家经济的持续发展。正如戴慕珍所观察到的，强烈的发展意愿和各级政府自身所掌握的经济性权力相结合，刺激了地方政府推进本地经济发展的强烈积极性。这种条件下，各级地方政府的行为模式呈现出公司化的倾向。［7］事实上，地方政府对于本地经济发展的积极推动构成了推动邓小平时代市场化改革的重要动力。
然而，这种分权改革模式下的经济发展同样引发了国家治理中的困难，这尤其体现在中央权威的弱化和对于全国统一市场发展的阻碍。在上述分权改革战略中，为了推动本地经济的发展，地方政府在财政、信贷、项目审批等方面时有违反中央政策的现象，削弱了国家的宏观调控效果。大量国有企业所属权的下放导致地方政府为了维护本地区的经济利益，甚至违反市场经济秩序，例如运用行政权力乃至地方法规对本地市场进行封锁和垄断，通过歧视非本地企业的地方法规等做法。随着分权化改革和市场化改革的深入，地方层面政治权力和经济权力的结合在不断削弱国家的权威。因此，随着改革的深入，这种改革模式也引发了学者们的担忧和批评。［8－9］中央权威的弱化同样引发了领导人的担忧，以至于在国家经济高速增长与繁荣的同时，邓小平竟然多次发出中央要有权威的呼吁。
从这个意义上看，新中国成立后毛泽东和邓小平两代领导集体不断推动中央与地方关系方面朝向地方分权的发展。考虑到传统计划经济体制所具有的集权性特征，这一改革趋势体现的正是毛泽东和邓小平两代领导探索新发展模式的努力。上世纪90 年代以来，随着现代市场经济体制的建立和完善，在中央与地方关系方面的改革进入了新的探索阶段。
二、传统国家治理面临的困境
经过 30 多年的改革开放，中国在经济发展和社会进步方面实现了历史性的进步。在经济发展方面，通过持续地渐进式改革，国家实现了从传统计划经济到社会主义市场经济的体制转型。随着市场经济体制的逐步确立，中国经济实现了长达 30 多年的持续增长。经济的快速增长引发了社会的急剧转型。与计划经济时代形成鲜明反差的是，传统的社会结构和利益格局日趋多元化和复杂化。市场经济发展也带来了社会的多样性和个人选择的自主空间，在这个意义上，公众开始享有自主选择的自由权利。伴随着市场经济的快速发展，社会不同阶层，国家各个地区和不同行业之间的差异迅速拉大，一系列新的利益矛盾开始出现。正如许多学者所强调的，市场经济的发展带来的重要成果就是，传统国家控制之外的拥有相对自主性的公民群体逐步成长起来。在改革开放的过程中，国家开始部分地从社会领域中退出，放权给社会，传统国家与社会的关系出现了重大的变化。从总体上看，随着市场经济体制的确立和国家从社会领域选择性的退出，传统的国家与经济、国家与社会关系开始出现了深刻的变化。
与上述经济与社会变迁相适应，中国传统的国家治理也进行着调整。这其中既包括了政治领导人积极主动推动的变革，也涵盖了外在压力推动下的新治理探索。从总体而言，改革开放以来，中国国家治理取得了如下方面的成就： 首先，领导人放弃了国家治理中偏重道德激励的传统模式，更加偏向发挥物质激励与利益引导的作用。这体现为国家重建了一系列微观激励的制度。其次，国家治理活动中政治权力行使过程中的专断性得到了有效抑制，以法治为目标，权力的行使更加规范化和制度化。再次，由于利益格局变得复杂化，国家治理开始重视与社会力量的妥协和协商，力图构建起具有积极互动特征的国家与社会关系。最后，在国家治理目标的设定上，领导人放弃具有乌托邦色彩的政治理想，更加关注与人民物质生活的改善及其对政治合法性的提升作用。尽管进行了这诸多方面的改革，中国国家治理所面临的各种问题还是引发了学者们更为深入的讨论。
经济与社会领域发生的巨大变迁对于传统的国家治理模式提出了深刻的挑战。这一问题被不少的学者观察到并引发了他们对于中国国家治理前景的担忧。摩尔•古德曼( Merle Goldman) 和罗德瑞柯•马克法奎尔( Ｒoderick Macfarquhar) 在上世纪末主编的讨论中国改革的文集中指出，邓小平所推动的经济体制改革带来了国家的巨大发展，但是这种改革却以损害国家威权政体的权威为代价。市场化改革导致了新兴社会力量的崛起，地方力量逐步发展和壮大，思想意识领域出现自由化趋势，总之中国改革开放之前的国家与社会的关系发生着深刻的变化。但是他们认为，中国推行的政治体制改革已经远远滞后于经济和社会的快速转型，只有推行政体的民主化改革才能够适应这些变化，政治统治才能延续。他们悲观地认为，威权主义政体的民主改革面临着政治风险，这将成为中国未来转型的困境。［10］3－29裴敏欣在近期出版的著作中对于这个观点进行了更加详尽的阐释。他认为市场经济与威权政体的结合将会导致一种发展型掠夺国家的出现。在其中，统治精英通过将市场导向的改革转化为自利性的行为，从而导致国企、金融、土地等方面的改革发生扭曲； 由于利益表达渠道的缺失和现阶段国家法治建设的滞后，利益受损群体难以维护自身的利益，阻止上述掠夺行为。在这种逻辑下，社会弱势群体将积蓄不满情绪，并触发大规模的群体性的社会抗争。裴敏欣预期到，在此基础上的国家治理将会陷入到转型的困境： 即在不断恶化的政治形势所产生的对治理改革的需求和畏惧进一步改革可能带来的风险之间形成一种恶性的循环。［11］不难看出，一些学者将国家的民主化改革作为了国家治理的核心目标，在他们看来，市场经济的发展和民主政体的建立是一个相辅相成的过程，民主化改革的滞后将阻碍着国家治理的转型。
尽管将民主化作为国家治理的目标具有重要意义，但是中国现阶段一系列的治理困境是否就是民主化改革滞后的产物仍然需要反思。对于这个问题，近年来大量的研究表明问题远非想象的那样简单。一些研究认为，现阶段国家治理的困境有其深刻的思想根源，即对于新自由主义的迷信。作为 20世纪 80 年代以来全球范围内盛行的经济思潮，新自由主义推崇迷信自由市场的作用，而对于市场的缺陷却严重低估。由于这种认识上的偏差导致了有些国家在治理活动中不恰当地界定市场的作用和地位，从而引发了严重的治理困境。王绍光教授借助波兰尼在《大转型》中市场扩张和社会反向运动的分析框架，分析和讨论了中国经济改革过程中市场力量扩张在社会层面带来的一系列后果。他认为，通过加强国家的再分配职能，构建起完善的社会福利体制，将是未来转型的关键。［12］129
－148马骏教授同样借助于波兰尼的双向运动理论框架来分析和讨论当前的国家治理转型问题。改革开放初期，国家治理转型的主要成就是适应于推进市场经济发展的需要，推动国家行政体制的改革和从政治上吸纳新兴的经济精英。随着市场化改革的不断推进，改革所导致的一系列社会问题和环境问题暴露出来，中国也开始出现工业化国家经历过的社会自我保护运动。在上述过程中，治理转型的动力也发生了变化：从早期的市场化推动这个单一动力演变为市场化和社会自我保护运动的双重动力。由于上述两种动力实质上所存在的矛盾，国家治理转型不得不在这二者之间进行艰难的平衡和选择，这将成为未来治理转型的艰巨挑战。［13］3 －34在这种视角看来，
现阶段中国治理困境根源于国家在治理转型中对于自由市场经济的盲目迷信。新自由主义经济思想导致了国家在教育、医疗等传统公共服务领域全面推进了市场化改革，从而导致市场力量对于社会的侵蚀。这种主张将新自由主义经济思想视之为国家治理困境的思想根源。在过去 30 多年的发展过程中，市场在带来经济繁荣和社会进步的同时，也展现出了其自身的局限性。因此，国家治理转型需要在反思市场经济作用的基础之上审慎地界定市场与社会的界限并确定市场与国家的各自职能。
除此之外，现阶段国家治理的困境与国家基本制度建设的滞后密切相关，因此进行国家基本制度的重建势在必行。福山在其新作中改变了他对民主政治的乐观情绪，在反思发展中国家治理失败的基础上，他认为第三世界国家治理失败与其国家制度建设的匮乏密切相关，因此高水平的制度建设是实现国家治理的核心任务。［14］相关的研究揭示出，国家制度建设的缺乏导致了中国国家治理能力的低下，比如市场监管体制的缺陷，国家汲取和再分配能力的匮乏，官僚队伍专业化水平和自律性程度低下等方面。由于国家基本制度建设的滞后，导致了现阶段国家治理方面的诸多制度性困境。在这个意义上，国家治理转型的中心任务是要加强国家的基本制度建设，以提升国家的治理能力。［15］从传统的计划经济转向市场经济的过程之中，传统的经济管理模式和社会管理模式，中央与地方关系等国家基本制度都随着市场经济的兴起而经历了深刻的改变；与之相伴随，国家在汲取资源，协调利益，社会控制等方面的角色都面临着重塑的任务。
除了上述两个方面之外，中央与地方的关系在国家治理转型中同样发挥着决定性作用。在现代国家中，国家治理任务需要通过各级地方政府来完成。但是在复杂的政治体制里，治理任务的划分和不同层级政府间权力和权责的不对称却成为一些治理困境的诱因。一方面，中国是单一制国家，地方政府作为中央政府的派出机构，代表中央政府对地方区域进行统治和管理。中央与地方之间这种集权关系体现在中央掌握着地方官员的任免权力和中央对于治理职责在不同部门之间的划分。［16］1 －25另一方面，中央与地方之间又具有高度的分权化状态。朱光磊教授指出，中国各级政府的职能之间具有高度的同构特征，并没有依据不同政府层级的特点而在治理任务方面加以区分。［17］101－112事实上，国家治理事务被以地域为单位加以分割，由上级政府层层交给下级政府。因此从总体上说，这种制度架构既规定了中央与地方之间的关系及其互动特征，又形成了地方政府独特的激励机制和行为逻辑。从这个意义上说，现阶段国家治理的困境与中央与地方的关系存在着密切的联系。
三、解决途径： 选择性集权改革
如前所述，改革开放初期，中央采取了地方分权的改革战略，这调动了地方的发展积极性和主动性。与此同时，这一改革战略的弊端也逐渐显露出来，尤其是这种分权化改革导致了中央政府治理的困境。中央权威的弱化极大地损害了其调控经济的能力，而重建强有力的中央政府将是未来市场化转型的必要体制性保障。1992 年，邓小平南巡重启了国家改革的进程，建立社会主义市场经济体制成为 90 年代明确的改革目标。在 1993 年十四届三中全会上中共中央通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这个决定成为此后市场经济的改革方案。根据这个改革方案，建立市场经济需要实行“整体推进、重点突破”的新改革战略，为此需要在财税体制、金融体制、外汇管理体制、企业管理体制和社会保障体制五个方面进行改革。［2］69 －70事实上，20 世纪 90 年代中期以来，中央开始转变地方分权的改革模式，在经济和社会管理方面推行中央集权化的改革，进行选择性集权改革。
中央集权化的改革首先从财政税收体制入手。1994 年，中央推行了一项新的税收政策———分税制。年底，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》。分税制的改革包括如下三个方面： 首先，分税制改革重新划分了中央和地方的财政收入，其结果是大大提升了两个比例，即财政收入在国内生产总值的比例和中央财政在国家总财政中的比例。这为中央政府宏观调控能力的提升奠定了雄厚的财政保证。其次，对于税制进行了改革，使得新税制适应于市场经济发展的要求。最后，成立了国税和地税彼此独立的税收征收机构，从而为分税制的实施创造了制度基础。［18］151 －153
中央在金融领域也进行了集权导向的改革。一方面，中国人民银行作为中国的中央银行在社会体系中的地位和作用得到显著改善。1995年，全国人大通过了《中国人民银行法》，运用法律来保障中央银行的地位。值得注意到是，1993年时任副总理朱镕基担任中国人民银行行长后，大力变革了银行原有的管理模式，实行垂直化管理，通过将地方银行人事任免权收归央行，保证中央金融政策有力贯彻执行。亚洲金融危机后，中央撤销了中国人民银行的32个省级分行，建立了以区域为单位的9个地区性分行，以摆脱地方政府对于国家金融业务的干预。［19］244
除此之外，中央政府还在市场监管部门发起了集权化改革。针对经济发展过程中广泛出现的地方保护主义、假冒伪劣、环境污染、食品安全等难题，中央对于这些部门的管理模式进行了重新调整，在省内推行垂直管理的集权管理模式。这包括了 1998年工商行政管理部门采取垂直管理； 1999 年质量技术监督检验检疫局实施垂直管理改革； 2000 年国家食品药品监督局实行垂直管理； 2004 年国家统计局各直属调查队改革为派出机构，采取垂直管理，国土资源部门同年也采取垂直管理模式； 2005 年随着煤矿安全生产事故的严峻形势，国家煤炭局也实行垂直管理。90 年代后期以来的这一系列改革改变了中国行政权力的配置，使得工商管理、质量监督、国土资源、环境保护等监管部门直接由中央政府或省级政府直接管理。中央试图通过对这些监管部门采取集权化管理模式来克服国家治理的难题。
20 世纪 90 年代以来的集权化趋向的改革有效地提升了中央的治理能力。通过上述改革，中央政府扭转了 80 年代分权改革所导致的中央权威弱化及其不良的政治后果。伴随着国家能力的提升，中央政府也有能力推行一系列有利于市场体制转型的关键改革，比如军队的去商业化、加入 WTO、国有大型企业的兼并和重组、构建社会福利体制等。
然而，集权化改革同样也带来了一系列意料之外的结果，导致了国家治理的困境。分税制改革尽管增强了中央政府的税收水平，但是收入结构变化的同时却并没有带来不同政府支出结构的变化，尤其是省级以下的地方政府依旧沿袭了税收承包制的旧体制，这导致了地方政府尤其是基层政府所面临的财政支出压力不断增加。巨大的财政压力迫使地方政府去寻求新的收入来源。但是国家财政管理理性化进程的加快，中央政府尽管对于预算外收入加以不断地清理，而这并没有解决地方政府面临的巨大财政压力。［20］14 －21
面对着巨大财政支出的压力，地方政府的行为逻辑也受到影响。20 世纪 90 年代之后，地方官员考核与晋升的标准也与本地经济发展状况联系起来。［21］在此基础上，地方政府推动经济发展的激励机制得以空前强化。然而，以经济增长为取向的考核和晋升机制同时导致各级政府行为的短期化倾向。各级地方政府纷纷采取各种措施，比如进行巨额的政府投资，兴建大型的工程项目等，力图在最短的时间内实现地区经济高速增长的目标。从长远而言，经济增长的考核机制下地方政府所形成投资拉动型的经济增长模式，已经成为国家转变经济发展方式的障碍。
对于经济增长的过度强调也导致了地方政府在公共服务职能方面角色的缺失。尽管国家经济和财政收入持续增长，但是各级政府财政支出用于公共服务比例却并没有随之增加。［22］11 －15地方政府为了实现经济增长，忽视了经济发展过程中对环境和资源的破坏和公共服务的滞后。事实上，通过将计划经济时代所构建的社会服务体制进行市场化改造，政府的公共服务职能被大大弱化了。
集权化改革在带来显著成绩的同时，也引发了一系列治理危机。不难看出，这与中国独特的中央与地方关系密切相关。具体而言，20 世纪 90 年代以来中央发起的集权化改革以及新的制度环境不断塑造着地方政府的行为逻辑，这其中不对称的财政收支结构和以经济增长为导向的考核机制具有决定性影响。尽管由于市场化改革和社会利益格局的复杂化，地方政府的自主性大大增加，但在现有的政治体制内，地方政府的治理活动仍然是中央分权或者集权的产物。因此，中央与地方关系的调整将塑造着地方政府在治理活动中的激励机制和约束条件，对地方政府治理产生决定性影响。
考虑到现有中央与地方关系对于国家治理的关键作用，一系列的改革措施也在逐步探索之中。首先，在中央对地方的考核中，改革以经济增长为单一标准的考核准则，建立更加全面和科学的考核体系。仅仅关注经济增长的做法严重忽略了地方政府所应该承担的其他重要职责，尤其是公共服务。因此，改革现有的狭隘考核机制，丰富已有考核内容，将有效地改变地方官员的激励机制，改善地方政府的治理水平。近些年来，随着各级政府将科学发展观作为发展和改革的指导思想，政府治理也进行着转型。通过丰富和深化“发展”的内涵，中央政府力图将经济增长之外的更多治理目标，比如环境保护、公共服务、社会稳定等方面都纳入到新的“发展”内涵中。事实上，通过不断丰富和完善国家治理的考核标准和内容，地方政府也在逐渐改变单纯追求经济增长的做法。其次，水平问责机制得到了发展。传统上，地方政府的政绩考核标准仍然是上级党委及其组织部门，但是由于信息的不对称和地方官员的任期制度，这种自上而下的考核模式容易导致地方政府行为的短期化，产生政绩工程和形象工程。近年来，水平问责制度逐步发展起来。地方人大在宪法上是地区最高的权力机关，所以充分发挥地方人大在引导和规范政府治理中的积极作用，对于推进治理改革意义重大。最后，通过制度创新，中央政府也在积极克服权责不对称的后果。各级政府之间尤其是基层政府在事权与财权方面存在着不匹配的状况，为此中央政府大力提升财政转移支付的功能，通过一般性转移支付和专项转移支付，中央在推进集权化改革的同时，力图克服这种改革模式的弊端。通过加强转移支付的作用，中央能够更加规范地方政府的行为逻辑，从而推动国家治理的完善。
中国正经历着经济的高速增长和社会的快速变迁，发展过程中出现的老问题与新问题都对传统的国家治理提出了严峻的挑战。改革国家治理的努力包括了思想意识的调整，国家制度的创新和中央与地方关系的重构诸多方面。在这些领域，国家治理的改革已经取得了显著的成效，思想观念上对市场的迷信在逐步消退，国家正在积极地应对过度市场化产生的诸多社会问题，一系列的制度创新和实践有效地改善着国家的治理能力。尽管一系列的努力已经取得了显著的成效，但治理转型的道路依然任重道远。近年来，国家在中央与地方关系方面也进行了卓有成效的改革，通过逐步改变地方政府的制度约束和激励机制，国家治理也在逐步转型。提升国家治理治理水平是一项艰巨而漫长的工作，仍然需要进行艰苦卓绝的探索。
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