2020年2月14至16日，第56届慕尼黑安全会议（“慕安会”）在德国如期举行。会议的主题虽然是“西方的缺失”，但会上会下美日的涉华言论及举措不同寻常，且耐人寻味。美国国务卿就台湾、香港以及南海问题向中国发难。日本外相则对中国外长重提钓鱼岛与东海问题。互为同盟的日美两国，利用这个时机打着“安全牌”分别在东海与南海问题上做文章，虽以解决“安全困境”的形象现身，但实际却成为重新制造“安全困境”的国家行为体。在进行“安全”部署上，日本于2013年出台的《国家安全保障战略》是国家外交的“指挥棒”，成为“防卫大纲”及“北极政策”等文件制定的依据。近年来“自由开放的印太战略（防卫大纲中将其称为“构想”）”，就是海洋安全领域的外交实践。
从水域范围看，东亚历史海域由传统意义上的东北亚海域、东亚海域以及东南亚海域等分区海域构成，[1](28)具体包括边缘海、岛屿、半岛、陆地的沿海部分、海峡和海港等要素。从海域角度观之，以“国家安全保障战略”为总指针，日本首相官邸、外务省、防卫省出台的官方文件，已经涉及了北起北冰洋、鄂霍次克海，中经日本海、东海、南海，西南至印度洋及非洲东海岸的广大水域。目前，学界对日本“自由开放的印太战略”展开研究时，更多将目光聚焦东南亚海域和印度洋海域。对东亚历史海域其他部分的关注不足，为进一步探究日本的“国家安全保障战略”与“自由开放的印太战略”留下了空间。
一、《国家安全保障战略》是日本外交政策的“指针”
2013年12月17日由日本国家安全保障会议和内阁会议制定并通过的《国家安全保障战略》，为海洋、宇宙空间、通讯、政府开发援助以及能源等涉及国家安全领域的问题提供指导。12018年12月18日，同样由日本国家安全保障会议和内阁会议制定并通过的《平成31年度以后的防卫计划大纲》，重视《国家安全保障战略》的指导作用，将“日美同盟”继续视为国家保障的基础，强调“进一步强化日本的控制力和应对能力，根据自由开放的印度太平洋的构想，推进战略上的安全保障合作”。[2]2该防卫计划在言及国际安全环境时，强调中国的“国力伸张”打破了国际力量的平衡，并使其变得复杂化，并指出“中国因素”增强了原有国际秩序的“不确定性”。可见，日本的防卫大纲仍将中国放在了“非安全因素”的层面上进行考量。2020年2月15日，中日外长在以“西方缺失”为主题召开的慕尼黑安全会议期间进行会谈时，日本外相茂木敏充重提“钓鱼岛周边海域以及东海”等海洋安全保障领域的课题，并“强烈要求”中国在“海洋安全”方面采取行动。[3]无独有偶，在慕尼黑安全会议期间，美国国务卿蓬佩奥以“冷战零和思维和意识形态偏见”，在台湾、涉港、南海等问题上无端指责中国。[4]与之相反，中国外长王毅发表的“跨越东西差距，践行多边主义”的演说，[5]给予以美国为首的西方狭隘势力以有力的回击。这是否意味着，东亚历史海域将是日美未来一年或几年内实施“自由开放的印太战略”插手中国事务的主要方向？这是否还意味着，“海洋安全保障”的措辞成为其施展战略的主要手段？总之，自2013年起的7年，日本着重打出“安全牌”在国际间游走，给人以构建“安全共同体”的主要承担国的印象。
“安全共同体”1作为建构主义流派的发展物，既是西方国际关系理论的组成部分，也是以“欧盟”与“东盟”为代表的实体性客观存在。当国际秩序体系发生变动时，因为涉及国家行为体的生存问题，所以传统安全因素与非传统安全因素就会成为国家行为体考量的核心。从亚洲地区的发展看，中国提倡的“一带一路”“人类命运共同体”“海洋命运共同体”是从善意出发，以构建人类共享的公共产品“安全共同体”为终极目标。与之相反，日美印澳联手打造的“印太战略”则是西方国家冷战思维延续的产物，以遏制围堵为目的，追求所谓的国家安全。在这个意义上，如将“印太战略”视为试图将“印太”海域建成一个“安全共同体”的手段的话，其战略实施过程中表现出的“狭隘性”，又成了阻碍其目标达成的实践活动。
近年来，有关“印太战略”的学术探讨如火如荼，研究的视域也颇为宽泛。当“印度-太平洋”这一地理概念，被西方国家赋予战略价值以后，以国家行为体出台的政策为外在表现的国际公共产品纷纷登上历史舞台。虽然国家各异，政策亦有所不同，但作为战略本身所呈现出的共性具有以下几点：（1）小集团特性，即以日美为主体的西方国家拉帮结派的特性。（2）高唱“价值观外交”，貌似以理念为国际划派的标尺。（3）重视对边缘海—港口—海峡—岛屿以及海域联动的管控。（4）核心目的在于构建日美等国主导的“新型的海洋国际秩序”。这些公共产品的终极目标是在国际利益划分上抢占先机，为守护利益优位而提倡“国际安全”。
为了落实“国家安全保障战略”，安倍政府在东南亚、南亚及非洲地区进行基础设施投资和软环境建设投资，以经济利益驱动构建弧带状“包围圈”。日本希图在这些地区获取经济利益的同时，完成在国际上寻求盟友的目的。
二、“自由开放的印太战略”是“国家安全保障战略”的细化和延伸
尽管安倍政府没有明确将“自由开放的印太战略”定位为全面安全政策，但从其兜售的层层递进的理念来看，最终目标直指安全问题。在这个意义上，“自由开放的印太战略”成了“国家安全保障战略”的细化和延伸。
2018年的《第三期海洋基本计划》规定，日本政府将以“综合海洋安全保障”为核心逐一落实《国家安全保障战略》的安保措施，并与相关各国展开合作，推进“自由开放的印太战略”。[6](16)这样，“自由开放的印太战略”便成为实施《国家安全保障战略》的细则。
从自然地理的角度来说，“印太”概念囊括了太平洋海域与印度洋海域的所有水域、岛屿、半岛、海峡以及港口等，涉及的主要国家与地区有中国、俄罗斯远东地区、加拿大太平洋沿岸，美国、日本、韩国、朝鲜、澳大利亚、新西兰、东南亚国家、印度、孟加拉国、巴基斯坦以及非洲东部印度洋沿岸等，泛指美国西海岸至印度洋的广大水域。十余年前，美日澳印四国为主导两大海域提出了“印太”概念。现今，“印太”由起初的概念已经演变为相对成熟的“战略”。而作为国家战略，这个概念在国家行为体的相互关系中，以变量的形式不断发生变化。同时，促使“印太战略”不断发生变化的缘由即国家关系考量，成为了新的学术关注点。尤其是，将日本提倡的“自由开放的印太战略”与东亚历史海域勾连起来加以考察，具有重要的现实意义。
连接印度洋与太平洋的政治主张，始于2007年安倍晋三在印度国会发表的《两个海域交融》演说。安倍宣称，构建“基于法律的自由开放的海洋秩序”，将从太平洋进入印度洋到达中东及非洲的印度洋海域认定为“活力中枢”，强调“自由开放的印度洋”的重要性。2016年8月28日，安倍晋三在肯尼亚召开的第六届“东京非洲国家发展会议”发表的《内罗毕宣言》中，明确提出了“自由开放的印太战略”。作为国家层面的外交举措，“自由开放的印太战略”在具体操作上具有以下值得关注之处。
（一）它是“俯瞰地球仪外交”的核心部分，是打着以国际协调主义为基础，奉行“积极和平主义”的试验田。在对其进行阐释时，安倍政府将“自由开放的印太战略”美化为“开拓日本新外交的地平线”。[7]安倍还强调，为了管控国际社会的“安定与繁荣”，“两个大陆”和“两大海洋”是关键。其一，是成长显著的“亚洲大陆”和极具潜力的“非洲大陆”；其二，是自由开放的“太平洋”和“印度洋”。在言及亚洲大陆之时，安倍政府将东南亚和南亚放在了首位，认为日本应该在这一区域具有自信、责任以及领导自觉。实际上，安倍晋三是将岸信介时代在东南亚所推行的经济外交扩大化，并将其引到国际权衡的舞台中来。
（二）为实现所谓的“自由开放的印太战略”，安倍政府到处兜售“三根支柱”，3以构筑日美印澳四边关系。为了强化对“自由开放的印太”的主体性认知，在其作为战略正式出台的前后，日本首相安倍晋三与印度总理莫迪频频接触，兜售其构想。从日印两国领导人构建的“特殊全球战略伙伴关系”（2014年）到发表“日印新时代”联合声明（2015年），从日印合作推行“亚非发展走廊计划”（2016年）到将日本“印太战略”与印度“东向政策”实行对接，在以两国面临“海洋安全”的核心利益驱动下，日本成功将印度拉入其构想之中。在向美国兜售“自由开放的印太战略”时，安倍晋三将应对中国的“一带一路”作为支点，以便吸引特朗普的注意。2017年11月6日，特朗普在消化理解了“印太”概念后，与安倍晋三达成了一致。并在2017年12月8日公布的《国家安全战略》报告中强调，“中国挑战美国的权利、影响和利益”，为此“我们将扩展与印度的防御和安全合作。美国将重新建立与菲律宾的联盟关系，强化与新加坡、越南、印度尼西亚、马来西亚，以及其他相关国家的伙伴关系，帮助他们成为美国的合作伙伴”。[8]特朗普政权对“印太战略”发生的兴趣，实现了安倍晋三拉美入伙的心愿。在从日印、日美双边关系，到逐步推进日美澳、日美印三边关系，最终达成日美印澳四边关系，都有安倍晋三积极兜售“自由开放的印太战略”的努力。即，安倍用所谓的“三根支柱”打动相关国家行为体，从而构建包围了中国的圈域。
（三）“自由开放的印太战略”的指导思想，是长期以来安倍政府奉行的“价值观”。该战略所强调的“自由”与“开放”，是针对具有所谓相同“价值观”的美国、澳大利亚、印度、加拿大、新西兰等国而言的。这一战略将中国、俄罗斯等大国排斥在外，将东南亚国家作为中间地带予以拉拢，将印度与澳大利亚等国拉入日本的战略轨道。作为“自由开放的印太战略”的补充战略，安倍政府曾经构想依托湄公河流域，以“共同促进建成一个以自由和价值观为基础的印度—太平洋秩序”。[7]
（四）“自由开放的印太战略”向“构想”乃至“提案”的转换。在2018年8月2日的东盟外长会议上，东盟国家提出“印太战略”应以“东盟中心地位”为基础，强调“一带一路”与“印太战略”并非对立而是可以对接的主张。[9,9]这直接促动了日本“自由开放的印太战略”的暗转与变化，从敌视中国向与中国展开竞合的方向转变。东南亚海域国家，则成为中日双方“第三方合作市场”。从文件上看，《平成31年以后的防卫计划》中将其命名为“构想”，2019年“东京非洲发展会议”出台的《横滨宣言》将其称为“提案”。
三、“自由开放的印太战略”在东亚历史海域的动态发展
表面上“自由开放的印太战略”主方向在太平洋的东南亚海域和印度洋海域的印度及非洲东部，但是，日本在实际操作上却时刻没有放松对东北亚海域和东亚海域的关注。安倍政府的外交政策及理念，已经表明“自由开放的印太战略”囊括了整个东亚历史海域。4近年来，随着国际形势的变迁和中国的和平崛起，以日本为首的西方国家打着“安全困境”的幌子，在东亚历史海域不断制造新的“安全困境”。以日美为首的西方国家受传统冷战思维和安全观的影响，不愿意承认原有国际秩序受到的挑战，而是刻意寻找对手，并企图构建“重组联合的新秩序”。日本推进“自由开放的印太战略”的实践，客观上再现了该战略在东亚历史海域的动态发展和组建新秩序的艰难性。
（一）“自由开放的印太战略”在海域上的北向延伸
以《国家安全保障战略》为基础制定的“北极政策”，在与“自由开放的印太战略”对接上，将北冰洋及北极航线纳入其战略实施范围，进而直接将北冰洋连同鄂霍次克海包括在内。日本曾预估，北极航线的开通及其资源开发可能会强化各国间的摩擦与增强军事对抗的风险。因此，日本将其视为周边“国际安全保障环境”变动的主要原因。
仅就对北冰洋以及北极航线的关注来说，日本综合海洋政策本部在2015年曾经出台了《日本的北极政策》，这是为将北极纳入日本外交政策提供“北极战略框架”的指导性文件。而仅就海洋问题而言，日本内阁府制定了三期《海洋基本计划》（2008年、2013年和2018年）。从三个文件搜索“北极”概念的使用频次来看，出现了从0次到18次再到58次的变化。从《第三期海洋基本计划》的具体北极政策来看，作为近年来日本外交核心理念的“自由开放的印太战略”发生了北向延伸的转变，目的在于加大力度参与北极事务和分享北极航线的经济利益。
2012年底安倍晋三再度担任首相后，将北极纳入其全球外交战略的一部分，从而将北极政策、北极战略纳入日本国家层面进行考虑。安倍政府通过积极介入北极事务、实施联美构建“对华包围圈”的全球战略，[9,9]5找到了与“自由开放的印太战略”的对接点。此外，日本贪图北极航线的经济利益，也是其加快制定北极政策的主要原因。即日本想要抓住“北冰洋通航的战略机遇”，化解北冰洋环境的变化所带来的生态环境的挑战以及在非传统安全领域寻求国际合作，以提高日本在北极事务中的影响力。[10](74)
同期，日本为了抬高在北极问题上的国际地位，从国际安全角度将日美同盟实施范围扩展至北极。根据2015年日美两国推出的《日美防卫合作指针》，日本支持美国在北极的行动，以应对北极海域包括日本周边海域的安全问题。[11](29)2015年10月在日本的北极担当大使（2013年日本外务省新增的官职）白石和子赴美参加会议时，将“以行使集体自卫权的名义配合美国在北极的军事行动”列入日美合作重点。[11](29)同年10月16日，由综合海洋政策本部提出的《日本的北极政策》，明确了日本面临的7大北极问题，诸如“地球环境问题、北极先住民、科学技术、法治与国际合作、北极航线、资源开发以及安全保障”等。其中，在谈及“安全保障”问题时，指出“北极海域航线的开通、资源开发等不断扩大，可能会成为国家间新一轮摩擦的原因。有效控制这一海域因各国强化军事存在感可能出现的紧张和对立，十分重要。与此同时，这种动向不限于北极，还可能引发我国周边国际安全保障环境的变动，对此应给予充分关注，并推进与北极圈国家的合作”。[12](5)这个文件与2008年3月的《第一期海洋基本计划》、2013年的《第二期海洋基本计划》，形成了“日本多层级的综合性参与战略”，将国家安全保障纳入“日本海洋法律体系”。[13](62)
以上述文件为基础，2018年的《第三期海洋基本计划》则明确提出推进北极政策的方针，以海洋立法的形式将“自由开放的印太战略”北向扩大至北太平洋海域。尤其是，该计划将内阁府、总务省、文部科学省、农林水产省、经济产业省、国土交通省以及环境省都动员起来，主张“继续推进自然科学领域和人文社会科学领域合作的国际共同研究。使我国的北极研究更加活跃，并制定我国的北极政策”。[14](69)根据《第三期海洋基本计划》，安倍政府强调，日本在亚洲地域是最为靠近北极的国家，应该充分享受北极航线以及资源开发所带来的经济商业机会。作为实践活动，日本民间企业积极参与俄罗斯亚马尔液化天然气项目。日本政府声称，要利用“北极航线”的环境对海洋航运企业进行整备。[15](71)
北冰洋海域的经济利益价值和战略价值的凸显，给北极国家和近北极国家带来了机遇和挑战。作为近北极国家和地区的中国、日本和韩国，在积极参与北极事务的实践中，自然地发挥了将东北亚海域和北冰洋海域勾连起来的作用。从传统海域的划分来看，俄罗斯的远东地区、朝鲜半岛、中国东北部以及日本列岛等都处于东北亚海域的范围内。这一海域，在构建海上命运共同体上，曾拥有无可替代的传统文化基础和历史基础。[14](16)作为毗邻海域的南向延伸，北冰洋海域自然同东北亚海域以及包括黄海、东海和南海北部的东亚海域连接起来。
虽然日本“自由开放的印太战略”表面上与中韩俄并无瓜葛，但我们应提防的是，日本擅用的声东击西策略。以聚焦东南亚、印度及非洲，来牵制东北亚海域和东亚海域，这导致日本将东北亚海域和东亚海域视为其推行“自由开放的印太战略”的挑战因素。
随着近十年来国际格局的变迁，奥巴马政府曾经构想在东亚地区构建“永久性的安全体制”以控制中国和日本，继任的特朗普政权一改“亚洲再平衡战略”，而是联手日本及海域内相关国家推行“印太战略”，公开将中国与俄罗斯视为对手，“重启零和博弈的冷战思维”。[15](72)在同盟内部，特朗普政权试图以“新美国主义”倡导“美国优先”理念，强调美国的盟友及盟国要对“美国尽‘义务’，比如，分摊美国已承担数十年的防卫经费等，之后才能获得美国提供的安全保障”。[16]美国对外战略的变化，不仅带来了世界秩序的不稳定性，还不时地使其盟友陷入进退维谷的境地。这将意味着，虽然“自由开放的印太战略”是呼唤新同盟国家关系的平台与助推器，但它本身没能带来海域内的安全稳定，反而使国家行为体陷入了新一轮的“安全困境”。
1．困境的表现之一是东北亚海域的日俄领土争端
日俄之间围绕“北方四岛”的领土争端已长达半个世纪以上。在日俄首脑会谈的基础上，虽然2013年两国开启了外长防长“2+2”会谈的定期会晤磋商机制，但是在实质性问题上都没有取得进展。[17]2019年5月30日，日俄外长防长（日本外相河野太郎和防卫相岩屋毅；俄国外长拉夫罗夫和国防部长绍伊）第四次“2+2”会谈在东京召开，在分歧问题上充斥了火药味，日俄双方试图以法律来阐释彼此的立场。针对俄罗斯在北方四岛的军事部署活动，日本河野外相和岩屋毅防卫相强调“关于俄罗斯在北方领土进行以导弹训练和配备战斗机为首的军备强化，从我国的法律立场实难接受”[17]，并向俄罗斯提出要求“希望俄罗斯方面冷静应对”。与之相对，俄罗斯方面则再次针对包括“防空巡洋舰和驱逐舰在内的日本导弹防卫系统表明了担忧立场”[18]，而日本辩称不会对俄罗斯构成威胁。
这次会谈的亮点之一，是日方明确提出希望与俄罗斯在“自由开放的印太构想”上展开对话。对于这一系列的问题，在随后的记者招待会上，俄罗斯外长拉夫罗夫一一做出回应。他认为俄军在南千岛群岛的活动“是在俄罗斯领土上基于国际法的行为”；并批判日美的“自由开放的印太构想”“是在创设封闭性的同盟”。[19]
近年来在渔业问题上，日俄两国摩擦不断。2019年12月17日日本5艘渔船被俄罗斯扣留后，日本新任外相茂木敏充于2019年12月19日访问俄罗斯并与俄外长拉夫罗夫举行了会谈，双方不仅就“签订和平条约”问题交换了意见，还围绕“旅游”“垃圾处理”以及“渔业”在内的“北方四岛的共同经济活动”展开了磋商。[20]然而具有讽刺意味的是，一个月后的2020年1月15日，再次发生了同类事件。这些事件的发生已表明日本“印太战略”在东北亚海域的困境。
2．困境的表现之二是在东亚海域与中韩之间的领土纷争悬而难决，因而表现出战术上重视海上合作和经贸合作的特点
在东亚海域，中日韩三方在战略上重视地缘政治及国家安全，而战术上重视双边经济贸易合作与发展，并收到了以经济合作带动有效克制政治军事冲动的实效。这是近两年来东亚海域主要大国关系表现出来的特点。日本与中国的岛争与海域争端由来已久，与韩国的独岛（日本称“竹岛”）之争短期内也难以解决。尽管如此，如果通过双方的努力将争执搁置起来，的确是通往东亚和平稳定的正途。以2018年5月李克强总理出访日本和同年10月安倍晋三访问中国为契机，中日关系回温并逐渐“重回正常轨道”。中日关系从“竞争”走向“协调”。2019年6月27日G20大阪峰会期间，习近平在会见安倍晋三时强调了“双方要始终恪守中日四个政治文件确立的各项原则，践行中日‘互为合作伙伴、互不构成威胁’的政治共识，增进互信，推动中日关系始终沿着和平、友好、合作的正确轨道持续向前发展。……要通过对话协商建设性管控矛盾分歧，加强外交和安全领域对话，构建建设性双边安全关系，共同维护东海和平稳定”。[21]进而双方达成了“十点共识”。[22]2019年12月23日安倍晋三来华访问，并与习近平会谈重新确认“十点共识”，将以“实际内涵”支撑“战略定位”的务实发展向前推进了一步。[23]
2019年7月，各国结束大阪峰会后不久，日本经济产业省突然宣布“加强3种半导体核心原料对韩国的出口管制”，使得日韩关系一度恶化。[24]2019年12月24日在成都召开的中日韩三国领导人会议，李克强提出了为东亚乃至世界的繁荣发展贡献力量的四点共识，“共同维护地区和平稳定；共同践行新的安全理念（坚持共同、综合、合作、可持续的新安全观）；共同坚持开放包容；共同引领区域合作”等。会议发表了《中日韩合作未来十年展望》，通过了“中日韩+X”早期收获项目清单等成果文件。[25]中日韩领导人的高级别频繁互动，“为东亚地区的稳定和繁荣释放出积极信号”，并缓和了日韩的紧张关系。
东亚海域内国家行为体的互动，不仅说明日本“印太战略”所受到的挑战与面临的困境，也侧面说明了日本“印太战略”的原初构想（以遏制与封堵中国为目的）在东亚海域的失败。
在海域的治理问题上，进入2018年中日两国完成了态度转换，具体以中日两国海上合作的方式体现。在使东海成为“和平、合作、友好之海”的共识下，日本完成了“印太战略”原本对中国进行围堵遏制向与中国展开合作的转换。作为成果，2018年4月在仙台举行的第九轮中日海洋事务高级别磋商会议上，就建立“海空联络机制”达成了共识，并在2018年6月得以开启。中国海警局与日本海上保安厅就海上执法合作，完成了新时代有意义的军事互动。2018年10月26日，中日双方签订的《中华人民共和国政府和日本国政府海上搜寻救助合作协定》（SAR条约），标志着中日双方就海上合作形成了海洋公共产品。这可以认为是中日两国在东亚历史海域的分区海域东海上向“海洋命运共同体”迈进的关键一步。
上述海域的相关合作，客观上对海域的危机进行了有效管控，对“自由开放的印太战略”形成了有效对冲，迫使双方在分区海域上的战略发生了变化。但是，双方都回避了至关重要的海上通道的问题和东海资源的开发问题等。换言之，在这些领域中，仍然存在着安全隐患，国家行为体之间仍处于安全困境之中。尤其应该注意的是，安倍政府外交的“两面性”特点，即“两头下注、双向博弈，以期同时获利”[26](8)的实用主义的战略。
因北方四岛问题的掣肘、独岛问题上的争端以及去年小规模的日韩“贸易战”、日本与中国在钓鱼岛、东海油气田等悬而未决问题的存在，都决定了日本推行“自由开放的印太战略”的艰难性。另外，中国推行的“一带一路”及其不断扩大的影响，提倡构建的“人类命运共同体”和“海洋命运共同体”，都对安倍政府的“自由开放的印太战略”形成了对冲，出现了原本以遏制封堵中国的“一带一路”为目的的战略，却被“一带一路”反向制衡的尴尬局面。
（三）强调东南亚海域的“中枢”地位，向印度洋扩展势力
与东北亚海域和东亚海域的情况相反，在东南亚海域，岸信介时代就曾以“经济外交”的形式加大对东南亚国家的渗透。安倍政府在继承岸信介的外交政策基础上，将日本外交的重点放在东南亚海域。尤其在国际秩序出现变局之际，东南亚海域成了日本缓解与其他海域国家关系紧张的一把“利剑”。例如，在以往中日海域纷争上，日本就曾以南海问题牵制东海问题，或使二者发挥了优势互补的作用。
2016年明确提出“自由开放的印太战略”以来，日本在拉拢东南亚海域和印度洋海域相关国家的过程中，呈现出以经济上的投资建设基础设施为主，以帮助域内国家构建法律制度为辅，从而强化域内的海上安全保障、反海盗合作等。在基础设施建设上，又体现出以陆海联动，以跨国铁路构建“经济回廊”的特点，这使内陆城市与海港城市的通行时间大大缩短，使内陆与海港连接更加紧密。
1．开发连接太平洋和印度洋的桥梁——湄公河地域
2002年，为了跟进中国步伐进一步嵌入东南亚，小泉纯一郎曾推进“日本-东盟全面经济伙伴关系”，并签订了与东盟国家的双边“经济伙伴协议”，其目的在于遏制中国的崛起。[27](133)近年来，随着中国“一带一路”倡议的持续推进，及中国与东盟国家加深经济、安全合作，安倍政府扛起封堵及遏制中国的大旗，不断跟进中国步伐在中国的“带路”沿线开展多边经济合作。2016年，日本提出“自由开放的印太战略”后，为了将东南亚海域囊括进来，加大了对湄公河区域的开发力度。
(1）建构起“南部经济走廊”和“东西经济走廊”，以道路、桥梁及港湾的基础设施建设来带动域内经济发展。
2022年大湄公次区域经济合作机制将迎来成立30周年。30年来，这一区域经济带的发展，是在“三纵两横”经济走廊的基础上发展起来的。2002年11月，该合作机制确立了“五大目标”和“11组旗舰项目”6。[28](38～39)其中，“南北经济走廊”“东西经济走廊”和“南部经济走廊”是11个项目组的前三项。作为域外国家，日本介入东南亚海域国家的经济建设，主要着眼于“南部经济走廊”和“东西经济走廊”2。[29]](109)日本以直属外务省的“日本国际合作机构（JICA,2003年成立）”为ODA援助的执行机构，将以“中央亚走廊”为中心的南部经济走廊和向北延伸的东西经济走廊纳入日本投资的主要区域。
从如今取得的成就看，将“南部经济走廊”（被称作“湄公河大动脉”）东起越南胡志明市，经柬埔寨金边、泰国曼谷延伸至缅甸的土瓦，这样就从陆上完成了安达曼海与中国南海的联通。2015年4月6日，日本援助建设的总长度2200米的柬埔寨大型斜拉桥河良大桥（又名翼桥）正式开通。2008年开工至2013年已经开发建成越南南部的盖梅-市威国际集装箱码头，长600米，可停泊13万吨级船舶，年吞吐量在70万标箱。截至目前，日本援建的柬埔寨国道1号线已经整修完毕，国道5号线的援建工程正在进行中，一旦完成，通行量将为原来的2-3倍。在港湾的建设上，柬埔寨西哈努克港口的整备，港口的货物吞吐量倍增。在针对“东西经济走廊”（被称为“湄公河内陆增长走廊”，自东向西联通越南岘港、老挝沙湾拿吉和缅甸毛淡棉）的援建工程中，在越南已完成了号称东南亚最长的“海云岭公路隧道”，通行时间减半；完成了对岘港的改良扩建；在老挝完成了“第二湄公河国际桥梁建设”和国道9号线的改造；而缅甸境内的仰光-内比都-曼德勒的铁路整备工程以及迪洛瓦经济区的开发建设还在进行中。[30]
(2）日本在插手湄公河流域陆地走廊经济建设以弱化中国企业影响的同时，还重视开发“东盟海洋经济走廊”，[27](135)构建起包括马来西亚、印度尼西亚、新加坡、文莱和菲律宾的港湾在内的“海上走廊”，积极参与印度尼西亚的离岛开发和巨港建设，从而形成了“陆海联动机制”。
(3）在对东南亚国家进行的软件系统援建上，日本帮助越南引进电子通关系统，在处理时间上由原来的15分钟缩短为1-3秒。2015年以来，日本的人才开发中心累计培训了17 150人。[30]在争取湄公河流域五国民心上大下功夫。
2．以印度洋海域的南亚国家和东部非洲国家为主，开展基础设施援建工程，港口开发工程
(1）日印政治关系的发展，为经贸关系奠定了稳定的基础。
21世纪以来，印度综合国力的提升逐渐引起了日本的关注。拉拢印度以对抗中国似乎已成为日印关系的终极目标之一。日印两国从“21世纪日印全球伙伴关系”（2000年）、“日印战略性全球伙伴关系”（2006年）到“日印特别战略性全球伙伴关系”（2014年）的变化，[31](10)反映了21世纪初至2014年的日印逐渐升级的双边国家关系。随着“印太”概念的出现且不断被赋予国际政治内涵，日印关系在“自由开放的印太战略”下，发生了由原来的双边关系向多边关系的转变。亦即美日印澳“四国安全对话”（QUAD）的实现（从2017年11月至2018年11月，四国司局级官员、军事人员先后进行了三次对话），试图构建以“印太”为主的亚洲地缘新秩序。[32](59)
(2）日本是“印度经济和技术现代化进程中最值得信任的伙伴”。7
印度为利用美日等国力量平衡中国在印度洋的势力，对安倍晋三的“印太战略”表现得十分积极，日本则不断在经济与海上安全等方面向印度渗透。双方以频繁的高层政治互访为前提，以经济合作为保障，以海上安全合作为实践，为围堵与遏制中国的“一带一路”设置又一道屏障。自从2004年印度成为日本官方开发援助（ODA）最大受益国后，2007年日本承诺提供300亿美元援建印度工业走廊，即“地域走廊开发项目”，包括目前正在实施的“德里至孟买的产业大动脉构想（DMIC）”和“金奈至班加罗尔的产业走廊计划（CBIC）”。日本外务省的文献资料显示，这两个项目预计完成时间为2022年。为此，日本还援建正在建设中的“货运专用铁路（DFC）计划”以及“孟买-艾哈迈达巴德之间的高铁建设项目”。[33]仅仅这一条长达505公里的高铁项目，印度就拿到了日本121亿美元的超低息贷款（年利率低至0.1%，还款期限长达50年）。[34](55)正因为日本在印度现代化道路上不仅提供了资金援助，还提供了技术支持等，因此得到了印度总理莫迪的高度赞赏。
(3）日印联手打造“亚非增长走廊（AAGC）”以围堵中国。
“亚非经济走廊”计划是印度莫迪政府的“东向行动政策”5与安倍政府的“印太战略”中“扩大高质量基础设施伙伴关系”的结合产物，[35](37～39)2017年5月23日由莫迪在非洲发展银行会议上正式提出。其愿景文件《亚非增长走廊：致力于可持续与创新发展的伙伴关系》是由此前印度、东盟和日本的三家智库联手制定的。8“亚非经济走廊”的出台是印度拒绝参加中国的“一带一路”峰会之后的事，因此一开始便带有担忧中国“带路”影响力增强而对其形成对冲的战略目的。该计划的四大支柱是“能力与技术提升、高质量基础设施与制度互联互通、发展与合作项目、民间交往伙伴关系”等。从地理范围看，“亚非增长走廊”计划“主要是促进东南亚、南亚与非洲大陆的互联互通，着重建设连接亚非大陆的海上通道”。[36](49)
可见，2017年提出的“亚非增长走廊”是使“自由开放的印太战略”得以深化与具体化的重要举措，重点突出“海上亚洲”和非洲，[37](75)涉及的海域范围包括北起东北亚海域、中经东亚，南至东南亚，西至南亚以及西亚的广阔海域，并将东部非洲的沿海国家囊括了进来，已突破了特朗普强调的“美国西海岸至印度西海岸”的“印太”范畴。其中，以东盟为主体的东南亚海域是中枢，具体指向印度洋海域。海域内由岛屿、港口所形成的“港口链和珍珠岛链”与“一带一路”的重合之处甚多，成为与中国进行海域博弈的重点实施区域。
在实践层面，日印两国曾联手在“斯里兰卡亭可马里、伊朗恰赫巴哈尔港、缅甸土瓦港等项目以及印度安达曼·尼科巴群岛和拉克沙群岛的开发进行合作”。[37](75)在海上通道建设方面，日印在“连接古吉拉特邦的贾姆讷格尔（位于印度西部卡奇湾）与亚丁湾的吉布提，连接肯尼亚的蒙巴萨岛、坦桑尼亚的桑给巴尔岛与印度南部的马杜赖，连接加尔各答与缅甸西部港口城市实兑”[36](49)等方面开展“互联互通”的合作。2016年至2018年，日本官民企业投入300亿美元，在非洲的“东非北部走廊开发”和“纳卡拉走廊开发”援建高质量的基础设施和保健系统以及打造和平稳定的社会基础。[38]目前还在进行的项目有开发中的肯尼亚蒙巴萨港和莫桑比克纳卡拉港，已经完成的项目有坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆的市内立交桥的改进项目。
上述北向延伸至北冰洋以获取经济利益，将东北亚海域和东亚海域视为“隐忧”，重视东南亚的中枢地位，以及向印度洋扩展并将东非纳入整体外交计划的构想与实践活动，真实地展现了安倍政府的“自由开放的印太战略”在东亚历史海域的实施状况。2018年的《第三期海洋基本计划》规定，不仅支援海上交通线沿岸国家（东南亚国家）提升海洋安保能力（强化沿岸国家的海上执法能力，确保海上交通安全等），还要积极参与亚丁湾和索马里地区的反海盗行动，推进日本与海上通道沿线国家的“信赖关系与合作关系”，为寻求海上自卫队的舰艇停泊和派遣巡视船等寻找合作的可能。[39](33)日本以“自由开放的印太战略”为牵引，将北冰洋海域、北太平洋海域、东北亚海域（鄂霍次克海海域、日本海海域）、传统的东亚海域（东海、黄海）与印度洋海域等勾连起来，希望形成对中国的弧形包围圈。但是，随着国际形势的变化，中国外交实力的增长以及“一带一路”在国际社会引起的重视，日本被动地将原有的“战略”调整回“构想”。
四、“安全共同体”视角下的“自由开放的印太战略”
前文已经提及，日本“自由开放的印太战略”有“三根支柱”：（1）在法治下，追求海洋航行自由以及普及自由贸易；（2）追求经济繁荣，以自由贸易协定和投资协定强化国际经济合作和地域经济联通；（3）确保和平与稳定，以构建海上执法能力进行人道支援和灾难救援。[30]从“三根支柱”的逻辑关系看，只要有了在“法治”名义下自由开放的“海上通道”，才会有不同海域世界的相通与连接，才能够推进经济利益上的互通互联，进而才能得到所需要的安全与稳定。从“21世纪是海洋的世纪”的寓意看，人类对海洋的驾驭能力已经使得“海上安全”成为国家行为体的安全所在。
从国家关系的角度看，“自由开放的印太战略”产生的客观条件之一是国际秩序的变动。这种变动使得国家行为体面临所谓的“安全困境”。每当国际格局发生变动之际，国际关系理论都会围绕安全问题得到发展。诞生于冷战期间的“安全共同体”——欧盟、东盟，对原有的国际关系理论9产生了强烈的冲击，[40](69)代之而起的，是由卡尔·多伊奇在1957年提出的“安全共同体理论”。该理论强调，“安全共同体作为一组一体化的人，他们真的确信共同体成员之间不会诉诸战争，而是会通过其他方式来解决他们之间的争端。”[41](6)多伊奇将安全共同体分为“合并型共同体（美国）”和“多元型共同体（欧盟）”。在对多伊奇的理论进行扬弃的过程中，阿德勒和巴涅特则将安全共同体定义为“一个由主权国家组成的跨国区域，这些主权国家的人民对和平变革有着可靠的预期……多元安全共同体可以被分为两个理想的种类，即松散耦合的多元安全共同体和紧密耦合的多元安全共同体”。[41](25)正因为安全共同体是由主权国家组成的，所以发展后的新理论具有否定多伊奇将美国单独视为安全共同体典型代表的可能。
阿德勒和巴涅特在论述推动安全共同体形成的递进式结构时，提出了三个层级的构想。第一层级关注的是安全共同体产生的条件，亦即国际环境的变化及应对外来威胁的需要。第二层级特指“权力的和知识的‘结构性’范畴以及交往、国际组织、制度和社会学的‘进程性’范畴”。[41](32)这一层级涉及的是构成安全共同体的“主梁”形成的问题，是关乎共有意义和共有理解，进而以自由主义和民主作为“主梁”形成的指导思想。其中，国际组织和国际制度对安全共同体的形成起到了间接的促进作用。第三层级直接指向安全共同体形成的外在表现——“互信”与“集体身份”的达成。这是“近似于形成对和平变革的可靠预期之必要条件”。[41](37)
对于反复高唱“安全”的国家而言，总有其所认定的“非安全因素”的存在，并认定这些因素对其构成威胁。近年来随着中国综合实力的增强，中国推行的“一带一路”倡议以及积极推进构建“人类命运共同体”，被认定为新时代“不安因素”。这些因素引发了美日等国的过分疑虑，从而制定了新一轮的封堵战略，亦即“自由开放的印太战略”。但是，这是否意味着，“自由开放的印太战略”就是实现紧密耦合的多元安全共同体的路径，或者它本身就是安全共同体呢？假设将该战略视为国际变动所带来的国际秩序重新调整的“安全共同体”的话，那么它的出现似乎遵循了安全共同体形成的三个层级，但又与其有所不同。
首先，安全共同体本身是社会建构的，是对建构主义理论的发展。建构主义认为，“国际结构不仅影响国家的行为，而且影响到国家的身份和利益。”[42](29)“自由开放的印太战略”是针对国际结构变化的一种“应激”反应。它针对的是中国的和平崛起、“一带一路”和“人类命运共同体”，它将中国策略与构想想象为“非安全因素”，因而赋予“印太战略”以弧形带状的外延。然而，以善意和从人类本质出发追求国际合作为特色的“一带一路”和“人类命运共同体”，被国际社会接纳的事实，是对被视为“不安因素”的有力回击。此外，作为“人类命运共同体”的分支，2019年4月23日中国提出的构建“海洋命运共同体”在海域安全上同样对“自由开放的印太战略”形成了对冲。总之，虽然有了“安全共同体”成立的第一层级条件，但是“自由开放的印太战略”充其量不过是传统安全视角下的狭隘的利益共同体，是冷战思维延续的产物。
其次，根据第二个层级的安全共同体的构成，“自由开放的印太战略”的结构性“主梁”是日本、美国、印度及澳大利亚等联手所形成的“新霸权”和日本多年来主张的“菱形民主同盟”。然而，支撑“自由开放的印太战略”并间接促进安全共同体形成的国际组织和国际制度尚未建立起来。例如，四国一致将东南亚海域视为“中枢”，可是东南亚海域国家所拥有的“东盟共同体”（2015年12月成立），不甘心成为“自由开放的印太战略”联络中枢，而想借机突出“东盟共同体”的中心地位，以主导自己的共同体。因此，“东盟共同体”对“自由开放的印太战略”也形成了对冲。近年来，针对“印太战略”，东南亚国家在中美关系上奉行的是“大国平衡战略”以确保“东盟中心”地位，而对于日、印、澳等国奉行的是“双重平衡战略”。[43](55)2019年5月15日，新加坡外长维文在美国智库“战略与国际研究中心（CSIS）”于华盛顿举行的活动上强调，“美国将中国视为‘必须遏制的对手’是行不通的，超级大国之间应存在‘建设性竞争（constructive competition）’”，并呼吁：“对我们这些站在中间的国家，特别是小国来说，我们不希望被迫做出令人反感的选择。”[44]新加坡总理李显龙认为：“对于非大国而言，冷战后战略的实质是接受模糊性。被迫做出选择就是失败。”[45](287)
“印太战略”为了吸引东盟加入，美国曾出台投资1000万美元的“美国—东盟联通行动计划”（US-ASEAN Connect）和《湄公河下游行动计划》等地区机制资助计划。日本、印度和澳大利亚则纷纷在2018年的“香会”（亚洲安全峰会）上，发表了尊重东盟中心地位的言论，以谋求东盟加入“美日印澳四边安全对话机制”。[46](7)对此，东南亚国家中的积极推手印度尼西亚，在2018年提出“印太愿景”草案并积极向东盟其他成员国推介。2019年6月23日，在曼谷举行的第34届“东盟峰会”上通过了《东盟印度洋-太平洋展望》，措辞由原来的“愿景”变为了“展望”。该“展望”的突出特点是“东盟中心主义”和“开放包容性”，主张在“海事合作、连通性和可持续发展”等方面，加快构建“地区经济秩序”。[47]可见，“东盟共同体”所秉持的“东盟中心主义”，短期内不会成为西方阵营中与中国对抗的工具。由“东盟共同体”国家在《展望》中提出的“海事合作”主张，更有利于“东盟海洋命运共同体”的形成。
再次，在第三层级上，“互信”与“集体身份”是“安全共同体”形成的外在标志。日本在推进“自由开放的印太战略”上，将其范围扩展至东部非洲，并在外交举措上动作频繁。前文已述，在肯尼亚的内罗毕召开的第6届东非洲发展会议上，安倍晋三在演说中强调，“越过亚洲海域和印度洋来到内罗毕，我清楚地知道连接亚洲和非洲的是海上通道。给予世界稳定与繁荣的，无非是连接自由开放的两大洋和两个大陆而产生的伟大的跃动。在没有武力和威压下，将太平洋和印度洋、亚洲和非洲打造成自由、法治、重视市场经济的场域上，日本肩负重要的责任。为了将连接两大陆地的海洋建设成为和平、原则支配的海洋，与非洲一起行动，这是日本的愿望。”[48]日本媒体的宣传却道出安倍的真实构想，即拉拢非洲国家支持日本进入联合国安理会成为常任理事国，延续2007年提出的“自由繁荣之弧”的构想，拉拢非洲围堵中国。[49](28)然而，安倍政府试图将亚洲政治问题带入非洲但遭到拒绝的事实，说明日本与非洲各国在国际问题上的“互信”并没有建立起来，更难说“集体身份”的形成了。根据2019年在横滨举行的第7届“东京非洲开发国际会议”上出台的《横滨宣言》：“我们（与会国家）在海洋安全保障领域，对安倍晋三发表的自由开放的印度太平洋提案抱以好感。”[50]另外，该宣言暗指，中国过度贷款导致非洲部分国家陷入债务过重，非洲各国已对中国抱有“警惕并加以牵制”的态度。[51]不管这些措辞是否属实，都应该引起中国的重视。
综上所述，“自由开放的印太战略”还不具备“安全共同体”的构成要素。日本如要使其变成安全共同体，不仅要让其他国家看到其真正的善意，而且也应该拿出有效的国际应对机制。
五、结论
如果将2013年出台的《国家安全保障战略》视为日本“安保战略”的起点，那么此后的“俯瞰地球仪外交”以及“自由开放的印太战略”等，都是以“安保战略”为指针的延伸，其渲染的焦点在于国家安全和国际安全。日本政府在各海域推行该战略的实际情况，反映了该战略的动态变化。不仅如此，2018年和2019年的《外交蓝皮书》第一章后面附带的“特集”，题目分别是“自由开放的印太战略”和“为实现‘自由开放的印度太平洋’”。[52](24)这种变化，与有关“自由开放的印太战略”的措辞的细微变化是相呼应的，即官方将其由“战略”改称为“构想”，进而2019年非洲发展会议的《横滨宣言》将其称为“提案”。
当反思“自由开放的印太战略”由“战略”向“构想”回归的诱因时，中国因素、盟友态度以及原有小集团利益等都成为了考虑的对象。
第一，一个不可忽视因素仍在中国。为了围堵与遏制中国而提出的“自由开放的印太战略”，由于中国的“一带一路”“人类命运共同体”等理念在国际社会认可度的提升，而被动做出了调整。日本甚至尝试着接近中国的“一带一路”，并表达出一定的参与意识。
第二，盟友的态度变化。该战略的调整与变化还取决于同盟内部领袖国家对盟友的态度。前文已经指出，美国奉行的“新美国主义与美国优先”的政策，不仅是对全球国际秩序的伤害，还是对盟友即盟国的一种伤害。从安全共同体理论角度分析，盟国本身的利益受到伤害时，形成中的“安全共同体”就从内部被打开了一个缺口。而为了平息被盟友伤害的不安，原本对盟友带有依附色彩的国家就会被迫向盟友以外的国家行为体释放“善意”符号和传递友好信息。
第三，各分区海域原有的小团体利益受到威胁时，会对该战略形成对冲。这样会使得原有的战略做出调整，否则就会空洞化。从建构主义“身份认同”的形成看，相互信赖是基础条件。而共同体所要求的不仅要具有文化互动和经贸互动，作为必要条件，更重要的是要具有在相互信赖基础上的政治和军事互动。从“印太战略”在东北亚海域和东亚海域推进的艰难程度来看，不仅日俄之间的互动难有成效，中日韩在海域范围内的“身份认同”更难形成。即便在东南亚海域，“印太战略”与东盟共同体之间的磨合也尚需时日。
针对不断变化的“自由开放的印太战略”，中国的应对策略应有以下几点：
(1）以“海上命运共同体”对冲“自由开放的印太战略”，将“诚亲惠容”的理念贯彻到海上活动中。
(2）在分区海域，积极参与北极理事会、东盟峰会以及中非合作论坛，继续传递中国的“善意”。
(3）在海洋安全领域，要加大对“安全共同体”的理论研究。
(4）在全球的两大国际安全会议上加大力度宣传中国的主张，积极回应与反击西方势力对中国的黑化与挑衅。
2020年2月14至16日在德国慕尼黑召开的第56届国际安全会议期间，日本外相向中国提出钓鱼岛及东海问题与美国国务卿提出南海问题，留给我们的思考是，互为盟国的美日两国，借此时机重提老问题，是否预示着未来的几年时间内，中国的东海与南海仍是国际关系的两大引爆点。美日两国在会上会下的配合，是否是在围绕“东海”与“南海”谋划新一轮牵制与遏制围堵中国的战略。这样的用心与目的，应该说暴露了美日联手打造的“印太战略”的真正野心。
从建构主义国际关系理论出发，有效地将“自由开放的印太战略”转化为国际公共产品，是国家行为体肩负的重任。然而，具有小集团性的“自由开放的印太战略”在建构主义否定纯粹物质主义而重视观念的作用——即重视国际体系文化对国家作用的前提下，其攻击性不断受到指责和管控。从安全共同体理论的角度观之，能够继承建构主义并成为国际关系的一种结构性存在、为新时代提供新国际关系理论的是“人类命运共同体”。而在东亚历史海域，“海洋命运共同体”可以成为国际关系的新基点。（注释略）
