一、问题的提出
2018年中央一号文件指出：“实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。要把人力资本开发放在首要位置，畅通智力、技术、管理下乡通道。”2019年6月，中共中央办公厅印发的《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》指出，支持艰苦边远地区和基层加快发展，人才是关键。2020年10月，党的十九届五中全会指出要“推动乡村人才振兴”。2021年中央一号文件明确提出“将乡村人才振兴纳入党委人才工作总体部署，健全适合乡村特点的人才培养机制，强化人才服务乡村激励约束”。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》，首次将乡村振兴的“人才支撑”上升到立法高度。“人才”在乡村振兴战略中的地位和作用越来越重要。
当前，乡镇和农村专业技术人才供给与需求间缺口很大。国家卫健委发布的《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，截至2019年底，我国每千农村人口乡镇卫生院人员仅1.56人，且乡镇卫生院执业（助理）医师数占卫生技术人员数比例由2010年的43.3%降至2019年的40.83%，远低于全国每千人口执业（助理）医师2.77人的配置。2021年初的一轮新冠疫情始发于农村地区，村卫生所未能在第一时间识别，也暴露出基层专业技术人才短缺的问题严重。在我国，专业技术人才主要汇聚在城市事业单位，偏远乡镇服务机构基本是空转，人员匮乏现象突出，遑论人才资源辐射向农村发散了。
在中央高度重视乡村人才振兴，偏远乡镇基层专业技术人才短缺问题普遍存在的背景下，如何创新人事配置制度，引导人才向乡镇基层流动具有研究价值。针对乡镇基层教育、卫生、农技畜牧、乡镇派出所、检察室等与人民群众息息相关的行业领域“缺人”难题，四川省实施“岗位和编制适度分离”新机制（以下简称“岗编分离”），探索将编制和人事权放在上级部门（主要指县级主管部门；亦鼓励省直机关、市直机关在编人员保留编制待遇下沉基层），岗位设在乡镇基层一线、管理放在乡镇基层一线的人事配置制度。“岗编分离”引导专技人才由城市向偏远乡镇“逆流动”，是否可行？提升其政策执行效果的关键要素是什么？
二、文献回顾和研究设计
政策执行是公共管理领域的重要问题。应追求不折不扣的刚性执行，还是要预先留有灵活变通的弹性空间，既有文献中存在两种截然相反的观点。一种观点认为中国幅员辽阔，执行层级多、链条长，如果政策执行缺乏刚性，必定会带来政策执行阻滞和政策执行变通的问题，甚至还有可能严重危及社会公平正义的维护，导致政府的合法性危机。［1］强化对执行的刚性控制能够在很大程度上抑制政策失灵。［2］压力型体制以“层级加压+重点主抓”为特点，以“恰当的政策+高层的决心”为政策执行成功前提，［3］是保障我国政策执行刚性和执行效果的有效工具。大量经验证据证明了政策刚性的必要性。例如，扶贫产业化政策执行过程中，就存在农村地方以打造“戴帽项目”和“亮点工程”来进行权力寻租的问题。面对这些乱象有必要进一步完善产业申请、考核、验收与评估制度。［4］人情、关系等传统乡土观念和家长式、独断式的作风主导着农村低保的目标定位及其具体运作，国家福利政策要进入乡土场域还需要进一步“嵌入”和“构型”。［5］基层存在“有编不用”，聘用大量编外人员的现象。“有编不用”乱象是编制额度规划不均衡导致的结构性冗余，是基于私利性行政目标的自主性扩张。［6］在缺乏明晰的权力清单、责任清单和公众监督的情况下，有的基层政权工作甚至已经异化为“找钱”的“谋生式”行政。［7］
另一种观点则认为，正是因为中国幅员辽阔，问题复杂，强约束成本高，所以必须放弃自上而下的强控制，给予地方充分的信任和自主权。上级政府占据资源和人事权、决策权的主导地位，基层政府面临自上而下的压力和自下而上的诉求的双重挤压。在“压力-能力”失衡的组织情境下，基层无法保持政策执行刚性，无法执行全部政策已成定局。基层政府间的“共谋现象”已经成为一个制度化了的非正式行为，而不是个别领导干部能力素质问题，［8］将基层政府简单地贴上“经济人”标签并苛责乃至污名化实际上无益于改善基层政策执行问题。压力的强化也没有线性地对政策变通构成显著控制，［9］文化惠民工程中的“上级强控制，民众无反馈”就是例子。［10］中央明确要求严控机构编制，地方政府却长期以超编、借编、混编等各种形式突破编制核定和“凡进必考”的刚性约束，向下级政府和社会索取人力资源，扩大公务人员规模。［11］类似的乱象都是在缺乏“减压阀”的情况下，上级政府对基层行政控制持续强化、目标考核管理日益严格等层级性压力传导逼迫出来的无奈之举。
上述文献表明，即使是在同一个问题域（如编制管理），也存在着两种不同的观点。但是两种观点在两个方面有着高度共识。一是中国的政策执行嵌入于自上而下的组织权威关系中。上级政府因为权力、资源的禀赋，处于主动的支配地位，下级政府是被动的压力回应者。二是政策执行过程中上下级之间存在“控制-反控制”的关系。上级政府代表着制度刚性和政策规范性，追求政治一统性和对下级政府的强控制。基层政府则是地方性知识和文化情境的代表者，追求的是通过策略主义的集体行动，在迎合上级政治注意力的同时，实现利益最大化。有学者试图在一统体制和有效治理之间寻找一种平衡，探讨政策刚性“底线”的标准，畅想上下级政府之间“合作共生”的理想模式，但是目前仍然没有找到一劳永逸的解决办法。［12］通过对“岗编分离”政策的前期研究，我们发现上级政府并不一定扮演强控制的干预者角色，迎合上级任务目标也并不总是基层政府的最优先选择。本文并不打算在上述两种观点之间寻找平衡，而是尝试对上级政府的角色预置和上下级政府间“控制-反控制”的逻辑假设本身进行反思，进而寻找提升政策执行效果的关键要素。
以上述理论研究为基础，本文基于中国制度背景，结合“岗编分离”政策的前期研究，提出如下假设：其一，上级政府并不总是扮演追求强控制的干预者和仲裁者角色。除了“控制-反控制”关系之外，上下级政府之间还存在着明显的责任伦理纽带关系。其二，自下而上的需求是政策执行的关键变量。
研究方法上，本文以“岗编分离”政策为分析单元，进行了多案例比较研究。首先，通过政策出台背景资料、政策文件、发言材料等文献的收集整理，政策执行者行动选择等经验材料的掌握，对“岗编分离”政策的实践过程和制度特征描述解释。抽出可比要素后，对三个典型案例进行比较分析，对“岗编分离”政策执行效果和我们的假设加以验证，进而提出改善政策执行效果的有效工具。
三、“岗编分离”的制度特征与实践过程
（一）“岗编分离”政策的产生
四川省探索将编制和人事权放在上级部门，岗位设在乡镇基层一线、管理放在乡镇基层一线的人事配置制度，大致分为四个阶段。一是问题倒逼阶段。2009年深化乡镇事业机构改革中，四川省市（州）共撤消县乡中间层次机构94个，撤并乡镇100个，精简乡镇综合办事机构3800多个，减少乡镇行政编制和事业编制近3万名、乡镇领导职数4600多名。深化乡镇事业机构改革虽然理顺了机构设置，但也产生了一些问题。一些经济落后、位置边远的乡镇，由于编制设在乡镇一线，待遇低，上升空间小，条件艰苦，不仅外面的人才难引进，当地的人才也大量外流，教育、卫生、农技、政法等专业技术人才极度缺乏。在最边远的高海拔地区，公招时经常没人报名，有的乡镇空编率甚至达到了三分之二以上。编制资源向基层倾斜并不能解决“有编制招不到人”的问题。而县上派驻乡镇的事业干部，又经常遇到“部门管得着看不见、乡镇看得见管不着”的状况，这就倒逼出政策创新的动力。二是改革探索阶段。四川省Y市、S市等地结合实际，在2012年率先进行大胆探索，把编制放在上级部门，行政关系保留在原单位，让招录的人员下沉到基层去工作。基层招人难的问题迎刃而解，得到了基层干部群众“点赞”。三是认同肯定阶段。在Y市、S市等地进行探索性实践的同时，C市、G市、A市、N市等其他一些市（州）也开展了学习，进行了一系列的自主性实践，“岗编分离”经验得到扩散。2016年省编办发现了这一创新做法，在全省机构编制工作大调研专题部署会上提出要在一些专业技术领域实施“岗编分离”，“岗编分离”试验获得上级认同。四是规范推广阶段。2017年10月，在前期探索、调研和准备的基础上，四川省制定《关于在部分行业实行岗位与编制适度分离管理的办法》，经省编委审定，以“川编发〔2017〕86号”文件正式下发，并经省委常委会讨论审定，“岗位和编制适度分离”正式在全省推广。
（二）“岗编分离”的制度特征
“岗编分离”回应了偏远地区基层专业技术人才极度缺乏的现实需求，在保持编制核定和“凡进必考”的刚性约束的同时，把干部人才引导向基层，缓解了基层人才紧缺矛盾。其制度特征主要体现在“复合激励”、“区域等级”和“底线思维”三个方面。
“岗编分离”的目标是把人才引导到基层一线去。基层干部的公共服务动机与地区经济发展水平、工资收入认知和工作满意度高度相关。［13］对“岗编分离”人员进行差别化的复合激励，是化解乡镇基层人才紧缺矛盾的突破口。所谓复合激励并不是多种激励手段的简单叠加，而是从不同维度对行动者积极性和潜能的调动。肯尼思认为，社会良性运行依赖三种促进机制：一是交换关系（exchange relations）；二是威胁体系（threat relations）；三是观念一体化（image integration）。［14］传统的引导人员向基层流动的模式，往往只有单维度的激励。例如编制资源向基层倾斜，利用交换关系机制，以编制身份待遇利益诱导专技人，遭遇了“有编招不到人”的尴尬。干部下派类似于利用威胁体系，强制人员向下级流动。一直以来都存在难以做到人尽其用，难以实施监督考核的问题。“岗编分离”政策不仅保留了流向一线的“岗编分离”人员编制待遇不变，还在差旅补助、食宿安排、子女优先就学等方面给予激励，在职务晋升和职称评定方面给予政策倾斜，在日常管理、评先选优等方面设立了专门的管理办法，形成了“经济上有想头、职称上有奔头、事业上有盼头、生活上有甜头”的工作导向。有约束性的“岗编分离”配套制度和协调机制的建立，解决了政策创新合法合规性问题，形成了由省编办牵头，组织、财政、人社部门支持，教育、卫生、政法、农技等部门或单位衔接的工作格局，促进了多方合作。更重要的是“岗编分离”充分回应了基层干部群众的迫切需要，充满执政为民的情怀和责任伦理纽带。对“岗编分离”人员的单独考核和正面宣传引导等做法增加了集体认同。这样就同时满足了三种促进机制，实现了复合激励。在这种复合激励之下，“岗编分离”执行者的积极性被大大调动了起来。
“岗编分离”的实质是在原有的职务等级以及职称等级之外，额外设置了一个区域（乡镇-城市）等级。县级及县级以上部门和单位在编人员中的新进入岗位者和潜在的晋升者，需要作为“岗编分离”人员从乡镇基层岗位做起。“岗编分离”人员去向，是按照基层需要和个人意愿，定向下沉到人才匮乏地区和基本公共服务领域。这样就实现了引导城市专业技术人员向乡镇基层流动，同时避免了传统干部下派模式专业不对口，岗位不适应，人浮于事等问题。“岗编分离”不是永久性的，“岗编分离”人员一般在基层岗位工作一个阶段之后就回到原单位。主管部门在每一轮人员返岗后，都要重新评估、重新确定“岗编分离”岗位，将岗位向重点、偏远、落后、迫切的基层乡镇区域倾斜。
“岗编分离”的底线是确保编制、岗位和人员对应。“岗编分离”没有突破“三定”规定和严控总量的刚性约束，维护了编制管理的权威性，避免了与立法性权威的冲突。这是“岗编分离”能够被上级政府吸纳，被同级政府大胆采纳的一个关键因素，其基本逻辑是在不打破既有正式制度编制核定和“凡进必考”的刚性约束基础上，提升制度的有效性和治理能力。“岗编分离”先核定编制，再按编制总量设置岗位，最后根据岗位派员。其本质仍然是在编在岗、一个萝卜一个坑，不超编设岗、不因人设岗、不突破编制实名制。四川市、县两级的事业编制占到了全省的87%，其中仅县一级就占到了73%。通过弹性调配的方式，把人员派到人民群众更需要的基层一线，不仅不影响实名制管理，还提升了编制资源的效益。“岗编分离”还在不增加机构编制数量的情况下，强化了上级部门和基层之间的联系纽带。原单位的各项工作，在人员下沉基层以后抓得更实，更有效果了。基层的实际情况也更真实、更直观地反馈到上级部门。“管住”是实名制管理底线，能力提升、作用发挥才体现出管理水平，从这个意义上讲，“岗编分离”是实名制的丰富和发展。
（三）“岗编分离”的实践过程
在传统认知中，由于资源配置的决定权掌握在上级政府手中，来自上级政府的压力往往会直接推动政策的大规模快速扩散。上级政府可以凭借强制力和权威性，以“红头文件”等形式直接影响下级政府的决策。主要领导的批示、各个部门的政策供给以及主流媒体的广泛宣传也会间接促使下级政府并不花费大量时间进行衡量和评估，就对政策给予采纳和遵从。上级政府的量化考核和评比则进一步驱使下级政府提升反应速度。在“岗编分离”的实践过程中，上级政府并不是一个高压力源，而是一个辅助者和引导者。上级政府建立了协调联动机制，明确了各级机构编制部门是实施“岗编分离”的主管部门，负责编制总量的核定与管理，负责业务指导和监督检查；明确了基层组织、财政、人社等相关部门做好政策和措施配套；明确了相应业务部门负责编制集中统一管理，将岗位分解落实到基层单位并安排人员到岗，尽力解决好一线干部人才的后顾之忧；明确了到岗基层单位负责“岗编分离”人员的管理和考核，负责为“岗编分离”人员施展才华创造条件。但是下级政府采纳或不采纳“岗编分离”，以什么形式实现“岗编分离”，完全由下级政府根据实际情况决定。“只要是有利于把编制特别是事业编制更好服务于党和政府中心大局的，有利于服务基层事业发展的，有利于强化基层一线力量的，有利于保障民生需求的，有利于强化党的执政基础的，都允许因地制宜大胆进行创新探索。”四川省委11届22次常委会审议通过了“岗位和编制适度分离”1个总体意见和8个配套办法，对“岗编分离”涉及到的行业、领域和实施方法予以原则性规范，并未强制推广，也没有用量化考核指标去督促下级政府采纳“岗编分离”，主要在规范化、法制化和宣传引导方面做文章，为下级政府大胆实践提供政策和资源上的支持。得益于这种柔性的高位驱动，“岗编分离”很快在四川全省遍地开花，并且形成了“上级机关选派”、“部门总量核定”、“县乡编制整合”等多种不同的模式。
四、“岗编分离”三种典型模式比较
“岗编分离”人员，其编制和人事权都保留在原单位，组织以工作清单形式明确编制所在单位和岗位所在单位的工作任务和要求。由岗位所在基层单位负责实施“单列式”的日常管理和考核等要求和做法是趋同的，但具体的岗编分离人员产生方式和下沉方式存在着一定差异，比较典型的有“上级机关选派”、“部门总量核定”、“县乡编制整合”三种模式。
（一）上级机关选派模式
所谓上级机关选派模式，即上级机关根据实际需要，从各个部门机关抽调人员，下沉到基层的派驻工作站，充实一线力量，该模式的典型代表是S市。S市探索“岗编分离”，坚持“三个着力”，努力实现机关干部下基层从“要我去”到“我要去”的根本转变。首先，着力完善政策规定，印发《实行岗位与编制分离促进干部人才向基层一线流动的通知》，加强对岗编分离工作人员的管理，明确日常管理、考核晋升、经费保障、党风廉政建设等内容。在事业单位公开招聘公告中，事先明确人员的编制所在单位及岗位服务处所。其次，着力强化保障措施，制定岗编分离干部人才探亲、差旅报销、食宿安排等配套制度，为到乡镇工作的干部人才每月发放一定的交通补贴、工作补贴，全部解决周转房、机关食堂等。对派驻基层工作一定年限且表现优秀的人员，优先统筹解决配偶异地工作问题，优先考虑子女入学问题等，确保派驻人才留得住。再次，着力健全激励机制，制定《促进干部人才向基层一线流动、激励基层干部奋发有为二十条措施》等配套制度，把基层工作经历作为干部选拔任用、职称评聘的“硬指标”，在年度考核、表扬激励、荣誉评比方面向派驻人员倾斜。在“三个着力”保障了机关人员“必须去”、“愿意去”，“主动要求去”的基础上，S市设立“周转编制”（岗编分离人员专有编制），以“人才派遣”的方式，将市、区机关的岗编分离人员下沉到基层一线，入驻派驻工作站，和基层相关部门合署办公。
上级机关选派模式下，岗编分离人员的产生——谁去、去哪儿、去多久，主要由上级机关主导。如针对过去“乡镇有责无权、管事不管人”的问题，S市整合区县农业技术推广系统编制1023名，在乡镇设置农业、林业、水利等派驻工作站。统筹安全生产监管力量，从县级安全生产监管、渡口管理、道路交通安全管理等机构选派216人到乡镇。为完善基层社会管理服务体系，S市还组建农村社区服务合作社、经济服务工作站、公共服务工作站等窗口，从市各区县相关部门选派840余人充实基层社会保险、环境保护、户政管理等社会管理服务力量。
上级机关选派模式因为统一管理、统一选派的操作流程最为简便，被采用和模仿的范围最为广泛。但是该模式下，干部自愿选择的空间很小。“岗编分离”人员和基层原有干部“两套班子”，造成基层政府在人员调动、资源整合、关系调整方面存在能力和权限不足的瓶颈。“岗编分离”人员和基层原有干部在管理和待遇方面的“双轨制”也容易造成基层原有干部心理不平衡问题。
（二）县乡编制整合模式
县乡编制整合模式，顾名思义是对县和乡镇的机构编制资源进行了重新整合。该模式的典型代表是C市。C市的“岗编分离”机制是在推进农业体制机制改革过程中形成的。由于以前涉农片站（所）设置规模小且散乱、功能定位不精准、机构编制要素缺失，导致其资源的使用效益未得到充分发挥。2016年，C市对市农林局下属15个农业站的职能职责、人员现状、履职情况进行了职能运行评估。评估发现，15个农业综合片区站，核定编制120名，实有在岗人员只有50人；且15个片区站中6个站正常运行，4个站基本运行，5个站已经无法运行。农业综合片区站履行的各种病虫害防治工作、农业技术咨询及农作物苗情监测等职责已经萎缩或接近消失。2017年，C市又对市农林局原有10个林业工作站进行了深入调研，发现10个林业站核定编制80名，实有在岗人员只有41名；10个站有5个未运行，实际运行的5个站也因为人员抽调严重，运行不力。面对如此严峻的情况，C市将之前分设的15个农技站、10个林业站等基层站所重新整合，设立22个乡镇农林综合服务站，成为市农林局派出机构，每个站所配备事业编制6-10名。由市农林局牵头负责，镇乡配合，明确划分“农林综合服务站”与派驻乡镇的工作内容及职责边界，把市农林局的农产品质量监管、农村防疫服务等职能下沉到综合服务站。伴随职能下沉，人随事走，基层一线力量得到充实，农技服务水平也得到了提升。
乡镇农林综合服务站的人员按照“岗编分离”模式进行管理，编制在主管部门市农林局，岗位在各镇乡站所。基本工资由市农林局发放，并代扣代缴养老保险、医疗保险、职业年金、住房公积金、工会费用、个人所得税等需要由工作人员人事关系所在单位代扣代缴的各项费用，其他费用（含各类奖金、津贴、补贴等）由市财政划拨到乡镇，由镇乡根据考核结果发放。凡由乡镇管理的片站工作人员均享受乡镇津贴。市农林局配套制定基层涉农片站（所）人员晋升机制。岗编分离人员的产生，按照“老人老办法，新人新机制”的方式确定。由工作人员（目前共有91人）以自愿报名方式下沉入驻乡镇管理，其余人员暂保留在现工作岗位，通过系统内部调整、自然减员等方式消化。综合服务站新招聘（含人才引进）工作人员均充实基层一线，由乡镇管理。
县乡编制整合模式通过职能转变，从根本上杜绝了“双轨制”。但是把相关职能的编制全部核定到基层工作站，统一由乡镇管理，而且按照“老人老办法，新人新机制”的方式固定下来，大大增加了“再也回不到城里”的担忧，影响了岗编分离人员下沉基层的积极性。
（三）部门总量核定模式
所谓部门总量核定模式，即市县编制部门在明确职能职责基础上，规定一定比例的干部留在原部门单位工作，一定比例的干部实行“岗编分离”，统筹调配。该模式的代表是G市。2015年G市出台了《关于统筹调配市级部门单位干部的实施意见（试行）》，明确市级部门单位在不变更现有干部编制、领导职数的前提下，坚持工作需要与个人意愿相统一的原则，对领导班子成员以外的在岗干部工作岗位进行重新认定。选择4/5干部留在原部门单位工作，1/5干部由市里安排为期不低于1年的统筹调配（原则上是一年以上。目前实际操作中大部分是“一年一调整”，但也有个别两年的，三年的）。其基本程序是通过“编办会前评估、部门联席论证、编委最终审定”，对当前及今后一个时期的主要任务、承担的重大工作进行梳理，作为各部门单位调配工作力量的依据，统筹支持重点领域和重点行业的工作。针对G市地处山区，就学就医难的实际情况，每年在城区医院和学校统筹调配医疗、教育等重点行业专业技术人才赴边远乡镇开展支教、支医行动。G市Z区建立“全区统筹师资、城乡双向流动”的师资交流机制，广泛开展走教、支教活动。近年来，市县区累计下派到乡镇支教、支医人员达4000余人次，初步实现了医疗、教育人才往基层走、往一线聚的目标。针对乡镇专业技术人员紧缺与群众对便民服务迫切需要之间的矛盾，G市在全市239个乡镇（办事处）全部实行“一办三中心”（即党政综合办公室、产业引导中心、综治工作中心和便民服务中心）运行机制。在不改变乡镇机构设置的基础上，整合组织、纪检、宣传、工会、党政办等职能成立党政综合办公室；整合农、林、畜牧等职能组建经济（发展）服务中心或产业引导中心；整合综治办、派出所、司法所等部门组建综治工作中心；整合民政、计生、工商、国土等职能设立便民服务中心，实现了“一站式服务”和乡镇统筹使用工作人员。全市统筹派驻下沉到“一办三中心”的专业技术人员达3112名，占到县区事业编制总数的6.32%。除了支医、支教、下沉“一办三中心”，市级机关事业单位还统筹干部从事脱贫攻坚、招商引资、重大项目建设等重点工作。承担全市重点工作、重大项目的乡镇部门以及急需紧缺人才的部门单位也可以主动申请使用岗编分离人员，增进编制资源的有效利用。
相对于上级机关选派模式，部门总量核定模式更具灵活性。每位市级部门单位在编在岗干部可根据自身工作经历、专业特长、单位岗位适应性、职业发展愿景、本人身体年龄及家庭状况等，从积极适应全面从严管党治吏新常态和忠于职守、为官有为的新要求出发，选择留在原单位工作，或者换岗交流到市级其他部门单位工作（可选3个具体部门单位）；或从事驻村扶贫攻坚，招商引资，重大项目建设，参与突出矛盾纠纷调解等工作（可选3项工作）。干部选择意愿作为市上核定1/5岗编分离人员的依据。市法院、检察院、公安局以及专业性强的事业单位和岗位具有特殊性的单位，可自主确定统筹调配的干部人数。但是核定工作一经完成，一年之内不再调整。既未留在原单位工作，也不愿意参加岗编分离统筹调配且符合提前退休政策规定的干部，可选择提前退休并按有关规定办理。按照“一年一调整”的原则，一年之后岗编分离人员返岗，再重新核定“岗编分离”岗位。
部门总量核定模式更像是上述两种模式的折中，“一年一调整”的原则既照顾了干部自愿选择意愿，又消除了下沉基层时限带来的顾虑，目前执行效果最好。但是该模式没有解决“双轨制”的问题，而且“一年一调整”对基层和原单位的工作连续性、延续性会有一定的影响。部门总量核定模式未来的执行效果还有待于进一步观察。
“岗编分离”的执行效果值得肯定。2020年第一批“岗编分离”人员陆续返岗，从反馈情况看，总体实施效果还是值得肯定的。首先，“岗编分离”充分回应了基层干部群众的需求。四川省采用“岗编分离”模式，共计下派事业干部人才近10万名，是现有乡镇事业编制总量的近两倍。各类干部人才大批量地下到基层，参与管理决策、领衔科研攻关、服务基层群众，缓解了乡镇专业技术人才紧缺的突出矛盾，解决了基层工作站运行不畅的问题。边远地区群众就近得到高质量诊疗、教育、农技服务等公共服务，对基层工作的满意度有所提升。其次，通过“岗编分离”，人员下沉，各职能部门的工作在基层落地生根，抓得更加扎实了。过去一些在机关工作量不饱和，想干事而不能的干部通过“岗编分离”，到最需要自己的地方发挥了自身的才干。最后，也是最重要的一点，得益于决策层鼓励因地制宜探索不同模式，“岗编分离”机制还在不断完善，不断出新。虽也有类似《政法系统政法专项编制挖潜增效办法（试行）》中“乡镇派出所总警力要逐步达到县局机关警力50%以上”这样的刚性约束规定，但是在模式选择和具体应用上，各个区县、各个行业都有比较充分的自主选择空间。同为实施“岗编分离”机制，然而，“上级机关选派”、“部门总量核定”、“县乡编制整合”三种模式运用几乎没有“一哄而上”的低级模仿痕迹，甚至Y市同一个市不同的区县、不同的行业领域，还采用了不同的“岗编分离”模式。当前，各地乡镇也开始参照省直机关和市县的“岗编分离”模式，探索自身将乡镇专业技术人才下沉到群众需求最迫切的乡村的可行办法。可以预期，在政策激励保障下，未来四川省会有更适宜、更成熟的“岗编分离”模式出现，也会有更多干部人才充实到基层一线。
五、结论和讨论
在偏远乡镇和农村地区，教育、卫生、农技、政法等专业技术人才极度缺乏。四川省为获得乡村振兴亟需的专业人才，实施了“岗编分离”制度，在各地实践中又衍生出三种政策执行方式。“岗编分离”制度的基本运行机制及特点是，在原有的职务等级以及职称等级的基础上，额外设置一个区域（乡镇-城市）等级。县级及县级以上部门和单位在编人员中的新进入岗位者和潜在的晋升者，经由组织的人才规划和交流调配措施统筹，需要作为“岗编分离”人员从乡镇基层相关岗位做起。通过建立一整套复合激励制度，诸如保留“岗编分离”编制身份待遇；在职务晋升、职称评选、差旅补助、子女优先就学等方面给予激励；建立有约束性的人才配套制度和协调机制；突出强化执政为民的责任伦理等，在确保编制、岗位和人员对应的前提下，成功把专业技术人才吸引到基层一线，较好地缓解了基层专业技术人才紧缺的矛盾。“岗编分离”机制目前仍然表现出阶段性的、输血型的特征，大多数实施“岗编分离”机制的地区和部门，都规定了1-3年的时限。多地机关干部都反映下沉基层时间长短会影响人员的工作心态和效率。而且，“岗编分离”客观上也造成了派员单位的减员和原岗位人员工作负担的加重。但人民群众可以就近享受到高质量的公共服务，对基层工作的满意度有所提升。2021年7月中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出“鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制”。在“从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制”方面，“岗编分离”探索早，力度大，对于其他地区具有借鉴意义。
通过案例比较发现，给予下级政府更多的自由裁量权，激励措施越多元，激励力度越大，政策执行效果越好。由此，可以从“岗编分离”政策执行过程中提炼出两个提升政策执行效果的有效工具，这也体现了三种实践模式共有的政策执行特征。一是柔性的高位推动。上级政府主导，以加强组织领导、强化工作安排、重视任务分解为主要表现形式的高位推动，在国内的政策执行过程中发挥着非常重要的作用。中国地方政策执行嵌入于自上而下的组织权威关系中，上级政府经常扮演干预者和仲裁者的角色。但是上级政府的政治注意力和任务目标并不总是基层政府的最优选项。“岗编分离”的实施过程向我们展示了一个“群众拥护—上级认可—同级支持”的政策实施路径。从2012年个别地方政府自主探索，到2017年“岗编分离”全面推广，得益于决策层对地方自主性给予充分尊重和肯定。当基层政府的自主行动是符合人民群众需求和期盼的时候，即使没有迎合上级政府的政治注意力，上级政府也不会强力压制，而是给予下级信任并提供助力。全心全意为人民服务的信仰要素不是抽象的，而是上下级政府间的重要责任伦理纽带。党的十八大以来，各级党委和政府都高度重视“以人民为中心”，强调“民有所呼，政有所应”，越来越多的基层政府积极回应群众需求。在未来相关研究中，或许应该对基于自下而上的需求和地方自主性的柔性高位推动（相对压力型体制和行政发包制下的刚性高位推动）给予更多的关注。
二是复合激励形式。经济学中，行动收益是个人理性的基本特征，利益约束贯穿行动者合作始终。编制身份、福利待遇、政绩表彰、职称职务晋升，包括优先解决子女入学问题都可以归为利益诱导。但是社会学家可能很难同意领导形象、情怀、共识、信仰也是利益。编制资源向基层倾斜却带来了“有编招不到人”的问题，部分原因就在于增加基层编制是单一激励。而“岗编分离”满足了多重促进机制。不仅考虑到利益诱导，还建立了一个带有约束性的规范体系，强化了责任伦理，调动了城市专业技术人员向乡镇基层流动的积极性。
最后有必要申明，我们并不是要否认自上而下层级压力，以及“控制-反控制”逻辑假设的创见。而是想说明如果不被这种假设所完全束缚，改善政策执行效果还有进一步探索的空间。
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基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）“中国特色城市基层社会治理共同体的多元共治模式研究”（编号：202030010）；中国人民大学2021年度中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金支持项目
