陶 振*
（武汉大学政治与公共管理学院，武汉，430072）
内容摘要：纵观公共行政的发展历程，以工具理性为本质的技术化追求贯穿于公共行政研究始终，科学化、技术化的价值定位非常明显。这种技术化的努力在工业化时代的确有效地降低了行政的不确定性，推进了公共行政知识的增长。然而，这种片面的技术主义研究路线也大大的限制了公共行政研究的方法论视野，导致公共行政研究的价值目标过于单一，引发了学界对公共行政研究认同的身份危机。后工业时代的公共行政研究应当超越传统技术主义局限，采用多元化的方法论路径以增强自身的解释力；以民主宪政为价值基石，超越狭隘的效率与工具理性，担负起捍卫民主政治价值的责任。
关键词：技术主义、方法论、身份危机、价值目标、路径选择
一、技术主义的兴起
1887年威尔逊发表了《行政学研究》一文，提出了著名的政治-行政二分法，标志着现代意义上公共行政的诞生。政治-行政二分为公共行政开辟了独立的研究领域，解决了公共行政学作为一门学科所面临的研究对象问题，并奠定了有效执行是其研究的主要宗旨。很快，以泰勒为代表的科学管理理论被引入到行政学中来，从组织分工、管理原则、管理方法等方面为研究有效执行提供了方法论上的可靠借鉴。接着，韦伯通过对理想官僚制模型的理论建构，解决了行政执行中的组织基础难题。此后法约尔又在《工业管理与一般管理》一书中，提出了行政管理活动中的五种职能（计划、组织、指挥、协调和控制）和十四条原则，进一步对一般管理理论做出了系统的规定。至此，促使公共行政产生和发育的关键要素已初步具备，公共行政学作为一门学科最终被确立下来。
公共行政学的产生是伴随工业化进程逐渐建立和完善的，不可避免的烙下工业文明的烙印。工业文明追求“社会关系的非人化，计算技术的精密化，专业知识的社会重要性的增强，技术理性对自然与社会过程控制的蔓延。”[1]这在很大程度上培养了人们以工具理性思维去认识和把握客观对象，相信存在并致力于寻求最佳技术解决方案的习惯，人们也往往以为这种把握所实现的就是科学认识。法国学者费埃德伯格在考察组织活动中种种技术化现象后对组织活动的技术化特征作了三方面的概括，一是将问题技术化；二是将解决问题的方案技术化；三是将组织变革工具技术化。[2]
从公共行政研究产生的理论渊源来看，这种以工具理性为本质的技术化追求始终是公共行政研究推进的内在动力，公共行政实践的科学化、技术化的价值定位非常明显。沃尔多曾对传统公共行政研究的特点概括到：“旧公共行政学的特征是相信行政实践是一个技术问题，其关键在于执行中的工作效率。”[3]
政治-行政二分法的确立，行政被视为是外在于政治的独立领域，仅是一种技术性的管理活动，有效执行与效率至上被视为其核心价值目标。这种主张的背后实质上正是工具理性思维方式的体现，试图以技术化为手段，追求行政的功能性与有效性，从行政单一化的角度把行政过程看作是通过建立规范性原则对社会进行管理的工具。
韦伯的官僚制理论则是工具理性思维运用的典型，在操作层面上尤为突出了公共行政的工具作用。从韦伯对官僚制的理论分析中我们可以看到，他从价值中立的工具理性出发，追求一种纯形式的、客观的、不包括价值判断的思维方式和立场，其主要表现是手段和程序的可计算性、形式的合理性。[4]这种工具理性的理论思维在行政实践中表现为强调官僚制组织结构及运行程序的规则化、等级化、技术化以及非人格化的特征。
以泰勒为代表的科学管理理论是科学管理运动中的核心，泰勒首先对工时和动作进行了研究，发现“完成特定任务”均有“一种最佳的方式”，主张实行标准化管理以实现个人能力发挥的最大化从而最大限度地提高工作效率。科学管理理论的目标是探讨和寻求绝对不变的管理原则，以效率至上为核心，在组织中推行严格的等级制度和非人格化的管理、静态结构与固定程序。不难发现，工具理性和技术化思维习惯贯穿于科学管理理论发展始终。
从时代背景看，公共行政研究中的技术化倾向正好以浓缩的形式折射了工业文明对工具理性和技术化的价值追求。
二战后兴起的行为主义方法论为公共行政研究的技术化追求提供了更加有力的佐证。行为主义方法论的基本特征是它的科学主义，重视模仿自然科学的严密性和精确性，主张价值中立，把道德问题和经验问题作严格的划分，试图在研究过程中尽量做到不受自己价值判断的左右以保证研究的客观性和度量的可靠性。在行为主义学者们看来，测量和量化方法是开展分析所不可或缺的，他们常常使用各种指数和指数类型对研究对象进行模拟和精确化。行为主义这种过于技术化的研究手段正好契合了公共行政研究的价值定位，以西蒙为代表的行为主义行政学者主张将逻辑实证主义的研究方法应用于社会科学研究，他们试图建立一个价值中立的一般行政学，力图将公共行政学打造成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。在行为主义思潮的刺激下，公共行政研究开始注重量化分析的方法，热衷于各种理论模型的建构，相信并试图发现公共行政现象中存在的内在不变的因果联系。此后兴起的公共政策学派、公共选择学派以及新公共管理运动无不深受行为主义行政学的影响，呈现出一般管理哲学的理论倾向。
1、缺乏广阔的方法论视野
学科的生命力在于方法论，研究方法与视野的多元化是一门学科成熟的重要标志。美国学者杰伊·Ｄ·怀特认为，公共行政学研究在发展过程中主要有三种研究取向，分别为解释性研究、诠释性研究以及批判性研究，其中又以解释性研究为社会科学的主流取向。解释性研究遵循实证主义的哲学传统，自然科学和主流社会科学都是典型的解释性研究。它的逻辑一般是一种线性的逻辑，其遵循演绎－法则模式和归纳－概率模式。解释性研究的主要功能是解释与预测，它试图建构能够解释和预测自然和社会事件的理论，其最终目的就是控制自然事件和社会事件。[5]
就方法论而言，纵观公共行政研究的的百年过程，实证主义的研究传统是与公共行政学的产生与发展一脉相承的，逻辑实证取向与经验科学思维为其显著特征。在研究目标上，主张预测控制，认为科学研究的目的是为了获取知识，以便预测和控制社会与自然；主张经验科学，用自然科学的方法论研究社会现象；主张寻求通则，发展超越时空的规律性知识体系；主张化约主义，认为复杂的现象可以简化为若干组成部分加以理解；机器隐喻，视整体为一架机器，可以拆分进行研究。[6]这种研究方法的运用将公共行政研究仅定位于一种实现目标的工具，局限于操作层面上，导致研究视野过于狭隘和单一，缺乏多维度的分析视角。而公共行政研究面对的是各种纷繁复杂的行政现象，事物内部的因果联系更是错综复杂，过分依赖实证主义的方法论传统忽视诠释与批评性研究的重要性往往容易会把在特定方法论视野下得出的局部经验性结论上升到对整体的认识。具有逻辑实证取向的解释性研究所遵循的内在推理逻辑正是试图找到几个固定的决定和影响行政现象产生和发展的充分必要条件及其相互之间的逻辑联系，并以此为基础，构造一个能对各种行政现象进行解释的理论模型。
社会科学与自然科学的重要区别在于社会科学研究离不开对活动主体——人的考虑，而人是有情感的社会动物，很难通过固定几个变量因素之间的因果联系就能得出普适性的结论。在社会科学研究中，批判的目的往往不是对既有理论和方法的全盘否定，而恰恰是对复杂社会现象中由于视野的局限而对忽视的因素的一种补充与强调。公共行政发展过程中不同理论流派的林立本身也说明了需要不同理论来对复杂的行政现象进行解释，任何试图把某种理论或研究方法推向盲从地步的做法都将是影响学科的长远发展的，公共行政知识的增长离不开多元方法论的互相补充和增益。
2、价值目标过于单一
公共行政自诞生之日起，便将行政执行作为自己独立的研究领域。正如威尔逊所言，行政不同于政治，行政管理是置身于政治所特有范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦去直接指挥行政管理机构。后来古德诺在此基础上又进行了补充，认为在所有政府体制中都存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行政”职能，前者是国家意志的表达，后者是国家意志的执行，二者是两个不同的领域。政治-行政二分不仅开辟了公共行政研究的独立领域，也奠定了效率的崇高地位和管理主义的研究风格。卢瑟•古利克甚至宣称在行政科学中（无论是公共行政，还是私人行政），基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石。
虽然效率至上的价值目标一经提出便遭受种种质疑，但其价值中心的地位始终没有被撼动。新公共行政时期，人们对政治—行政二分原则和效率价值的至上性发起了猛烈的进攻，提出了政治与行政的联结、公平、正义、参与等一系列新的价值目标，但是，这些并不意味可以排斥和取代效率价值，反而恰恰是围绕效率目标的中心而进行的一种补充和完善。围绕效率至上的价值导向，管理主义风格成为公共行政的研究的主流标准和解释框架。管理主义强调管理方法的通约性，淡化公共部门和私人部门管理的界限。倡导管理就是管理，不存在截然不同于私营部门仅适用公共部门的管理技术和方法的理念，主张在公共部门大胆引进私营部门行之有效的管理技术，以提高公共部门效率。管理主义的通约性混淆了公共行政和私人行政的区别，片面的追求投入—产出式经济效率，导致公共行政的研究过于死板、单一和功能化，无力反省公共行政的基本价值，忽视了公共行政研究价值目标的多元性以及对公共行政活动主体以及环境研究的重要性，使得公共行政研究从开始就停留在较低的技术和操作的层面上，缺乏多元的价值关怀。
公共行政学自19世纪末诞生起，就不断有学者试图将其打造成类似于自然科学那样可以加以精细化研究的“硬”科学，但公共行政学一直在管理科学和政治科学之间定位不清并保持着千丝万缕的密切关联。20 世纪40年代末，西蒙的《管理行为》一书和另一位重要的行政学者瓦尔多《行政国家》一书发生了两种不同学术旨趣的分争并引发了著名的西/瓦之辩，争论的核心是公共行政研究究竟是应该以逻辑实证为取向还是以规范价值为取向？在瓦尔多看来，公共行政学应该关注规范和价值问题，不能像西蒙那样妄想用逻辑实证的方法去建立一种价值中立的经验理论。这场辩论虽无输赢定论但对公共行政以后几十年的研究产生了深远的影响。自那以后，公共行政研究就分裂成众多流派，由此进入一个长达近60 年的范式分离、范式竞争和范式危机阶段，公共行政学的“身份危机”也伴随而来。[7]
人们对公共行政研究身份危机的根源有着不同的界说，诸如研究议题不统一，过于凌乱，无法形成共识性成果；过多的引用其他学科的研究成果和方法无法建构学科自主认识等等。
学科的合法性不仅来源于学科知识对社会现象的解释力和实践的指导性，更在于学科知识的增长能否为人们提供未来美好生活图景等规范性价值问题的思考。缺乏规范价值指引的公共行政研究像瞎子一样，不知道该向哪个方向迈进，不可避免地面临学科自身的合法性危机。反观公共行政知识增长的历程，逻辑实证主义取向的解释性研究占据了主流，主张对公共行政现象进行解释、预测和控制，人为地排斥价值研究的重要性，认为只有依循解释性模式的研究才是理性的，被视为公共行政知识增长的主要甚至惟一方法论来源。这种偏重于技术理性和工具理性的方法论路径使得公共行政的研究缺乏对于自身目的理性的思考，也无法为公共生活根本价值提供有益的指导，使公共行政研究沦落成了一种“牧民之术”。有学者就曾发现近百年来的公共行政研究存在着明显的目的性价值与工具性价值的错置现象，这种错置主要有两种表现形式：一是把某种实现目的性价值的手段当成目的性价值本身；二是把某种并非终极价值的价值当成为终极价值。[8]价值目标的错位致使公共行政的研究对社会现象的解释力仅在工具层面上具有一定指导意义，无力担负起提供诸如民主、正义、宪政等深远价值关怀的重任。因而，
就其实质而言，所谓公共行政学的合法性危机，乃是根源于实证主义量化方法论指引下的淡忘公共行政根本价值的危机。[9]正是在这个意义上，林肯和古巴指出，从方法论的角度观察，公共行政学的危机主要源于以行政理论的理性模式，及其背后的实证论范式。(Lincoln& Guba ，1985)
三、超越技术主义的路径选择
学科的发展离不开时代进程的影响，公共行政研究源起于工业化的时代背景，工业文明通过精确化的管理手段以最大程度地降低不确定性的工具理性思维贯穿公共行政研究的始终。工业社会尽管比农业社会的复杂性和不确定性大为增加，但仍旧在可掌控的范围之内。以工具理性为指导的公共行政研究运用精准的技术化化手段的确可以有效降低不确定性并对行政发展做出可信的预测和控制。然而，一种全新的社会形态———后工业社会已经来临，时代背景已发生翻天覆地的变化。与工业时代大为不同的是，不确定性与复杂性是后工业社会最为显著的时代特点。信息爆炸、多元化的价值观、全球化、突发事件的增加等复杂性共同构筑成后工业社会的时代特征。正如有学者概括到“有关后工业社会或者后现代社会的这些预言, 撇开它们的细节不谈, 其共同点就是变迁已经有序地开始进行。这个变迁过程正在把现代化的、发达的和工业化的社会带入一个就像它们早期所面临的创伤和分裂那样的时期, 或者就像当今现代化中、发展中和工业化中的社会所面临的创伤和分裂一样, 它们都具有同样的不确定性结果”[10]
后工业时代的不确定性颠覆了工业文明赖以建立的牛顿时代的世界观和科学观，对传统公共行政研究遵循的技术理性路线有效性产生了质疑，管理主义所信奉的化约理想和管理通则在不确定性面前显得力不从心。面对后工业社会诸多不确定性，公共行政的研究需要多元的方法论指导以增强自身的解释力。科学哲学家们已经证明了科学的理论与逻辑既是诠释性和批判性的，又是演绎性和归纳性的。[11]一个较健康的社会科学研究，应是包含了实证、诠释、批判等三种方法，因为只有保持这三者之间的相互辩证关系，对真实世界的描述和经验的了解才会较为清楚(Bernstein ，1976)。正如杰伊·怀特和盖·亚当姆斯指出的：“大量历史和认识论证据向我们表明，没有任何单一的研究途径———即使被冠以科学这一高度实证的标签———对公共行政研究而言是足够的。如果研究要由理性指导，那么，研究途径的多样化———既尊重实践理性，也尊重理论理性———就似乎是必要的。”[12]因此，后工业时代公共行政知识的增长应当摆脱过于依赖逻辑实证取向的解释性研究路径，将归纳与演绎逻辑、历史诠释方式、哲学批判反思等多元方法论路径形成有机统一，公共行政研究不仅需要严谨、科学的经验研究，也需要富于批判性与诠释性的规范研究。
公共行政研究离不开对政治与行政关系问题的探讨，围绕这一论题的争论形成了公共行政研究的不同流派。以西蒙为代表的行政理性模式力图主张行政研究是外在于政治范围的，价值问题不是科学研究所探讨的核心议题。在知识获取途径上，采用建立在客观观察基础上寻求因果联系的实证科学技术，目的是寻求通则以形成对行政现象的规律性认识。行政理性模式有其自身的优点，量化的分析可以为我们提供更加精细化的认识但是忽略了公共行政的公共性本质。公共行政研究不可能回避政治性，公共行政本身就属于政治理论的组成部分，离不开对回应性、公共责任、公民参与、平等性等规范价值的思考。怀特认为，“公共行政由于与政治过程相联系而独具特色，公共行政研究需要涉及正义、自由、服从和国家在人类事务中的作用等问题的政治学理论相结合。”[13]我们既不可能脱离政治性专门研究行政性，也不能完全避开行政性而强调政治性，只有将二者有机结合到公共行政研究中才能避免出现身份危机的困境。20世纪60年代后先后兴起的新公共行政运动、新公共服务理论以及民主行政理论都是试图将政治性与行政性进行综合的有益尝试。正如塞尔所言，私人行政和公共行政只有在所有不重要的方面才是相同的。作为政治理论一部分的公共行政研究，注定了公共性是其本质属性，不可避免的要涉及到对宪政和民主价值的探讨。公共行政对民主宪政等基本价值的回应与落实，关系到政府治理的合法性问题，关系到政府的权威和公信力的问题，也关系到公共行政作为一门学科的合法性问题。[14]因而，公共行政研究本质上是以民主宪政为基石，具有多元价值追求的民主治理的过程，而不仅是一种技术化的管理活动。公共行政研究应当勇于担负起捍卫民主政治价值的责任，超越狭隘的效率与工具理性的束缚，致力于对社会公平正义、公民权利、公共利益等多元价值的追求。
参考文献
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[14] 张成福.公共管理：现时代的挑战，载王乐夫主编《中国公共管理理论前沿》[M].北京：中国社会科学出版社，2006.30.
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*作者介绍：陶振（1983—），男，汉族，安徽庐江人，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业博士生，研究方向：公共行政理论与实践。
