[摘 要] 根据党的十八届三中、四中全会提出“推进综合执法，理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”的重要指示精神，从创设城管综合执法制度的历史背景出发，分析城管综合执法制度在我国依法治国、法制建设、城市管理和行政执法跨界治理当中的重要作用，阐述城管综合执法制度存在的重要性和必要性，分析当前城管综合执法面临的问题，提出完善我国城市管理综合执法制度的建议。
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
我国的城市管理综合执法制度将原来由市政、工商、规划、园林等多个管理部门行使的行政处罚权、行政强制权或者行政许可权集中到一个行政部门来行使，在城市管理领域内具有典型的跨界治理特性。在当前依法治国的大背景下，如何构建一个法治、民主、文明、科学的城市管理综合执法跨界治理体系，应当成为学界的一个重点研究领域。
城管综合执法制度在其创建之初有着特殊的历史背景，我国自20世纪70年代末实行改革开放以来，经济水平逐年提升，但城市管理能力却明显滞后于经济发展。很多城市出现了人口无序流动、企业生产污染环境、占道经营交通堵塞、私搭乱建违法建设等城市管理问题。当时的城市管理执法队伍数量很多，其中北京市127支、上海市142支、杭州市207支、苏州市80支，[1]各执法队伍之间存在权限交叉、重叠，执法扰民问题突出；与此同时，单一的行政执法力量又显得十分有限，需要管理权限相近的行政执法部门协调配合时，相互之间经常推诿扯皮，出现了执法力量分散单薄，行政执法队伍难以形成合力的问题，群众戏称这种现象为“十几顶大盖帽，管不了一顶破草帽”。时任国务院总理的朱镕基同志提出：“要明确划分部门之间职能分工，一件事职能由一个部门去办，不能彼此交叉、权责不清，坚决克服多头管理、政出多门的弊端。”
1997年5月23日，经国务院批准，北京市在全国范围内率先开展了城市管理综合行政执法试点工作。 2002年8月，国务院印发《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省级人民政府在本行政区域内开展相对集中处罚权工作。此后，许多城市政府做出了在城市管理领域开展综合行政执法的选择。截止到2013年初，全国656个城市中已有621个实施了城管综合执法工作,占城市总数95%。[2]近年来，城管综合执法队伍不断壮大，成为行政管理重要执法力量。一是初步解决了多头执法、职责交叉、执法扰民等问题，以北京市为例，目前北京市行政执法队伍数量由127家减少到62家；二是在综合执法地方性立法方面取得进展。截止到2014年末，浙江省、四川省、上海市等16个省市制定了城市管理地方性法规，安徽省、北京市、天津市、哈尔滨市等26个省、市出台了地方政府规章；与此同时，综合执法管理领域也从城管管理领域发展到文化市场综合执法和交通运输综合执法领域。[3]
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。” 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出：“深化行政执法体制改革，推进综合执法，理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。”种种迹象表明，城管综合执法制度已经得到党中央、国务院的高度关注，令人振奋和欣喜。当前，城管综合执法制度面临的问题主要集中在法律依据、管理体制、人员编制、职能定位和队伍管理教育等方面。
（一）高位阶法律依据缺失，执法权威性不足
目前，在国家层面没有专门为城管综合执法制度制定法律和行政法规，执法队伍的法律地位不明确，造成履职的合法性屡受质疑。从对法律狭义解读上看，我国各城市城管执法机关的设置没有经过全国人大的立法确认，我国《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款虽然对相对集中行政处罚权和相对集中行政处罚机关行使行政强制权给予了法律授权，但是这种授权并不意味着行政强制权明确给城管综合执法机关。长期以来，各省级城市只是依据国务院印发给各省、自治区、直辖市的相关规范性法律文件对城管执法机关开展机关组建、职能确定、人员管理和经费保障等工作，这些文件实际上没有给予城管执法机关明确的法律地位。
（二）行政体制不顺畅，上下级之间管理不对应
国家层面没有统一指导全国业务的行业主管部门，各城市的城管综合执法部门在体制编制、部门名称、队伍着装、职责权限方面等差异很大。目前,城管执法部门管理体制主要有垂直管理、双重管理和在省（市）层面设置协调机构三种模式。专家学者、社会各界呼吁城管综合执法队伍在国务院确定一个归口部委领导管理。应松年教授认为：“城市管理涉及方方面面，是每个市长的职责，由某一部门归口领导并不妥当，最好的办法是由国务院出台一部城管执法的决定，对城管的体制、编制、执法权限和工作机制做出统一的规定，包括城管的经费来源。”[4]
（三）权责、编制不匹配，履职效果不理想
一是职责边界不清晰，履职风险大。目前，我国各城市的城管综合执法部门行政除行使国务院确定市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通管理等7个方面的处罚权职权外，还根据本地实际情况，进一步综合了其他部门的行政执法权。以北京市为例，北京市城管执法部门除了集中上述7个方面职能外，还增加了5个方面管理职能，共集中了12个方面、380余项执法权限，与市政市容、园林、交通、建设、环保等10余家管理部门存在执法职能衔接关系，除了市政市容部门的处罚权全部划转给城管执法部门外，其他划转的职能均为部分划转，前端管理部门与城管部门之间的职责边界之间存在着交叉和重叠问题，职责边界不清晰，给行政执法机关带来越权执法或执法不作为的双重履职风险。二是执法编制少，执法效能弱化。全国各城市城管部门的管理职能少则100余项，多的400余项，城管执法人员每天外出执勤都面临着各种各样的违法行为，经常是各类违法行为同一时间出现在一个执法现场，执法当中难免出现顾此失彼的问题。还有一些城市存在原来的管理部门将执法职能划转给城管部门后，并没有将行政执法编制一同划转给城管部门，这样一来，造成城管执法任务加重了，而执法人员数量却没有相应增加，进而又加重了一线执法人员的工作压力。
（四）社会舆论有误解，执法举步维艰
一是部分媒体误导舆论导向，长期被负面新闻包围。一些媒体没有认真分析城市管理的复杂情况，带着有色眼镜对城管执法人员或执法行为进行新闻采访和报道，往往出现城管执法人员与执法相对人发生矛盾或对抗时，就将过错推到城管执法部门，甚至断章取义地认为只要改变执法态度或变更执法行为种类就可以解决问题，没有考虑到行政执法严肃性的特性和一些案件当事人屡教不改、故意违法的情节，这样的新闻报道不但歪曲了城管执法的合法性、正当性和有效性，而且助长了当事人恶意抗法、打击报复城管执法机关的不良思想和嚣张气焰，一些违法案件当事人甚至逐渐形成了只要暴力抗法、无理取闹就能继续从事违法行为的思想。二是正面宣传不够，群众理解支持率低。城管执法管理相对人弱势群体较多，群众对此类人群抱有同情心理，在处理涉及当事人较多或案情复杂案件过程中，本来城管执法人员是正常履行执法行为，虽然没有与案件当事人发生争执，但是由于一些不明真相的围观者搭讪、说情或者起哄，加上执法人员现场把控能力不足，宣传教育、解释不及时，反而与围观群众产生了纠纷；同时，城管执法行为的受益群体不特定，例如查处非法营运、无照经营、违法建设等类型案件，受益者人群很宽泛、不具体，往往受益者没有切实感受，而处罚案件当事人的抵触和对抗情绪确很强烈，如何加强城管正面宣传、提升法制宣传水平是一个重要课题。
一是执法业务素养有待提高。有些城管执法人员业务不熟练，不能正确使用规范的执法行为和法言、法语与当事人交流沟通，不能有效维护案件当事人的权利，产生不必要的执法对抗和纠纷；二是把控自身情绪能力不强。个别城管执法人员办理案件时，对当事人表现出轻视、反感或不耐烦的情绪，往往案件还没有办理，却与当事人产生了矛盾或发生了冲突；三是与当事人信息沟通不及时。个别城管执法人员不能及时将办案的进展情况及时与举报人通报，或者回复过于简单，举报人看不到案件办理的进度，易引起举报人误解，产生怀疑心理。
近年来，我国各城市对城管综合执法工作根据实际情况进行了积极改革，例如： 武汉市率先开展大城管执法体制改革，成立了城市管理委员会；2014年北京市在石景山区开展了城管执法体制改革试点。为进一步完善我国综合行政执法制度，笔者提出以下几个方面的构想。
（一）加快推进城管立法，尽快制定法律或行政法规
长远目标是全国人大常委会制定一部规范全国城市管理综合执法的专门法律，明确城管综合执法的法律地位、职责权限、执法人员管理等方面，提高城管综合执法法律依据的位阶；或由国务院出台行政法规，规范全国城管执法机关管理，明确其机构性质、定位、职责权限，统一规范管理标准等。与此同时，城管执法机关也应当积极参与立法，提出可行性建议和意见，对城管执法机关的职能、体制、人员编制和队伍管理、法律责任等方面提出明确的立法意见和建议。
以城市管理领域大部制改革为突破口，国务院应当明确城管执法机关在国务院层面的主管部门，国务院可以新设一个部门，在国家层面上成立国家城管执法总局；或者明确一个国家部委（例如住建部、公安部）负责管理全国城管综合执法队伍，统筹领导全国城管执法队伍的执法业务和队伍管理。在省一级对市政市容委、住建（规划）、国土、水利、园林绿化等部门的城市管理执法职能进一步相对集中，打破以往各部门之间的壁垒和各管一段的界限，设置省级城市管理委员会，在其内部设置城市管理综合执法局，执法局内设专业执法部门，新旧职能部门执法权能有效衔接。省级城市管理委员会与国家部委在管理体制上和业务范围上衔接一致。
（三）合理配置职能，实现权责一致、边界清晰的综合管理目标
进一步推进相对城市管理综合行政执法制度，明晰城管执法权责范围。在全国范围内统一城管执法部门的职能边界，职能调整过程中，要坚持执法权限整体划转、与城市管理密切、易于识别和执法管理的原则，实现科学定位城管职能，管理职能“有进有出”目标。建议将与城管部门行使处罚权密切相关的如非法运营、户外广告、无照经营等行政管理的许可审批、登记备案等行政执法权统一划归城管部门。
（四）加强教育培训，执法人员分级分类管理
根据城管综合执法工作数量大、任务重、内容多的特点，加强执法业务的教育培训，提高准入门槛，实行执法资格和执法等级管理制度，可以在北京市和深圳市等城市先行试点取得成熟经验后，在全国范围内再逐步推广。同时，应当按照城管综合执法不同领域，探索设置专业城管执法队伍，提高城市管理精细化水平。
（五）转变执法理念，从城市管理向城市治理发展
一是坚持疏堵结合，减少执法矛盾。总结推广北京市城管部门开展的“事前布控、非现场执法、联合执法”工作模式。坚持疏堵结合、精细管控机制。依据城市功能定位，综合考虑城市规划、交通状况、人流密集度、公共服务配套设施等因素，制定城市管理问题分级分类管控标准，实施城市环境秩序精细化管理。二是推进监管机制，强化属地政府管理责任。依托城管执法监管和协调机制，充分发挥属地政府城市管理作用，健全完善问题通报、跟踪督办、考核评价和综合监管机制，促进属地政府主动发现、协调、治理城市管理问题。三是引入奖励机制，提升市民参与城市管理积极性。充分发挥市民群众在城市管理中的主体作用。创新思路，探索设置城市管理问题举报奖励，如因市民举报对辖区城市管理问题有重大突破的，可对举报市民予以一定形式的奖励。建立健全奖励机制，鼓励群众积极参与城市管理。
参考文献
[1]江凌,张水海.相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验——城管执法体制改革12 年回顾[J].行政法学研究,2008(4).
[2]黄庆畅,陈晓婉.城管尴尬凸显城市成长烦恼[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/2013-07/03/c_116378549_3.htm.
[3]王传干.行政综合执法机制改革研究[J].西南政法大学学报,2012(6).
[4]安勇.法学家解读理顺城管执法体制[EB/OL].千龙网,
http://www.qianlong.com/2013-11-18 01:56:46.
[作者简介] 沈俊强,北京市城管局督察总队副总队长。
