内容提要：家庭联产承包责任制是改革开放以来农村的基本经济制度，农村社会治理体制以此为基础。土地作为农民的生存保障，承包经营权的流转涉及到农村社会利益的分配和调整。在政府、市场等多种力量推动下，一些地方的农村土地承包经营权流转市场开始形成。土地承包经营权的流转使农户家庭收入、劳动力流动、农村社会结构、社区公共需求等发生了变化，这些变化对村庄治理的内容、方向、目标乃至模式形成了一定的冲击。
基金项目：2009年教育部人文社会科学一般规划项目“‘村改社’村庄治理转型研究——以统筹城乡改革成都试验区为例（09XJA810001）”：“社会化小农与农村公共服务网络的构建（SC06B051）”：“重构的空间：集市变迁与社区重建（08B077）”。
*农村土地承包经营权的流转，包括流向农业用途和非农用途，主要指向农业用途的流转。其具体形式有转包、转让、反租倒包、互换、租赁、股份合作等。本文中主要分析的是出租这种方式，文中有时也把“农村土地承包经营权的流转”简化表述为“农村土地流转”。
在中国这样的农业大国，农业、农村、农民问题始终关系党和国家事业发展的全局。党的十七届三中全会进一步指出，在当前我国改革发展的关键阶段，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。无论是为了实现工业的集中发展、土地的规模经营，还是农民的集中居住，都不可回避地会涉及农村的土地问题。如何既充分保障农民的土地承包经营权，又充分发挥土地资源的潜能，一些地方通过农村土地承包经营权的流转以实现农业产业结构的调整和产业的集聚发展，但农村土地承包经营权的流转引发了劳动力的流动、农民职业的转换、农村利益格局和村庄社会结构的改变。这些变化必然会对以土地为基础、以村庄为边界的治理机制形成冲击，引发基层社会治理的变化。
农村土地承包经营权政策的形成，基本上经历了这样的阶段：1984年的中央农村工作1号文件就“鼓励土地逐步向种田能手集中”①；[陈锡文：《准确把握农村土地制度改革的方向》，《人民日报》，2008年11月24日。http：//finance.peop le.com.cn /GB /70392/8281825.html]2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》规定承包土地可以有偿流转，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转……”②。[张晓山：《中国农村改革30年：回顾与思考》，《学习与探索》，2008年第9期]2005年1月《中国农村土地承包经营权流转管理办法》出台，明确规定了农村土地承包经营权流转的原则、主体、方式、合同及主管部门职责等问题。十七届三中全会的决定指出要“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”①[《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《内蒙古政报》，2008年第12期]
在农村土地承包经营权流转政策提出和完善的过程中，学术界也开始关注对农村土地承包经营权流转的研究。大多数研究基本上是从经济学的视角展开。认为土地的自由流转可能产生边际产出拉平和交易收益两种效应。前者指土地的自由流转能够促使土地边际产出较小的农户将土地出租给边际产出较高的农户，从而提高资源配置的效率；后者指土地交易性的提高能够提高农民进行土地投资的积极性②。[姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，《中国社会科学》，2000年第2期]围绕农村土地承包经营权流转，学术界还探讨了以下问题：
哪些因素会影响农村土地承包经营权的流转。这方面的研究成果最多，既有规范阐释，也有实证分析。如有的从建立一个逻辑自洽的整体性政策框架的角度来探讨如何促进农村土地承包经营权流转；有的从分析土地流转意愿的角度寻找影响流转的因素；分析土地制度、价格形成、农村社会保障、农村人口流动、农村社会阶层等对土地流转的影响③。[胡新艳：《促进我国农地流转的整体性政策框架研究——基于市场形成的逻辑》，《调研世界》，2007年第9期；何国俊、徐冲：《城郊农户土地流转意愿分析——基于北京郊区6村的实证研究》，《经济科学》，2007年第5期；胡同泽（2007）、邓大才（2007）、胡武贤（2006）、陈成文（2007）等的研究]这一领域的研究着眼于“什么会影响农村土地承包经营权流转”，而缺少反向探讨“农村土地承包经营权流转会带来什么影响”这一问题。
农村土地承包经营权如何流转。有学者从分析农村土地承包经营权流转的现有模式出发，指出股田制能较好地解决当前我国农村家庭承包经营责任制面临的突出问题，应该作为我国目前最主要的农村土地承包经营权流转形式。还有学者在论述农业产业化经营的模式创新中也谈到了农村土地承包经营权流转模式的问题④。[杨德才：《论我国农地流转模式及其选择》，《当代经济研究》，2005年第12期；蒋永穆等：《农业产业化经营的模式创新研究——基于成都市的案例分析》，《经济体制改革》，2006年第6期]
问题呈现与对策建议。既有从全国范围内来讨论农村土地承包经营权流转的问题并提出对策，也有从地方经验的角度来发现问题，阐明对策。如有学者研究了南京市农村土地承包经营权流转的特点、问题及对策⑤；[方中友：《南京市农地流转的现状、问题及对策研究》，《南京社会科学》，2007年第9期]还有学者认为供给主体分离、程序不规范、市场化水平低是农村土地承包经营权流转现存问题的主要表现，据此分析了原因，提出了应对之策。
除了经济学，其他学科也对农村土地承包经营权流转进行了研究，不过较为分散。有学者通过分析村庄内哪部分人转出了土地、哪部分人转入了土地，土地转包的动力和策略是什么？以及这种转包对当事人的意义和前景如何等问题，从社会学的视野对农村土地承包经营权流转进行了个案研究。还有学者探讨了土地流转对农村阶层分化的影响，认为土地流转影响着农村的职业分层、经济分层等，重塑了农村阶层结构，丰富了农村阶层体系⑥。[管兵：《管庄的土地转包》，《社会学研究》，2004年第1期；陈成文、罗志勇：《土地流转：一个农村阶层结构再构过程》；陈成文：《土地流转对农村阶层分化的影响研究》，《湖南师范大学社会科学学报》，2007年第3期]这些结论都对本研究提供了启示。当农村土地承包经营权流转发生后，除了影响农村阶层结构，这种流动对农村社会、对农民、对村庄、对基层社会治理会带来何种影响，这方面的研究依然空缺。因此，本研究认为，土地是农民的生存之本和收入的主要来源，与土地有关的问题构成村庄治理的主要方面，土地的获得与村民身份有关，因此农村土地承包经营权流转会引起农民的收入、就业、村民身份、村庄治理内容等发生变化，这些变化会对村庄治理产生冲击①，[村庄治理一般指行政村的治理，作为一个自治组织，行政村下设村（居）民小组，组干部是村庄干部的重要助手，组内事务构成村庄治理的重要内容。因此当谈到村庄治理时，包括组内治理在内]直至推动村庄治理模式的变化。
随着农村土地承包经营权流转，农户的生产、劳动、生活方式都在逐渐发生变化。具体而言，因流转引致的变化及其趋势主要有以下几方面：
第一，农地收益稳定。流转之前，土地收益来自种粮收入，这一收入极不稳定，因为既受制于天气，又受制于市场。不仅粮食的销售价格受市场影响，种子、农业、化肥、机耕和人力的价格都会受市场的影响，这些因素使土地的收益变幻莫测。在农户的账本中，一亩地粮食的收入在扣除种子、化肥、农药等成本后，并且不计算自己的劳力付出，差不多收支持平。如果雇佣机耕或雇佣人力耕种或收割，往往是赔本买卖。
土地出租后，每年定期可以获得相对稳定的租金收入。如在成都市温江区的农地流转中，租金与实物挂钩，一亩地一年的租金以多少斤大米计价，按当年大米的中等市价折算支付租金。农民借助与市场挂钩的租金收入，粮食消费得以保障。尤其是在有保底租金的情况下，土地收益不再受气候和市场波动的影响，变得相对稳定了。
第二，就业社会化。由于农村土地承包经营权流转出去，劳动力不再受束缚，可以离开土地外出就业，不管主动还是被动，农民将面临更多的选择，就业社会化趋势更加明显。笔者在对成都周边市县的调查中了解到，农户出租土地后，主要的转移去向有：
一是做生意，一些原来在城（镇）做生意的农户，没有了土地的束缚，外出做生意就更为方便了。有开超市的，有做建材生意的，也有开饭馆的，还有搞运输和做小买卖的。
二是就近打工或做零工，一些农民不愿或不能离家太远，就在附近的工厂或服务行业打工，如女性一般在宾馆、酒店做服务员，超市、门店当售货员，或在美容等服务行业上班，中年女性外出打工以做保洁或家政的居多；男性当电工、木工、泥工、砖匠、搞装修或当搬运，一般早上出去，晚上回来。也有的就近打零工，如成都温江有很多花木园艺场，一些中老年农民因外出打工很困难，就选择在花场打零工。女性主要是除草，一般20—30元/天，活多的季节还可以挣到35或40元/天；男性主要是栽树、浇水、喷药和撬树等，一般60—80元/天不等，如果是撬运大树，还可以挣到100元/天。
三是外出打工。因没有土地的羁绊，一些农民离开家乡，到省外打工，就业范围和领域变得更为广泛。当然，也有人交叉从事以上几种职业，比如既搞运输，也打零工。因农民大量离开土地，从事非农职业，非农收入也成为了农户家庭收入的主要来源。
第三，村庄内部分化。随着劳动力的转移，农民获得了更多的收入机会，既有稳定的租金收入，又可挣取薪金收入。但在村庄内部因技能、年龄、性别差异引致就业机会的差异，进一步导致收入的差异，劳动力的分流加速了村庄内部的分化。如在成都市温江区的黄石社区，大致分化为三类家庭：
一类是做生意的农户。他们要么做生意较早，基础雄厚，比如从事装修服务、销售建材、农资的家庭；要么是在土地出租后抓住了做生意的时机，如在公路边开饭馆、搞农家乐，或经营乡村休闲旅馆。这些家庭不仅住房漂亮，院坝宽敞，而且一般都有小车。有的家庭还有货车供出租，生活比较富裕。
二类是有成员外出打工的农户。这类家庭又分为三种情况：一是全家人外出打工，子女在外挣薪金，父母既可以在外做工，也可以到花场做零工，家庭收入不错；二是夫妻在外打工，有孩子上学的家庭，一般丈夫在外搞装修，做木工、水电工或泥工，妻子当服务员或在花场做零工，家庭收入还行，但因孩子上学，开销也大；三是丈夫在外打工，妻子未能外出务工的家庭。要么有小孩或老人需要照顾，要么是四五十岁的中年女性，没有打工机会，这类家庭的收入相对偏低。
三类是以租金为主要收入来源的家庭。这类家庭因技能或别的原因而没有外出就业，租金成为主要的收入来源，生活相对困难。村庄内部的分化在一定程度上反映了因农村土地承包经营权流转、劳动力重新分流后村庄贫富的分化，这种熟人或半熟人社区的贫富差距会影响社区的利益格局和治理秩序。
第四，公共需求改变。土地实现规模经营，劳动力离开村庄，在非农行业就业，“地动”引发了“人动”，村民对公共服务的需要发生了变化，出现了新的需求。
一是与农村土地承包经营权流转相关的服务需求。地方政府一般制定有农村土地承包经营权流转的程序和办法，农村土地承包经营权流转需要办理相关的手续，对于农户来说，希望这些服务能够就近方便办理。与此同时，农村土地流转需要有市场需求，个体农户由于能力和资源的限制，搜寻农地需求的成本很高，也需要政府和相关机构提供服务，为农村土地承包经营权流转牵线搭桥。不仅如此，面对需求农地的“资本”①，[指前来租地的业主，他们携带资本进入村庄，因此把这股力量称为“资本”]农户处于弱势地位，如何在流转市场寻求一个合理的土地价格，以保障农户的利益，既需要相应的救济服务，也要仰仗政府的公正立场。
二是就业信息和技能培训需求。土地流转出去，农民外出就业，需要获得就业信息和拥有相应的就业技能。
政府和中介如何能够及时、准确地提供相应的就业岗位信息，提供有针对性的实用技能培训，促使就业社会化的顺利进行，成为农户的新需求。
三是社会保障需求。土地被视为农民的最后生存保障，一旦长期流转，尤其是被征用后，农民靠什么来获得终极保障？养老保障、失业保障、最低生活保障是农村土地承包经营权流转过程中产生的迫切的新需求。
四是组织化的需求。以土地为依托的行政村是农村的社区自治组织，管理社区的内部事务，维护社区成员的利益。可随着农村土地承包经营权的流转，行政村的地理和经济边界在消失，已经不务农，甚至不住在村庄的农民依托何种组织来维护自己的权益；在与租地资本的谈判中，个体农户明显处于弱势地位，农民又将借助何种力量来提高谈判的能力和地位，这需要有新的组织形式出现。
第五，市场机制形成。农村土地承包经营权流转市场的形成，最初可能源于政府的产业结构调整战略和招商引资政策的驱动，随着资本的陆续进入，这一过程逐渐遵循市场自身的规律和机制运行。
首先，农业产业结构调整借助市场完成。之前我国农村的多次产业结构调整，基本上由政府主导，政府热情很高，农民却不买账。农村土地承包经营权流转引致的产业聚集和示范效应，农民学会根据市场的需要来选择，顺利实现产业结构调整。
其次，土地租金价格市场化。土地租金如何确定，关系流转能否顺利进行。尽管最初的租金水平可能是双方摸着石头过河的结果，但随着租赁市场的完善和规模的扩大，租金水平主要取决于流转土地的供求总量。外来“资本”的进入，增加了对农地的需求，农户的喊价和外来资本的还价，还对村庄内农户之间的土地流转起到了价格显示的作用，使隐藏的土地价值得以显现。
最后，劳动力转移市场化。农村土地承包经营权流转后，富余的劳动力通过市场搜寻，无论是在外打工，还是就近做工，都是劳动力市场的自主运行和农民的自由选择，而且劳动力的价格也随行就市，受供求影响。
行政村是人民公社体制解体后国家在基层的基本整合单位，作为有着地域、经济、行政和文化边界的基层社会的自治单位，因农村土地承包经营权的流转，赋予了这种行政村与众不同的特性，由此对村庄治理形成了冲击。
（一）农民收入来源及其结构变化对村民参与的影响
一是参与能力的提高。正如前文所述，农村土地承包经营权流转后，村民从土地上可以获得相对稳定的租金收入，同时通过外出打工，又能获得打工收入。农民收入的增加，在一定程度上增强了博弈能力。在调查中了解到，因承包经营权的流转使得土地收益相对稳定，农户虽然都希望有业主来租种土地，但也强调租与不租，要看价钱是不是合适。在租金不合自己意愿时，不会盲目出租。
村民收入结构来源的多元化，使得他们对土地的依赖性下降，从而有了更强的行动能力。
村民谈判能力的增强，对村委会在租金担保方面形成了制约。外来“资本”因不熟悉情况，租地一般通过村组牵线，不和村民直接打交道，需要村委会与组干部协调；农民担心与老板个别打交道，无法保证租金按时支付，因此也要依赖村委会这个平台。村委会成为租赁双方的担保人。村里要招商引资，在租金方面，不能让农民“漫天要价”；但随着土地的出租，农业产业化经营效果明显，村民有了更多的选择——出租或自种并享受产业化经营的溢出效应，从而在租金方面会随着市场的变化提出自己的明确要求，“资本”和村委会不能不尊重和考虑村民的意愿，村民也有了更多的发言权。而且随着与“资本”的熟悉，村民还会渐渐抛开村组，自己结成小团体与“资本”谈判，并要求村委会支持自己的利益要求，这意味着村民参与能力的提高。
二是参与意愿的不足。一般而言，经济收入增加了，参与意愿会提高，民主意识会增强。但实践中发现，村民的参与意识并没有明显增强。村组干部普遍反映，开会比以前更难了，村民白天都外出上班，或离开本地在外省打工，开会只能安排在晚上，而晚上相当多的村民不参加。正因如此，如果不是上面硬性安排，村组也很少召集村民开会。但村民在租金不合自己意愿时，又埋怨组里没有与村民商量或没有征求村民的意见，在自己不知道的情况下土地就一片一片地被出租了。
这种参与意愿的不强从一定层面说明土地收入对农民重要性的下降。因为村民小组开会，绝大多数时候与土地有关，在土地出租后，涉及的无非是租期长短和租金水平等问题，村民懒得参与，除了参会时间的不方便外，某种程度上是因为“无所谓”。在调查中当问到村民对自己土地租金水平的看法时，有村民就说“差不多，反正又不靠租金生活，这点钱哪能养活人。”的确如此，在人均土地有限的情况下，靠租金收入无论如何也应付不了绝大部分生活资料依赖市场购买的农户家庭支出①。[如在成都市温江区，一般人均土地不足1亩，1亩地一年租金收入2000—2500元左右（按大米1.7元/斤的中等价折算），当地一般一亩地租金为1200—1500斤大米/年不等，少数为每亩1600斤大米/年]由此，土地的生存保障功能逐步弱化，农民对土地的依赖性开始降低。随着非农收入成为家庭收入的主要来源，只是由于非农就业的不稳定和社会保障的不健全，已经出租的土地理论上依然还是农民最后的保障。
这种参与意识的不足与参与能力的提高混杂在一起，将如何影响村庄治理的内容与方向，及推动村庄治理的转型，是一个值得关注的问题。
（二）治理主体增加和村庄能人更迭对治理方向选择的影响
在我国，作为基层自治单位的行政村，是由以自然村形式存在的村民小组组成的。进而，村的党组织、村委会、村民小组（长）、广大村民和民间组织都是村庄治理的主体，当然，村党组织和村委会是其中的关键主体。
当下，以上主体在村庄治理中都不可避免地参与和发挥作用。但随着农村土地承包经营权流转的推进，村庄中出现了一支外来力量——前来租地的业主，他们携带资本进入村庄，因此常常把这股力量称为“资本”。“资本”进入村庄的主要目的是通过土地的规模经营，追求利润的最大化，并无介入村庄事务的初衷。有关法律也规定，业主不是本村人，没有资格参与村民大会，也没有选举权和被选举权。但因承包村里的土地，当村里有公共事务，如公益事业、环境保护、保洁等，也会告知租地的业主们，业主们一般都会以实际行动表示支持。
在这种村庄，土地租给谁，租期多长和租金多少等村组治理事务，“资本”都是重要参与方，其力量的强弱直接影响博弈的结局。虽然在常规的村庄治理中，“资本”没有也无资格参与，在场面上“资本”小心翼翼，也不关注（心）村内事务，但作为一股公然存在的利益，其对村庄治理的影响隐约存在。从某种意义上说，“资本”是村庄治理的潜在主体，尽管目前还是隐性的。由此，土地承包经营权的流转，“资本”的进入，村庄治理主体会随之增加。
新的主体的出现，将会对村庄治理的方向产生影响——村庄治理为谁服务？是为村民服务，还是为“资本”服务？还是兼而有之？随着业主在当地的长期经营和存在，他们能成为社区居民吗？如果成为社区居民，村庄治理如何平衡“资本”与其他村民的利益？
新主体的进入，同时会影响村民参与村庄治理的广度和深度。以前一家一户经营，除了税费外，村民与村庄的联系不多，但现在“资本”进到哪里，租金多少、租期多长，村委会在其中起什么作用，有没有利益偏向，村民虽然开会不积极，但对这些信息都很关心和关注，而且这些消息在村庄传播很快。当然，这些问题还有待于观察，但对村庄治理的影响将会越来越大。
农村土地承包经营权流转后，原来的种植大户面临产业转型，种粮能手需要做出新的职业选择。村民眼中的能人标准发生改变，新的村庄能人是那些能很快寻找到新的非农收入来源和谋到新的职业的人，村庄能人开始发生更迭。新能人的成长将冲击村庄的阶层结构，打破村庄现存的利益格局，进而影响村庄治理的方向选择。
（三）劳动力流动对村庄社会结构的影响
因土地承包经营权的普遍流转，村民外出就业增加，对村庄的社会结构带来了三个后果，进而影响村庄治理。
一是部分能人外流。村庄作为社区自治组织，村干部从社区成员中选举产生，即便是由上级政府指定的村干部，也必须是村庄成员。实际上，村组干部是村庄的能人，不少村干部曾经是种植大户、专业户、成功的经商者等。随着村民大量外出就业，一些人成为成功的商人，一些人有稳定的工作和收入，因职业和收入渠道的改变，他们对村庄事务越来越淡漠，不太关注土地的租金和租期，甚至连开会也不参加。这些外出打拼成功的村民作为经济能人，有成长为村庄治理能人的潜质，但他们却日益远离村庄事务。这些能人的外流不利于村组干部结构的更新，从长远看，会对村庄治理产生影响。
二是村民身份的模糊。成为村民，是因为其有一份均分的土地。可是土地承包经营权流转后，租期内村庄、村民都失去了对土地的实质控制权。这就决定了土地不可能在这期间进行重新分配和调整，那些在这个期间出生的村民也就不可能获得土地（实际上，在此之前出生的村民若土地没能调整也没有分得田地）。他们成为村庄的成员，只是因为还住在村里，或者其父母是村民，他们的户口还在村庄而已。由于新生代村民“天赋身份”的获取条件已经不存在，那么他们还是传统的村民吗？那些和他们一样长期住在村里的业主和在村庄打工的外地农民也能算村民吗？这些问题使“村民”身份变得模糊不清，难以界定，其对社区边界与结构的影响和冲击也不可低估。
三是村民认同单位的偏移。现行的村庄作为行政村，源于集体经济时代的生产大队，村民小组基本上是原来的生产小队，而生产小队的划分，主要以相对集中的土地和住房为界。以行政村为自治单位，乃是人民公社时期的遗迹，因为国家提供的公共产品面对大队，而不是小队。对公共产品的需要使得农民认同自己“是XX大队的人”，否则无法获得公共产品的满足。当分田到户后，一家一户生产，村民感受最直接的是小组的土地调整、沟渠修缮、公粮收缴，直至组道修建、土地出租等小组内部的事务，而不是村庄层面的事务。实际上，村庄对村民而言，至多是一个半熟人社会，小组才是熟人社会，他们之间才有更多的利益关联。当土地承包经营权流转出去后，农业生产上的联系减少，村民日常生活交往更是以居住较近的同组村民为主，组内的一个小店、一张茶桌，常常成为老人、妇女、儿童聊天、玩牌和玩耍的地方。从某种程度上讲，村民的认同单位逐渐从行政村向村民小组（自然村）偏移，这无疑会对基层治理的单元选择和空间结构带来冲击，因为治理是有区域范围的。
（四）公共需求变化对治理内容和目标的挑战
土地问题是农村的根本问题，因此村庄治理的内容与土地密切相关。从与土地的关系看，村庄治理内容发生了以下调整：
一是与土地直接有关的治理内容减少，“由摆平转向了协调”。在我国，地少人多，土地对村民而言非常重要，因此流转之前村民间常因土地边界发生纠纷，需要村组干部调解。同时，由于土地位置不同，有的地有灌溉沟渠，浇水很方便，但有的地水却进不去，一到灌溉季节，村民们往往要求村组干部解决浇水问题。还有因地块细碎，田埂狭窄，到收割季节时，有的田块机器根本无法进出。一旦使用机器收割，需要碾过邻近的田块，村民也为此经常发生冲突。这些“过水过机器”的问题都需要村组干部劳神，常常是各打五十大板，息事宁人，摆平作数。现在随土地承包经营权的流转，以上矛盾迎刃而解，涉及与土地有关的工作就是督促租金的按时支付，租赁双方因租期、租金发生矛盾时，村组干部从中协调。实践中村干部也认为农村土地承包经营权流转后与土地直接有关的工作大大减少了。
二是与土地间接有关的治理内容增加，“由管理转向了服务”。减少了土地纠纷，但延伸出了其他的内容。村民没有了地种，需要外出打工，因此就业登记、劳动培训、社会保障等成为了村务的内容之一。如在成都市温江区，村庄每月要统计上报富余劳动力新增转移及转移的累计情况；村里要承担相应的劳动培训任务，一般由镇上分派下来，如家政、花工、厨师、电脑培训等，村上提供培训场所，村组负责组织参训人员，有时还要入户动员，“劝说”村民参加培训，以完成参训的指标任务。
培训完毕，还要追踪其就业情况，并汇总上报。除此之外，为失地农民购买社保，向租地农民宣传社保等都是由土地流转延伸出来的村务。按村干部的说法，“以前是管理多，现在是服务多。”
随着治理内容的调整，村庄治理目标也走向了多元。
首先要完成上级分派的任务。虽然镇对村只是指导关系，但实际上是村庄的上级。计生、环保、治安、疾病防治（非典、禽流感、猪流感）等社会公共安全事务是村庄必须要承担的任务；其次是确保土地承包经营权流转的顺畅进行，以实现业主、村民、村委会等社区各方的利益；再次是重建社区结构与秩序，因土地流转加剧了村庄内部的分化，大部分村民摆脱了土地的束缚，自由地转向非农职业，实现职业地位的向上流动；收入的增加还促使他们的社会经济地位得以提高。也有少部分村民因土地保障的失去，没能在非农产业找到新的就业机会，除了租金没有别的生活来源，社会地位和经济条件相对下降。
村庄的同质性被打破了，村民之间分化出更多的层级。此时，如何整合村庄内在秩序，实现村庄的和谐稳定，将是村庄治理的一个重要目标。
农村土地承包经营权流转对村庄治理的内容、能力、方向等都形成了冲击，并促动村庄治理模式的改变，尽管这种改变目前还只是一种趋势。
由管理转向服务。农村土地承包经营权流转之前，村委会面临很多管理任务——管产业结构调整、管用水的纠纷、管土地的调整等；土地流转后，生产由市场调节，承担的主要是服务工作——为租赁双方服务，为村民的就业和社会保障服务，为即便没有签订租赁合同的村民双方的纠纷提供仲裁服务。
由汲取转向给予。当村民以种地为主业时，村组要兴办社区公共事业，必须要向村民收取费用。而今，随着土地的大量出租，村委会能从农地出租中收取一笔协调费①；[在成都市温江区，村庄每年要从每亩出租土地中向租入方收取50—100元不等的协调费。按照黄石社区一年出租土地总面积2600亩、每亩100元计算，可收取协调费近26万元]有些村民小组通过出租原来留下来的公田获取了租金收入。有了这笔资源，社区便可以提供相应的公共设施和公共服务，如免费培训或为村民提供培训材料费、证件复印费，兴建社区图书馆或公共健身设施等。
组里有了公田出租收入，还可以在修路、改水、改电或修缮水渠时无需农户集资，正是农村土地承包经营权流转带来的收入使村庄不再从村民那里汲取资源，转而开始回馈村民。
由被动转向主动。在土地承包经营权流转前，村庄很多任务是压力性体制下的被动选择。
比如，产业结构调整往往是上级政府的指示，结果是费力不讨好；再比如，招商引资，虽有社区利益驱动，但更多是完成上级指标，由此引来一些垃圾工程，甚至虚假招商。而“资本”的进入和农村土地承包经营权流转市场的形成，产业结构调整成为村民主动的选择，招商引资不再被视为苦差事，反而是村干部主动走出去引资，为土地流转牵线搭桥，既为“资本”服务，又为村民担保，成为租赁双方的中介人、担保人、协调人和见证人。
由分配转向契约。土地承包经营权流转前，围绕土地的村庄治理形成的是一种分配关系——村组把土地分给农户，如果进行土地调整也是一种村组居于主动地位的再次分配。随着土地的相继流转，村组（民）与业主、业主与村委会之间都签订合同，当村民在出租地里栽种，影响业主经营时，村组干部便会用合同及其租金来约束村民；当村民要求提高租金时，村干部同样会用合同来说服村民。当业主不能按时支付租金时，合同也成为村组干部和村民手中的武器，与土地有关的村务围绕契约的遵守和执行展开。这种因农村土地承包经营权流转形成的契约关系和契约观念不断地被村庄和村民利用、接受、认同，并向其他领域渗透、迁移，契约关系使村庄治理变得理性、有序和便捷。
农村土地承包经营权流转引致的变化对村庄治理形成了挑战和冲击，由此需要建立应对这些挑战的基层社会治理新机制。
首先，适应流动的乡村社会的治理空间结构调整和机制转型。当下农村社会的基本单位主要是行政村，通过村民自治制度实现村庄的治理；即便村庄已改建成社区，其基本治理框架还是村民自治。村民自治的开展有两个前提条件：一是每个村民的户籍在村里；二是每个村民都在村里生活，其村民身份的具体表现就是曾经有一份均分的土地。随着土地承包经营权的流转，这些条件发生了变化：一是发生了“地动”，土地在租赁期间村组失去了对土地的使用权和处置权，不可能对土地进行调整或分配；二是加快了“人动”，农地流出加快了村民外出就业的步伐，其交往和生活圈子日益扩大，超越村庄的熟人和半熟人社会；三是实现了“利动”，在土地规模流转的村庄，农民家庭收入主要来自打工、经商等非农产业，家庭基本生活资料——粮食、蔬菜、肉类、禽蛋、衣物等几乎全靠市场购买。同时不少外村人、外乡人因租用土地进入了村庄，成为村庄的常住人口，打破了村庄的封闭性。即通过土地承包经营权的流转、劳动力的流动和资金的流动，村庄的地理、经济乃至行政边界发生了变化，此时村庄治理的空间范围需要适时扩展或收缩，主体身份需要重新界定，固着于土地、固着于村庄的基层自治要转变成开放的、流动性的治理机制。
其次，乡村社会分化背景下的民主参与新机制的确立。土地收益的稳定和外出打工收入的获取，让多数村民变得比以前更富裕，生活更舒适，机会更多，选择更自由。按照民主发展的一般逻辑，当人们经济条件得到改善时，会追求更多的政治权利，希望通过政治参与，借助制度安排进一步实现和保护自己的利益。但在调查中发现，随着村庄的分化和利益格局的变化，一部分富裕的村民离开村庄，在城镇定居，逐渐远离村庄事务，留在村庄的村民也有一部分因货币化支出不断增长，生计问题变得日益严峻，对村庄事务乃是有心无力。
与此同时，随着村民对土地的依附性降低，村组织无法凭借通过对土地的控制来动员农民，加之也无法采用过去政治动员的方式来组织或调动农民，于是便利用手中的货币转而通过利益刺激来组织村民，完成上级下达的各项任务。“要开会需发钱”，这种政治动员式参与向利益刺激式参与的转化，把民主变成了一种奢侈品。在当下的中国农村，民主的推行还需要动员，并保障广大农民的参与权。应对分化的村庄和流动的乡村社会，需要建立新的民主参与机制，拓展制度化的参与渠道。
最后，基层政府职能转变与社区自治的并进。外来“资本”的进入，土地承包经营权的规模流转，劳动力从土地的束缚中解放出来，农民得以进城，解决了我国农村发展中“人怎么走出去，资源怎么走进来”的关键问题。但“资本下乡、农民进城”的发展道路一方面要求基层政府进一步转变职能，提供适应这一变化的公共服务。为此现在赋予基层政府的众多压力性任务要逐步减少，为基层政府减负，改变“上面千条线，下面一根针”的局面，让基层政府有更多的精力、财力和人力来提供服务，实现治理的转型。另一方面，要加快实现农村社区的自治。随着外来人员的进入，乡村社会由熟人社会变成陌生人社会，成为以居住地为中心的社区。如何通过吸纳新的社区成员，把这种陌生人社会变成一个生活共同体？基层政府要把一些事关居民的公共事务交由社区自我管理，充分发挥社区的自治功能，建立国家与居民（公民）之间的缓冲地带，通过社区自治的民主机制来化解村庄分化产生的矛盾和利益冲突，实现社区的自我粘合，建立社区认同和秩序。
作者：吴晓燕，西华师范大学政治学研究所（南充市，637009）
来源：《政治学研究》2009年第6期
