最近,我写了几篇有关县政改革文章,其中对现在县乡领导干部的“异地为官”制度提出了批评。在我看来,这种制度作为一种古已有之的治理技术,至今仍然在沿用,一定程度上反映了执政者在治理技术上的因循守旧,不利于地方自治制度以及现代民主制度的建设,应该对其进行改革,其方向是“改流为土”。对于这个观点,引起了一些争论,感到有进一步论述的必要。
我们知道,所谓“异地为官”,根据《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十三条之规定,“担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的,一般不得在本人成长地任职”。《公务员法》第六十九条规定,“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域回避,法律另有规定的除外。”中组部原有关负责同志曾经概括过“异地为官”的五个作用,即:有利于培养锻炼提高干部、有利于贯彻执行民主集中制原则、有利于摆脱盘根错节的复杂关系、有利于转变作风、有利于推进党风廉政建设。
然而,县乡“异地为官”制度在实践中并没有达到上述作用,反而存在许多弊端。从现实的情况来看,主要有以下几个方面:
第一,县乡异地为官使得民主选举的成效大打折扣。从本质上来说,民主选举的重要意义,就是对政府人事权力的一种限制。现代民主国家一般都有公民选举地方行政首长的法律制度规定,它要求候选人必须在选区内有程度不一的居住时限,能代表和维护当地民众的利益。正是在这一意义上,民主化意味着本土化。选举制改变了县乡行政首长合法性的授权来源,并且将其置于本土民众的选举、舆论和其他监督中,从而实现了对其权力的制衡,使其不敢不对本土民众负责。
中国法律中同样规定了公民的间接选举、监督官员的权力。但选举和监督一个家在外地的官员,要比选举和监督本地的官员花费更多的成本。县乡异地为官制度的存在,客观上使民主选举的优势不能充分发挥。如果县乡主政官员的任用通常要得到上级组织人事部门的同意或安排,就会使人民代表大会的选举在一定程度上成为一个可有可无的形式,官员更容易倾向于对上负责而不是对下负责。
第二,县乡异地为官容易造成官员的无序流动,使官员对任期没有基本预期,客观上加重了其短视行为。有媒体披露,河北邯郸17年换了10位市长,每任市长的平均任期还不到一年半,没有一位市长能够任满一届5年。这不是一时一地的暂时现象,而是具有相当普遍性的问题。另据中国市长协会的调查,2002年到2006年任期内,更换了一次市长的城市占61.3%,更换了两次市长的城市占25.3%,没有换过市长的城市只占13.3%。这样频繁的官员流动和短暂任期,使得很多官员在一个地方无法开展正常的工作。为了在自己的任期内出政绩,不惜大搞形象工程,对人民群众关心的热点、难点问题往往避而远之,这种短视行为严重损害了当地民众的长远利益,成为诱发干群关系紧张的一个重要原因。
第三,县乡异地为官制并不能有效扼制腐败,县级领导腐败仍然是重灾区。古代设立异地为官制的主要目的是防止地方势力结党营私,从而加强中央集权。当前国家沿用这种制度的初衷主要是为了防止腐败,避免裙带关系、以权谋私等问题,但从近年来的反腐案例来看,县乡异地为官制度的反腐作用十分有限。首先,现代交通信息工具如此发达,县乡异地为官并不能有效摆脱人际关系的羁绊,甚至在一些地方出现了“利益置换”行为,各自包庇对方家属或代理人的寻利行为。有些涉及多方的利益置换行为,更是结成了错综复杂的关系网络,严重恶化了政治和社会风气。其次,县乡异地为官制度弱化了官员的身份认同和道义责任。此外,异地为官也不利于对官员的监督。异地任职,少了成长地群众、邻里乡亲的监督,少了家庭、道德方面的约束,一些干部的行为就变得更加肆无忌惮。
第四,增加了县乡官场的紧张和冲突。虽然县乡的主政官员来自外地,但其他事务型干部基本上都是本地的,如果外地干部对本地的情况不了解而又自以为是,就容易在工作中出现与本地干部共处上的困难。而且,对本地干部来讲,把本地所有公共事务的决策权拱手让给外地干部,并听从其指挥和调遣,除非这位外地干部具有极高的魅力,否则极易形成心理上的抵触情绪。在决策层中,如果本地干部、群众的不同声音相对微弱,更容易加剧外地干部与本地干群关系的紧张。在历史上,外地来的“官”常常需要用自己的私人班子———各种“师爷”来控制本乡本土的“吏”。现在的县乡主政官员要想开展工作,也常常要培植自己的力量,这容易形成新的拉帮结派,甚至形成“官场斗”。
第五,县乡异地为官使“走班干部”成为时尚,增加了行政成本。可以肯定地说,现在二千多个县委书记没有几个把家搬到为官地的,这些官员每个星期都要在家与单位两边跑,县乡政府在食宿、交通工具、娱乐设施等方面进行的巨大投资,已使某些地方的行政成本大量增加。这种生活状态,也增大了被动接受“性贿赂”或者主动找情人、包二奶的可能,而生活作风败坏,常常导致官员滑向腐败。
如果在传统社会,通过距离的限制还能对官员的行为起到一些限制作用的话,那么在现代,交通工具和通讯技术的便利已在相当程度上稀释了县乡异地为官的积极效果,它除了增加行政成本和诱发更多的腐败外,很难起到实质性的制约作用。从政治发展的角度来说,要发展基层民主,首先就要实现基层精英的主导作用。我个人主张县政改革作为整个政治体制改革的突破口,实际上是包含这样一个策略思想:中国改革是自上而下的改革,而在国家治理结构的调整上,相对来说,纵向结构的调整比横向结构的调整容易,因为在横向结构方面,行政权、立法权、司法权之间关系的调整很难,中央层面的这些权力关系的调整则更加困难。比如说,现阶段行政权高于其它权力是一个突出问题,但要通过改革限制行政权就不是简单的事情。而如果先调整纵向结构,适当划分中央和地方权力,则可能比较容易。就现实而言,全国各地普遍进行“省直管县”改革并没有引起太大的关注就已经取得了较大进展。同时,这一事实也表明,将地方层面的治理结构作出进一步的调整,也将是可能的。这需要打破思维的惯性,更需要创新的勇气。
（原刊《南方日报》2009年4月23日）
