摘要：扶贫资金投向不合理，主要原因是农民的利益偏好表达机制缺失；资金被挪用甚至侵吞，主要原因是农民参与机制和受益群体维权机制缺失；农民参与热情和参与能力低下，主要原因是民间组织发育缓慢，基层自治组织行政化严重。
党的十八大以来，中央对农村扶贫开发工作提出了一些新要求，各地也在认真总结前些年工作经验的基础上，提出了诸多新思路、新办法。从20多年的实践看，各种不同的扶贫措施，只要能够得到较好落实，都会收到显著成效；相反，无论多么完美的政策或方案，如果在实施过程中“走样变形”，都难以达到预期目标，而且会衍生诸多的社会弊端。
对以往的扶贫业绩不能估计过高
从扶贫结果看，我国的农村贫困人口由改革开放初期的2.5亿减少到2010年的2688万；贫困地区生产生活条件和基础设施状况也得到明显改善。我们可以理直气壮地把这些变化说成是扶贫工作的成果。但也不可否认，贫困农民脱贫，首要因素是农村改革红利的释放。改革开放初期家庭经营方式的确立，使大批处于饥饿线上的农民获得了温饱；农业税的取消和对农民的普惠式补贴，使部分贫困农民增加了收入，摆脱了贫困。此外，还有一部分农民因家庭劳力的增加或自寻新的生产生活门路而摆脱了贫困。以工代赈及扶贫开发项目、各种帮扶救助措施的实施，在亿万贫困农民脱贫过程中的作用固然很大，但不是唯一的，甚至可能不是主要的。
要相对“精准”地确认扶贫工作的绩效，需要通过深入调查才有可能。本文仅从扶贫工作运行过程中的某些侧面做一粗略分析。
——政府投入的扶贫资金流失严重。2006年3月，乡镇党委书记出身的三农学者李昌平在《学习时报》上撰文分析：包括扶贫资金在内的“三农”资金在转移过程中“路损”巨大，100元从北京出发，到农村仅剩30元。根据2004年—2005年政府扶贫资金总额和贫困人口匡算，人均达1500元，但云南、贵州的5个国家级贫困乡得到的扶持资金，人均只有150元左右。
据笔者观察和调查，财政扶贫资金流失到扶持对象之外，主要有四条渠道：一是挤占挪用。国家级贫困县J省Y县，1997年至2001年5年间，每年都在1000多万元的以工代赈资金中，由县政府直接挪用300多万元，用于县城基础设施建设；项目实施单位也存在程度不同的挪用现象。各乡镇争取到的种养业财政扶持资金，一半以上被挪用于平衡预算，补充行政经费不足。不算其他渠道，仅挤占挪用，这个县的扶贫资金流失率就接近一半左右。国家审计署对19个国家扶贫开发重点县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果（以下简称“审计结果”）显示，19个县普遍存在虚报冒领、挤占挪用、请客送礼和损失浪费等问题；违法违规金额2.34亿元，占抽查资金总额的18.4%。陕西省洛南县挪用扶贫资金2672.9万元，占抽查资金总额的36.8%；旬阳县挪用1497.7万元，占抽查总额的25.4%。挪用的资金有的用于城镇建设，有的用于修建办公楼、购买车辆，有的用于请客送礼、吃喝旅游；挪用单位几乎囊括所有涉农部门，包括具有监管职责的扶贫办或扶贫局。贵州省审计厅对20个县2011年至2013年扶贫资金的专项审计结果显示，虚报冒领、私设“小金库”、挤占挪用等违规违纪资金高达7.6亿元。二是骗取套取。“审计结果”表明，所有贫困县均不同程度地存在着虚报冒领、骗取套取扶贫资金或扶贫贷款的问题。少则几十万，多则几百万。三是贪污侵吞。“审计结果”反映，19个县中有11个县存在贪污侵占扶贫资金的问题，123人受到处罚。上网一搜，可以看到很多贪污侵吞扶贫资金的案例。四是部门垄断。扶贫开发与其他财政支农项目一样，达到一定规模的，多数都履行了招投标程序，但一般都控制在项目主管单位，原材料和施工费用往往高于市场价格。“审计结果”披露，贵州省黎平县由县扶贫办采购的金银花、油茶苗价格高于市场价，多支付财政资金330多万元。笔者在2009年进行社会调查时发现了这样几个案例：某县对水稻育秧大棚给予财政补贴，160平方米的，每栋补贴1850元，农民自己拿1020元，造价2870元，而农民自选厂家制作，只需2200元；246平方米的，每栋补贴3500元，农民自己拿1500元，造价5000元，农民自己选厂订做，只需4200元。可见，政府补贴后的价格高于市场价格19%——30%；换个算法，国家补贴资金“缩水”率达23%—36%。某贫困村接受有关部门帮扶，修建了一公里红砖路，花了10万元，村民们测算，如村里自己修建，8万元就能拿下来。某部门花3万多元为一个水田屯打了一眼抗旱井，由于深度不够，再加上缺少电路配套，基本闲置，村民们说，要是自己集资干，最多需2万元。
——相当一部分扶贫项目效益低下。“审计结果”反映，扶贫项目脱离实际损失资金1232.67万元，占抽查资金总额的3.4%。实际上，由于论证不充分、匹配资金不到位或管理不善而造成资金损失的问题，比前文所说的“流失”还要普遍，还要严重。中部L县于2007年获国家投资1000万修建了一条通乡公路，竣工半年后就出现了严重翻浆破损，个别路段甚至难以通行，受到通报批评的县委书记说，县政府及交通部门确实有责任，但也有难言的苦衷。我们是国家扶贫开发重点县，根本无力匹配资金。这段通乡路以后省里还能帮助我们重新修建，通村路就不行了，国家和省里每公里只补助17万元，缺口达8万元，村里没有积累的地方每户农民需集资1000元至4000元，可政策规定每户最多拿12元，很多地方“可汤吃面”，没有做“下基层”处理，埋下了翻浆隐患。民用沼气被农业部、环保部列为“新农村再生清洁能源”工程，也是扶贫部门看好的项目，但很多地方的沼气池建后即废。据媒体报道，南方R省主管部门对某县2003年度沼气建设项目验收结论是资金到户率和建池成功率为100%合格，审计部门抽查却发现，建池完成率不到50%。北方J省2008年新建沼气池11万个，覆盖了所有市（地），政府投入3亿多元。但据技术监督部门有关人员透露，全省建成3年的沼气池，90%以上报废停用；建成两年的，70%报废停用；当年建成的，50%报废停用。主要原因是没有按技术标准施工，严重偷工减料。“扶贫牛”本应受到贫困农民的欢迎，但在一些地方却给农民带来了烦恼。2004年，北方G县两个贫困村的农户在政府组织下，买了195头扶贫奶牛，每头奶牛获得2000元无偿补助、4000元贷款。但因奶牛品种不纯，有的怀不上犊，有的下犊不产奶，农民精心饲养2年后，不得不当肉牛卖掉，不但没赚到钱，还要高息抬钱偿还贷款。因有些符合条件的农民不愿买牛，经村里同意后把指标让给了其他人，有个农户享受了7头“扶贫牛”指标，结果赔了70000元，如加上国家无偿补助资金，等于亏损了84000元。
——形式主义泛滥导致诸多扶贫措施偏离工作目标。按照科学发展观的要求，新农村建设既要“锦上添花”，更要“雪中送炭”，在资金投放上适度向贫困地区倾斜。但实际工作中，各地的试点示范都在全力打造所谓“亮点”，“吃偏饭”的现象十分普遍。中部L省财政专门为1000个试点村安排补助资金4.7亿元，加上帮扶单位投入、扶贫开发、以工代赈、农业综合开发等专项资金，2006——2007年两年内投向试点村资金总额达8亿多元，村均80万元。此外，县乡领导还争先恐后地争取各类专项资金，武装“示范村”，有一个村获得的扶持资金总额高达上亿元。J市主管农业的副市长说，农业开发、以工代赈等专项资金，60%左右投向了试点村。省报在正面报道一帮扶单位业绩时，用了“灌溉”一词，确实很形象贴切。但如此“灌溉”出来的样板，除了供人参观和接受上级考核检查，并无推广扩散价值，只能使村际差距越来越大。扶贫开发工作，同样存在过分注重集中连片效果，忽视偏僻角落的问题，有的地方甚至大搞劳民伤财的形象工程。仅花费巨资修建“遮羞墙”这件事，就达到了“前赴后继”的程度。2007年7月，S省L县花费30万元建千米“遮羞墙”被媒体曝光；2008年5月，该省X市境内几个贫困县修建“遮羞墙”的细节见诸报端；2012年12月，G省Z县在国道沿线竖立装有琉璃瓦景观墙的情况再次吸引公众眼球。2013年12月，审计署的“审计结果”披露，陕西省洛南县挪用扶贫资金1451万元用于粉刷公路沿线居民院墙和民居、建设文化墙及村委会办公楼等；旬阳县挪用整村推进连片开发项目资金541万元，用于农户房屋外墙粉刷。另外，党政领导及部门扶贫帮弱、逢年过节的抚恤慰问，虽然解决了一些贫困村、贫困户的燃眉之急，但形式主义倾向最为明显。通常情况下，扶持或慰问对象要选择近期有望脱贫的中等贫弱户；住宅要既显破旧又比较整洁；户主要具备在摄像机面前说出感恩话的能力。上级领导或包扶部门所带的慰问金或慰问品，远高于正常标准，事后基层干部还要做好其他贫困户的思想工作。有一年春节前，某省副省长带着十多个实权部门领导。驱车200多公里到一个贫困县慰问。不算汽车耗油，被慰问县准备和接待的费用就超过了慰问金。
——权力寻租行为使扶贫工作的公平性受到极大损毁。因贪污侵吞扶贫资金而遭到查处的，仅仅是此类人和事的一部分。有些权钱交易行为，比如批一个低保指标，收受收益人几百元钱；帮助某工程队拿下一个工程获取一定数额的回扣，通常情况下很难查实。还有一些环节，如扶贫开发重点县（乡、村）的确定、雨露计划中培训资质的获得、扶贫项目和资金的争取等等，未必存在直接的权钱交易，但请客送礼、奔走攻关之类的事却屡见不鲜，期间，扶贫资金流失浪费等问题自然难以避免，公平公正很难保证。
扶贫工作中的种种乱象，可以称之为“异化”，也可称之为“走样变形”。我们当然不能因此而全盘否定扶贫工作的成就，但也不能简单地把它说成是“支流”或“十个指头中X个指头的问题”。
评价扶贫工作业绩，除了客观分析各种扶贫措施实施效能以外，还应把贫富差距的变化作为重要依据。有资料显示，我国农村居民人均纯收入基尼系数从1978年的0.2124增加到2011年的0.3949，正在逼近0.4的国际警戒线。这从另一个角度说明，我国的扶贫工作乃至整个三农工作，在促进社会公平方面，成效并不明显。
目前的“精准扶贫”同样面临着“走样变形”的危险
我们有理由相信，随着“精准扶贫”要求的逐步落实，扶贫开发工作有望逐步得到改进。但在现实条件下，仍面临着诸多矛盾和困局。
——扶贫对象的精准识别与标准难以统一、农民收入多变的矛盾。2011年，中央将农民人均纯收入2300元作为新的扶贫标准。但众所周知，农民收入的数据是很难搞准的，而且我国地域辽阔，不同地区的经济发展水平差异巨大。实际运作中，只能是自上而下地下达指标，根据指标分级确定重点县、重点乡、重点村和贫困户名单。收入水平，只能成为参考的标准。另外，农民收入水平随年景丰歉和劳力增加呈动态变化状态，很难及时跟踪测算。尽管很多地方都建立了比较严密的识别方案和建档立卡制度，但受人力财力制约，真正达到精准识别的要求，是非常困难的。
——追求规模效益与济困扶危的矛盾。我们一直在强调“造血式”扶贫，要求把有限的资金投放到具有开发价值，能够产生牵动功能和规模效益的项目上，这当然很有道理。但在实践中，很容易形成“扶强不扶弱”、人为“垒大户”的弊端。特别是农业产业化扶贫项目，可研报告都包括安排多少贫困农民就业，保证多少农民增加收入的内容，但由于处于弱势的农民没有自己的组织，既无法获知可研报告中这些与自身利益相关的内容，也不具备与企业主谈判的能力。结果这些扶贫目标往往化为泡影，国家投入的资金装进了企业家的腰包。另外，个人扶持项目，比如发放扶贫牛、补助建房款，一般都要求受益人自筹一部分资金，有些帮扶对象，恰恰拿不出这笔钱来，只能坐失良机。如果过分注重济困扶危，则很容易把扶贫开发与抚恤救济、最低生活保障混同起来，形成广受诟病的“输血式”扶贫。如何兼顾两者之间的平衡，是个比较难的课题。
——强化监管与简政放权的矛盾。在现实条件下，监管，很难摆脱自上而下单向管控的路径依赖。除了依法审计以外，其他监管措施多数带有浓郁的人治色彩。如，强化扶贫工作机构、强化考核检查、实行一票否决、严查违规案件，等等。就目前情势而言，离开这些措施，扶贫工作特别是扶贫资金管理使用方面的种种乱象，很难得到有效遏制。而过分倚重这些措施，又势必形成权力不断向上集中的局面，与简政放权的改革方向背道而驰。如果深入考察，则不难发现，权力过于集中于上级领导机关，恰恰是诸多乱象形成的重要根源之一。这同样是一个两难的选择。
——发挥政治优势和建立新型社会参与机制的矛盾。组织和动员政府各部门定点帮扶、党员干部结对帮扶、派遣工作队驻村帮扶等等，是我们多年坚持的办法，也是我党的一个政治优势。这些办法，固然起到了一定的积极作用，但也参杂着严重的形式主义，付出了较大的行政成本，有时甚至得不偿失。中部有个扶贫开发重点县，曾在省政府两个部门支持下，分别办起了闻名省内外的石材加工厂和全省最大规模的万头养猪场。但由于过分强调政治效果，两个部门分别投入了200多万元，却无法对企业的生产经营情况进行有效监控。几年后，两个企业相继陷入资不抵债的困境，石材厂零价出售给承债人，猪场只剩一片空旷的猪舍。两个部门投入的资金都打了水漂。未来的扶贫工作，应该坚持多元化、市场化的方向，建立各类所有制企业、民间社团、慈善机构共同参与的新型扶贫机制。但这是一个循序渐进的过程，如果立马放弃部门和党员干部包扶，势必弱化扶贫工作的宏大声势，减少包扶力量；如果继续热衷于这些大轰大嗡的形式，不但很难收到实质性效果，而且容易阻碍或挤压民间组织的发育，影响社会化扶贫格局的形成。
——政府主导与民众参与的矛盾。扶贫工作必须坚持政府主导，同时又必须给农民群众以话语权、参与权。这本来应该是相辅相成的两个侧面，但在现实中，却往往难以做到有机契合。领导机关在重点项目和工作措施上的一些兴奋点，包括贫困户在内的很多农民，却不感兴趣，不愿参与，导致政府不得不经常“自拉自唱”或“逼民致富”。造成这种局面的原因很多，其中，最主要的有三点：一是农民缺乏民主自主和依法维权意识，且具有比较严重的平均主义倾向。遇到涉及村庄公共利益的事情，有时采取事不关己高高挂起的态度，有时则只求人人有份，不求公平公正。很多地方在分配款物或贷款指标时，不区分贫困程度，甚至把不具备享受条件的农户全部纳入，平均分配。因“僧多粥少”，“摊薄”现象非常普遍。比如某省残联规定，贫困残疾人建房补贴，不少于2万元，但到下边，一般只能安排5000元。二是我们的党政领导机关和领导干部，在对上负责和对下负责的关系上，往往自觉或不自觉地把对上负责放到首位，即使为老百姓办实事好事，也把能否达到上级满意，能否圆满完成上级部署的任务作为主要出发点。另外，民主法治意识相对淡薄，在实际工作中习惯于为民做主，热衷于农民对政府感恩戴德。三是村民自治制度有名无实。尽管这项制度已经实行多年，但由于种种原因，很多地方党支部和村委会关系没有真正理顺，村民大会、村民代表大会形同虚设，民主管理流于形式。县乡政府一般都把村级自治组织当做下级，布置的任务越来越多，而且进行目标考核，按考核结果兑现村干部工资待遇。在现实条件下，如果放松对村级组织的控制，扶贫工作很难公平有序开展，农民利益很难得到保障；如果加强这种控制，又难免压缩村民自治空间，从而失去了有效遏制扶贫乱象的民众力量。
由于上述种种矛盾在一定时期内不可能完全化解，精准扶贫工作在实际运行中，各个环节都难免出现程度不同的走样变形。对此，必须有一个足够清醒的认识。
把改进扶贫工作与推进县域治理转型有机结合起来
笔者认为，扶贫，既是我国农村经济和社会发展的一项战略任务，又是基层治理的重要组成部分。从一定意义上说，扶贫工作中的走样变形，其主要根源在于地方和基层的治理体系没有摆脱单向管控的路径依赖。所以，改进扶贫工作，遏制走样变形，必须坚持标本兼治，在全面落实中央有关扶贫开发工作部署的基础上，把着力点放到推进乡村乃至县域治理的转型上。治理转型，是非常复杂的系统工程，包括丰富的内容，本文只强调与扶贫工作关系密切的六个方面：
1、在帮助和扶持贫困地区、贫困农民脱贫致富的同时，着力推进基本公共服务均等化。我国扶贫工作，应该包括贫困地区和贫困农民脱贫以及缩小贫富差距两大并行不悖的目标。所以，应把针对穷人的“精准帮扶”与促进“机会均等”、“公平共享”有机结合起来。近年来，农村的基础设施明显改善，教育、卫生、文化事业也有长足发展，但是，按照基本公共服务均等化的要求，仍有很大差距，城乡建设中过分注重打造“亮点”的不良倾向不但没有扭转，反而日趋严重。今后，应采取过硬措施，确保县以下的财政支出，真正向农业基础设施建设和农村公益事业发展倾斜，向贫弱边远地区倾斜，减少“锦上添花”和超前达标的形象工程，让不同区域、不同身份的居民享受基本相同的公共服务，让公共财政的阳光普照城乡各个角落。
2、在适度强化对财政扶贫资金自上而下监管的同时，加快建立多元化开放型的社会监督体系。扶贫工作的乱象，集中反映在财政资金的管理和使用上，所以，必须结合高压反腐，充分发挥纪检、监察、审计等部门的作用，严肃查处这方面的违纪违法行为，形成具有足够震慑力的高压线。但是，因为扶贫工作点多面广，仅仅靠党委政府及其职能部门进行自上而下的监管是远远不够的。应切实发挥人大常委会权力机关的作用，使其更好地履行代表人民监管扶贫资金的职责；应提高政务公开的真实度和实效性，建立不留死角、不容变通的扶贫资金项目公告公示制度；应动员和支持新闻媒体、民间组织、批判性公民参与监管，尽快构建上下结合、纵横交织、开放透明的监管网络。
3、在完善部门负责制的同时，逐步建立以县为主的项目管理机制。因为扶贫工作中的问题，多数反映在县以下，所以，上级领导机关往往把上收项目审批权和管理权作为治乱的法宝。但实践证明，权力上收是一把双刃剑，在横向制约机制缺失的情况下，省以上部门管项目，不但难以铲除权力寻租的土壤，而且常常使相当一部分项目按照部门偏好运行，脱离基层实际。另外，扶贫和支农，共有20多个部门参与，仅农民培训，就有农业部门的“阳光工程”、扶贫部门的“雨露计划”、劳动部门的“再就业工种培训”等多种模式。财政支农和扶贫资金被这些部门分解后，有的成了作用微小的“芝麻盐儿”，有的则重复“扎堆儿”。基层除了要从项目中挤出一部分资金用于“跑部进省”以外，还常常采取“移花接木”、“重复立项”、“以旧顶新”等办法应付检查验收。所以，必须毫不动摇地建立以县为主的扶贫项目管理机制。当然，县级政府和相关部门同样存在滥用权力的可能，所以，必须在放权与县的同时，建立起前文所说的多元化、开放式监管体系，特别是要在人大上位、民众参与这两个关键环节有所突破，从而最大限度地杜绝形象工程和资金跑冒滴漏。
4、在改善政绩考核机制的同时，采取果断措施，为县级官员和基层干部降压减负。在新的治理机制建立之前，需要把扶贫成果纳入贫困县党政领导班子政绩考核内容。但必须看到，现行的政绩考核制度，虽然对下级具有一定的鞭策和制约作用，但毕竟是强化对上负责、对下施压领导方式的一种手段，而且普遍实行的“计分排位”法，极易催生形式主义、急功近利行为，所以，不能夸大其功效。至于一票否决，早已弊端丛生，不但不能扩展到扶贫工作，而且应该在已经实行的领域果断废止。对于扶贫工作的考核检查，应该突出重点和关键部位，减少频率，注重实效。同时，应采取过硬措施，大幅度地精简会议文件、控制检查评比、取消达标竞赛，为县乡村干部减轻负担，进而减少形式主义和扰民工程。
5、在坚持政府主导、服务到村的同时，大力推进村民自治，构建官民互动的扶贫格局。扶贫工作必须以政府为主导，但怎么个主导法，却值得研究。在治理转型过程中，提倡领导包村包户、派遣驻村工作队（组），确有必要。但必须看到，这些传统方法具有浓郁的“人治”色彩，用得适度，利大于弊，用的过度，则弊大于利。从扶贫工作本身来说，财政资金投向不合理，主要原因是农民的利益偏好表达机制缺失；资金被挪用甚至侵吞，主要原因是农民参与机制和受益群体维权机制缺失；农民参与热情和参与能力低下，主要原因是民间组织发育缓慢，基层自治组织行政化严重。所以，应采取扎实有效的措施，坐实村民自治，发展基层民主。应减少对村级“两委”的行政干预，减少分派给他们的硬性工作任务，取消对他们的政绩考核；积极扶持合作经济、文化协会、政治维权等民间组织的发育成长；继续深化县乡事业单位改革，合理划分其公益性职能和经营性职能；注意引入市场竞争机制，探索政府花钱买服务的办法；引导和支持农民参与扶贫工作的各个环节，努力构建官民共治、良性互动的扶贫开发和基层治理新格局。
6、在抓好县乡领导干部教育管理的同时，积极稳妥地推进选举制度改革，实现权为民所赋的目标。贫困地区的县乡领导干部能否把真扶贫、扶真贫，促进社会公平作为自己的执政目标，是扶贫开发能否取得预期效果的关键。而如何端正领导干部们的政绩观，同样存在不同的思路。笔者认为，思想教育不能放松，但不能把它当做主要措施。中部某县，在新农村建设的前几年，比较重视平衡推进，基础建设的整体水平位于全省前列，但却因为没有“精品”而不被人注意。2010年，县委书记动用各种关系，从国省两级实权部门要来6000多万元资金，集中投向一个示范村，工程不到一半，就把省级主要领导吸引来了。这位县委书记坦言，这样高标准的示范点虽然很难推广复制，但上头儿的各级领导都喜欢，不抓不行。这个事例生动说明，党政官员的权力是谁给的，就要对谁负责；要使基层官员真正把对下负责和为民服务作为开展各项工作的首要目标，必须在“权力授予”方式上进行改革创新。这里的关键，是变“党政主官”的任命制为竞争性选举制。这样的变革，必须十分谨慎，必须在党的领导下循序渐进，但也不能瞻前顾后，停滞不前。应该看到，国际上有越南初见成效的经验，国内有近30年“村官直选”和部分县市“乡官直选”的试验，创新干部选拔任用机制，实现习近平同志所说的“权为民所赋”的目标，既迫在眉睫，又正逢其时。
