问题的提出
目前人们对于行政发展和行政改革的研究中， 比较重视行政系统的组织结构和功能结构， 而对于其权力结构和利益结构则注意得不够。其实， 一个行政系统应该包括四个方面的结构， 即组织结构、功能结构、权力结构和利益结构。按照次序， 一个比一个处于更深入的层次。
组织结构即指行政系统的有形的、静态的各种机构、组织、制度、条例等等所组成的结构， 也就是被有机地建构起来的不同部分的人及其行政规则。组织的目的是为了实现行政体系的各种功能(或职能)。但是有了组织之后并不等于功能就可以自动地发挥出来了。首先，在组织与功能之间还存在着一系列的中介因素， 如： 组织的目的性； 组织对其成员约束的特定原则和方式； 组织的一定的内聚力； 组织各部分和层次围绕权力中心而形成的有机结合；
行政主体的意志等。有了这些中介因素， 组织才能发挥其功能。其次， 组织与功能之间还存在复杂的关系。例如组织与功能之间具有交叉性， 即一个组织往往可以实现多种功能， 而一种功能又可以和多种组织相联系。这就需要在组织与功能之间进行适当的分工， 划分出各组织实现功能的范围。又如相互制约的功能不能由同一组织来担任， 因而就需要根据各种功能之间的性质和相互关系来规范各组织之间的关系， 使之各司其职。再如有些职能是相互配套的， 这就要求组织结构方面也要适应这一要求而加以调整。此外， 各种功能又具有不同领域不同层次， 亦需要组织结构与之相适应， 等等。正因为以上的原因， 所以必须在组织结构的基础上进一步研究功能问题， 也就是说要研究行政系统的功能结构。
在组织结构和功能结构的关系上， 实际上功能结构决定组织结构。因为功能结构来自社会的需求， 即政治生活、经济生活和一般社会生活的需要。然而在现实中有时人们却本末倒置， 要求功能结构服从于组织结构， 明明是组织结构不适应功能结构的要求， 但宁肯牺牲功能也不改革组织结构。另一方面， 也并非有了功能结构， 各种功能就可以顺利地发挥出来， 它还需要动力以及各方面的条件。这样便涉及到更深层次的问题， 即涉及到行政系统的权力结构和利益结构。如果不深入到这些层次来研究， 我们就无法真正弄清在功能发挥作用过程中出现的各种问题。
行政系统的权力结构， 即行政系统内部各部分组织和人员之间相互作用的状况和各组织的功能实际发挥的状况。在行政系统内部的各部分组织和各部分人员之间， 并不是按照行政规章机械地组织在一起的， 而是处于相互制约、相互影响、相互作用之中的， 包括领导者与被领导者、上级组织和下级组织、同级组织之间等等都是如此。这种相互作用可以是沿着行政规范要求的方向进行的； 也可以是沿着违反行政规范的方向(往往是隐蔽地) 进行的； 也可以是基本上沿着行政规范的方向， 但有些方面相反； 也可以是有些方面遵守行政规范， 有些方面相反， 等等。这就涉及到了权力问题。
在组织功能的实际发挥方面， 我们看到， 各种功能的设定实际上还只是一种可能性， 这种可能性如何变成现实， 即如何在实际上使其能顺利地发挥出来， 以及发挥到什么程度， 达到何种效益， 这就要涉及功能作用的大小、作用的方向和方式、作用的层次、作用的时间等等问题， 这些问题也是有关权力的问题。这样， 行政学便进入政治学的领域， 也就是要研究行政系统的权力结构。
从政治学的角度来说， 权力指的是一种广泛的影响力或支配力， 它所强调的是事物的相互作用以及这种作用的不平衡性， 也就是一定主体对一定客体的支配， 通过这种支配使客体的行为符合主体的目的性。所谓政治权力就是在实际政治过程中一定的政治主体依靠政治的强制力对一定的政治客体的支配。因此作为一种政治权力现象， 它包括下面一些要素：(1) 权力主体； (2) 目的性(即主体的利益) ； (3) 政治强制力(也包括非强制力借用) ； (4) 权力客体； (5) 权力作用的一定方式； (6) 权力作用的结果； (7) 权力关系的稳定度。而行政权力应该是政治权力的一种表现形式。权力主体对权力客体作用的过程， 同时也是客体对主体反作用的过程， 体现着一种交互作用的关系， 只不过它是一种不平衡的关系而已。作为权力的结构所反映的就是这种相互作用的效应， 包括作用力量的大小， 作用的方向和方式， 作用在经过一系列中间层次时的状况， 以及作用的时效性等等。所以权力结构要回答的是主、客体之间是如何相互作用的， 以及作用的效果如何。前面所说的行政系统中各部分组织和成员之间相互作用的状况， 以及组织的功能在实际上的发挥状况， 正是行政系统的权力结构。很显然，这样一种反映行政主体和客体作用状况的动态结构对于行政系统的功能结构以及组织结构的优劣状况具有极大的影响。因此， 一种合理的权力结构， 就是行政系统存在和发展的必要条件。
那么， 什么样的权力结构才是合理的权力结构呢？ 或者换句话说， 对于一种合理的权力结构我们应该提出一些什么样的要求呢？ 第一， 它应该能够保证行政权威顺利地发挥作用；第二， 它应该能够使被领导者对权威既有积极的回应， 又能对权威起一定的制约作用； 第三，它应该能够保证各相关部门相互协调地发挥功能； 第四， 它应该能够保证权力在规定的时间内达到最终目的； 第六， 它应该能够在权力随时间的推移而不断地被消耗和磨损的情况下，不断地给以能量的补充； 第七， 它应该能够保证组织的各种功能达到预期的效应， 等等。能够满足这样一些要求的权力结构， 就是合理的、适当的权力结构。
然而一种合理的权力结构的实现关键在于要有一种来自各行政主体的动力， 而动力便涉及到利益问题， 也就是说涉及行政系统的利益结构。这是行政系统的最深层次的结构。这个问题不解决， 就不可能有一个合理的权力结构， 也就不可能很好地发挥功能， 就会使行政系统弊端百出。
行政系统的利益结构是行政系统内部各组织和各成员之间的利益关系的状况。应该说，过去我们对这个问题的认识是相当模糊的。我们过去有一种比较抽象的、比较理想化的认识， 即认为我国的每一个行政主体(包括组织和个人) 都是以完全彻底为人民服务为宗旨的，因此在个人与组织之间、上级与下级之间、各组织之间， 利益、宗旨、目标、任务都是一致的，因此相互间处于无矛盾的和谐状态。然而实际情况并非如此。作为现实的人， 每一个行政主体都不是行政道德和行政规范的完美化身， 而是处于角色的冲突当中。如果不计个人思想修养的特殊因素， 那么作为行政的领导者， 他既是充当行政机构代理人的角色， 作为一个社会成员， 他又充当私人的角色。作为代理人， 他应该代表人民的利益、国家的利益， 但作为私人，他又有着个人的特殊利益， 即个人的各种物质的、精神的、心理的需求。作为一般的公务员也要充当两种角色， 即政策执行者的角色和私人的角色。作为政策的执行者必须彻底贯彻政策的意图。作为私人， 他又要满足个人各方面的利益。一个行政单位也是如此， 同样要充当两重角色。作为整个行政系统的一个有机组成部分， 它应当代表整体的利益， 即国家和人民的利益。但作为一个具体单位， 它又有着自己小团体的利益。正因为各种行政主体都同时充当不同的角色， 因此在角色之间就不可避免地存在着矛盾、甚至冲突。人们随时都处于这种角色的矛盾和冲突当中。问题在于， 每个人或每个组织如何处理这种矛盾和冲突， 也就是自己主要充当什么角色。如果他们基本上或主要充当代理人、政策执行者、整体利益代表者的角色， 那末行政系统的利益结构就是基本合理的， 从而就会形成一种动力机制来推动权力结构、功能结构的正常运行并使组织结构合理化。相反， 如果他们主要甚至仅仅充当私人的角色、小团体的角色， 那么就会形成不合理的利益结构， 致使整个行政系统的运转发生各种障碍。
更重要的是， 在人们如何处理角色冲突的问题上， 还极大地受到社会利益结构变化的影响。我国在建国以后到改革开放之前， 由于当时发展重工业的需要， 实行了高积累、低消费的政策， 在分配上不能不实行平均主义的办法。因此， 需要个人利益、集体利益和国家利益的高度统一， 从而形成个人和局部利益绝对服从国家利益和整体性利益结构的状况。改革开放以后， 特别是随着从计划经济向社会主义市场经济的过渡， 社会利益结构便发生了重大变化。
首先， 因利益源泉的多元化， 为人们追求个人利益创造了客观的可能性； 第二， 由于前者再加上政治上和意识形态上对个人利益控制的放松， 人们的利益意识便迅速觉醒； 第三， 由于前两者， 便造成社会利益单元的个体化， 个人和家庭的利益在人们的利益考虑中越来越占有优先的地位； 第四， 由于上面的原因， 人们的利益追求和利益竞争开始激烈起来， 作为一般老百姓开始具有理性经济人的特征； 第五， 由于竞争条件和机会不可能完全平等， 人们在收入上的差距和生活上的差距迅速增大， 形成整个社会在利益上的严重不平衡； 第六， 在利益竞争中处于不利地位的人们， 主要是生活在体制内的人们， 便有可能产生了心理上的不平衡， 即产生了严重的利益丧失感， 于是便产生了一种自发地趋向利益平衡的巨大动力； 第七，在这种巨大力量的驱动下， 在各种制约机制不够健全和不够完善的情况下， 便产生了把政治权力、职业方便， 以及非法手段转化为利益资源的强烈趋向。社会利益结构所发生的这一系列重大的变化， 是从原来的社会利益结构向着新的、更合理的社会利益结构转变过程中出现的现象。它既具有严重性， 又具有暂时性。当前这种无序状态以及因此产生的消极现象， 必将在今后走向有序的整合的过程逐渐地被克服。但是现在这种状况有可能要影响到行政系统中的各种角色冲突， 造成行政系统利益结构的不合理倾向， 从而成为影响行政改革的重要因素。因此， 要推动行政改革， 要精减机构， 要发挥效能等等， 就要抓住调整行政系统利益结构这个关键环节。当然其他环节的建设也并非不重要， 但只有在解决利益结构问题的基础上， 其他环节才能得到显著的改善。
来源：政治学研究
