前不久，民营银行政策话题甫一提出，即引起社会广泛关注。不少民营企业家为之兴奋不已。其实，关于这一问题的讨论由来已久，绝非新鲜事物。“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行”，这里包含了丰富的政策内涵。最近，我们就此问题作了调查，也对民间资本进入银行业等相关问题作了一些梳理和分析。
政策意图解读及相关分析
据调查了解，多数人认为，民间资本发起设立民营银行，主要的政策意图应当包含以下几点：
第一，解决“中小微企业融资难”说。持这一观点的人认为，既然“大银行不愿给小企业贷款”，小企业融资难问题大银行解决不了，那就应该从组织体系寻求突破，发展小银行。民营银行作为小银行，其定位应当是为中小企业、小微企业（以下统称“小企业”）融资提供服务。这一观点有一定理论基础。但是，大银行对此并不认同。大银行认为，它们也在为中小企业甚至微型企业提供融资服务，而且有数据为证。许多专家也不认同，并且从理论上证明大银行为小企业提供融资，反而比小银行更有优势，因为大银行在网点数量、风险管理水平、整体实力上优于小银行；实证方面也显示小银行也是“嫌贫爱富”“嫌小爱大”云云。然而，不但小银行对上述观点不认同，小企业更是坚决反对。地方政府及相关部门也持有强烈的意见。看来，这是一个非常复杂的问题，决非大银行服务大企业、小银行服务小企业那么简单。
第二，“打破银行业垄断”说。关于银行业是否存在垄断问题，近年来学术界、社会上争论得也异常激烈。金融部门特别是银行界对“垄断说”很不认同，认为无论是大银行数量还是小银行数量，中国不比其他国家少，竞争不比其他国家差，存贷款利息差也不比其他国家高（表面的数据可能确实如此），在银行业从业压力非常大。金融管理部门认为，过去十年，中国银行业改革的目标之一，就是致力于通过商业化、市场化取向的改革，提高中国银行业竞争程度。但是，反对者对此非但不认同，他们简直义愤填膺。他们不但举例说明国外的情形，即使以中国香港、台湾两个地区为例，他们也能用街头银行网点数量多寡、存贷款利差高低、银行服务态度好坏、对消费者服务便利和权益保护程度等诸多方面证明他们的观点，强烈反驳“非垄断说”。甚至，退一步讲，如果不是垄断之故，在其他行业“哀鸿遍野”之际，为何唯独银行业“一枝独秀”，何来“暴利”？再退一步讲，就算大城市银行业已呈竞争之势，但是因为存在利率管制等，竞争远不充分；而在广大农村地区，一两家银行垄断的情形显然是存在的，而且越是欠发达地区便越严重。
看来，这一问题也相当复杂，决非“垄断”二字那么简单。但无论如何，终归有一点是大家一致认同的，即在银行业实行严格的数量管制的监管政策下，多一点儿小银行，对缓解小企业融资难是有益的，对提高我国银行业的竞争程度也是有益的。
第三,“放宽民间资本进入金融领域”说。有一种观点认为，推进金融改革就应当降低准入门槛，实行对外开放。不但对外开放，允许外资进入中国金融领域，也应当对内开放，允许中资特别是民间资本进入金融领域。事实上，这个问题也非常复杂，其中开放的进程和开放的内容都是循序渐进的，不是无序的。中国2001年加入世界贸易组织，到2006年底根据承诺宣布金融领域全面对外开放，这是事实。但是，我们的对外开放是有条件的开放，不是无条件的开放。外资进入中国市场，无论是银行、证券、保险，都有资质条件、资本规模的限制，特别是银行业。这里的“外资”，更多指的是“外资金融机构”。就银行业而言，主要是“外资银行”。花旗银行、渣打银行在中国开立分支机构就是明证。但是，美国通用电气公司并未在中国开办外资银行，非不愿也，实不可也。所以，笼统地说“金融业对外资开放”是不准确的。我国对内开放程度远远大于对外开放。并且，民间资本占中国银行业的比重已经到了相当高的水平。另外，民间资本进入金融领域，包括进入银行业，渠道已经完全多元化了，战略投资者、股权转让、上市银行股份持有、农信社股份制改革中参与发起设立等等，都是民间资本进入银行业的途径。
因此，可以这样理解，发展民营银行，不等于取消对民间资本进入银行业的禁止性条款，现行监管政策并非禁止民间资本进入银行业，并不存在“玻璃门”，只是“门开得不够大”，“不解渴、不过瘾”。但是，允许民间资本发起设立民营银行，意味着民间资本进入银行领域多了一条通道，而且这条通道是直接的，不是间接的。这与其他通道有着极大的区别。
从民营企业家来说，这条通道的好处是不言而喻的。第一，直接投资，也许在行政配置资源的条件下，可以“秘密地”“悄无声息地”获取牌照的市场溢价；第二，可以控股，成为大股东，真正控制一家银行，企业家似乎一转身即可成为银行家；第三，可以取得超出一般行业特别是制造业的极高的资本回报，也就是分享“暴利”。在这一点上，民生银行、宁波银行、平安集团等以民间资本为主的银行或金融控股公司，对市场起了非常典型的示范效应。第四，据我们调查了解，一些民营企业家认为，控制一家银行，就“可以给自己的企业贷款”。客观分析，前两条是成立的，对后两条，从市场监管和公平竞争角度，恰恰是需要监管者重点监管和防范的，否则很容易形成关联交易和利益输送。这也绝非是政策制定者的初衷。但无论怎样，放宽对民间资本的准入，增加银行数量，符合中国金融业长远改革方向，对发展民营经济也是非常有益的。只是如何放宽，放到多宽，牌照资源如何配置，建立什么样的风险分担机制，“风险自担”能否实现、如何实现等等，都值得深入研究。
需要说明的是，民间资本之所以觉得在进入银行业方面还存在歧视性待遇，可能主要因为在目前监管政策下，对民间资本进入银行业的限制条件还比较多，难以很好地满足其进入银行业逐利，特别是实现其控制一家银行的动机。从这一情况看，民间资本进入银行业的动机与国家发展民营银行的政策意图既有一致的方面，也存在着冲突。
法律属性及存款保险模式
笔者认为，民营银行并不是具有特定涵义的法律术语，这仅仅算是一个简称。从严格的法律意义上讲，可以给出如下定义，即民营银行应当是以民间资本为主发起设立的区域性的、中小型股份制商业银行，类似于部分国家的社区银行。民营银行的定位应有几个明显特征：依照《公司法》和《商业银行法》设立；民间资本处于整体控股地位；风险自担的商业银行；在限定区域内经营业务的社区银行；规模上的小型和数量上的众多性；主要为小企业提供资金支持，如小额贷款等；监管上适用现行法律法规。
这里需要讨论的是，民营银行是否是中国银行业一个新的分类？民营银行与现有的银行类型是什么关系？从以上几个主要特征看，民营银行本质上应当明确几点：首先，是商业银行，是以盈利为目标的银行，而不是不赚钱的政策性银行；其次是股份制银行，而不是合作制银行，不是翻版的农信社，股东数量必须符合《公司法》的规定；第三，是民间资本控股，而非国有或国有控股，甚至一般情况下，国有参股的情形也不应出现；第四，是区域性银行，而非全国性银行，至少发展的初衷不是令其成为持有全国性牌照的银行；第五，是小银行，而不是大银行，服务对象也应当以小企业为主。关于服务对象，法律上难以作出规定，只能通过信贷政策效果评估进行“窗口指导”。这一点，还可以从法律、监管、信贷政策等角度进行探讨。
上述分析中，没有提及风险自担这一条。笔者理解，既然民营银行法律定性上是商业银行，自然就应当风险自担。根据《公司法》的规定，有限责任公司的股东以其出资为限，“承担有限责任”，也就是说，无论民营银行出资人是谁，股东均承担有限的风险。如果民营银行出现亏损、破产倒闭的风险，其自担的含义，也只是承担有限的部分，即损失其原始出资部分，股东自身的其他资产作为法外资产，是不会殃及的，另外存款人的损失也不是股东来承担的。股东的其他资产受法律保护。
社会上还有一种理解，认为如果银行出现亏损特别是出现破产倒闭的情况下，银行的股东们不但要承担自身出资的损失，还要对存款人的存款负责。如果是这样，就会衍生出一系列的法律问题和政策问题。
首先，由银行股东即出资人直接对存款人的存款负责，在国际上恐怕也没有这样的先例。国际上，银行股东对存款人的责任体现在两个方面：要么，确保银行不出现倒闭破产的情形，也就是倒逼破产的概率为零，但这是理想的状态，几乎不大可能；要么，银行向国家设立的存款保险公司交纳存款保险费，存款人的权益由存款保险公司保护，在一定限额内给予赔付。在目前中国尚未建立存款保险制度的情况下，国内的商业银行无论是从法律上还是从金融稳定的角度，均由国家无形中提供了隐性的全额担保。国家担保也就是国家财政担保，具体落实到责任人，就是代表国家财政的财政部门。由于地方政府并不承担金融稳定职责，因此必须由中央财政负担。但是，基于中国特殊的中央财政与中央银行的关系，加之中央银行最后贷款人角色，往往金融风险便由中央银行承担。因此，按照现行法律制度规定，民营银行一旦出现风险，股东仅仅承担自身的出资风险，对存款人的风险显然是由国家承担，而不是由股东承担。
其次，如果民营银行存款人的风险（姑且称之为“外部风险”）由股东承担，就会造成市场严重不公。因为目前市场上的商业银行，无论是国有的还是国有控股的，也无论是民营的（如民生银行等）还是外资的，包括数量众多的农信社，均由国家提供了隐性全额担保，在这个意义上，这类银行的对外信用是基于国家担保基础上的，存款人何惧银行倒闭情况出现？而民营银行如果确定存款人的存款风险由股东承担，则会导致市场上两类信用程度完全不同的银行：有国家全额担保的和没有国家担保的。后者由股东担保，其担保效力显然不如前者。退一步讲，社会特别是民营企业就会认为这是政策歧视：国家既然可以给其他所有银行包括外资银行的存款都提供了全额担保，为何不给内资的民营银行提供担保？况且，目前情况下，如果没有国家给予存款担保，即使民营银行设立起来了，存款人怎敢到民营银行去存款？没有了存款，何成银行？道理是显而易见的。
因此，民营银行的风险如何承担，需要划分两种不同的情形：内部风险，可以自担；外部风险，只能由国家承担。如果国家不愿承担，就要考虑尽快建立存款保险制度，由买者付费，实行真正的风险自担。
持牌类型、准入路径及制度保障
持牌类型
关于民营银行的持牌制度，也是投资者比较关注的一个问题。多数人理解，目前讨论的民营银行，应当是全牌照的银行，允许全面办理中央银行和《商业银行法》规定的各项银行业务，既可以吸收存款，也可以发放贷款；既可以吸收企业存款，也可以吸收居民储蓄存款。但也有观点认为，考虑到目前我国的存款保险制度尚未建立，在设立民营银行时，也可以借鉴英国、中国香港等国家和地区的银行多级持牌制度，尝试探索一种新的、有限持牌的商业银行运营模式，即对民营银行的负债业务引入合格存款人制度，对存款人作出一定的限制，比如不得吸收居民储蓄存款，或者只能吸收一定数额以上的存款（如50万元以上），体现对低收入阶层的保护，并防范民营银行出现倒闭风险时对社会低收入阶层的冲击，维护金融稳定和社会稳定。这一点是值得探讨的。
从政策导向角度出发，为鼓励出资人将民营银行定位为社区银行，并主要服务于中小企业，可借鉴美国发展社区银行的经验，对在一定区域内中小企业贷款达到一定规模的民营银行，给予税收方面的优惠，中央银行和监管部门可降低民营银行存款准备金率、增加再贷款和再贴现，增强贷款投放能力。地方政府也可以根据财力状况，建立区域性的社区银行政策性业务补偿基金，向社区银行在社区承担的部分政策性业务提供支持，确保社区银行的正当经营利益。同时，为了鼓励此类有限制牌照银行改进管理、改善经营，可以视其经营状况、市场声誉和一定的经营年限逐级向上申领高等级牌照，以形成正向激励。
准入路径
一是增量扩张模式。选择民间资本发达地区启动民营银行试点，尝试由民间资本发起新设民营银行。试点阶段新设数量不宜过多。在少量试点条件下，宜采取招标方式确定发起股东。招标条件主要包括：出资人出资资格条件：投资人必须以自有现金出资。投资人可以是自然人、非国有企业法人。自然人中，党政机关、金融机构及国家事业单位等公职人员不得成为出资人；地方政府、商业银行等不得成为民营银行的主发起人。出资条件：单个法人股东的出资额不得超过其上一年末所有者权益的35%；单个自然人股东出资额不得低于一定数额，也不得超过一定数额，投资人必须以货币形式出资。从业经验条件：非国有企业出资者是否已经控股信托公司、财务公司、小额贷款公司等，可以作为辅助参考条件，优先予以考虑。
二是存量改革模式。在目前还不具备大规模放开民间资本进入银行业条件的情况下，鼓励民间资本参与现有金融机构的重组改造，也是推动民间资本进入银行业的一条更为现实的途径。例如，可以把商业银行的股份制改革与民间资本的进入结合起来，将一批符合条件的中小银行通过多种途径转变为民营银行。民间资本可以采取收购、兼并等方式，直接参股甚至控股城市商业银行和农村合作金融机构（包括农商行、农合行、农信社）。城市商业银行和农村合作金融机构的数量多、规模小，业务上有明显的区域特征，可以作为当前民营化改造的重点。可选择一些资质好、历史包袱轻、民间资本进入意愿较强的城商行、农村合作金融机构和村镇银行，按股份制原则，通过市场化运作改组成中小民营银行。
需要说明的是，国有资本不但不应投资参股民营银行，相反，一些中小银行中的国有股份应当逐渐退出，以便民间资本能够真正进入银行业领域。
三是网络金融改造模式。随着近年来新一代互联网技术特别是云计算、大数据、社交网络等的普及和运用，互联网金融时代正在到来。互联网金融在一定程度上代表了传统银行转型和金融创新的方向，当前依托互联网开展的金融活动，比如网络理财、网络支付、网络保险、众筹融资以及P2P网络借贷等正方兴未艾。也可以顺应现代科技发展，引导具备条件的互联网金融活动规范发展，并逐步发展成为受监管的、新型的民营银行。笔者认为，将合格的互联网金融公司改造为民营银行，具有一定的前瞻性。
制度保障
从2008年国际金融危机的教训看，缺乏有效的制度保障与支撑，是目前放宽银行准入条件的最大障碍。在制度建设滞后的背景下，大幅度降低准入条件、大量增加民间资本控制的商业银行，将会带来巨大的道德风险和系统性金融风险。2004年前后德隆事件就是一个鲜明的例证。
目前亟需推进的制度包括以下几个方面：一是存款保险制度。世界金融百年来的实践证明，存款保险制度对商业银行可能出现的道德风险具有有效的、硬性的市场约束。二是利率市场化。在存款利率未完全市场化条件下，民营银行设立后，其资金来源将受到一定的约束，因之其信用规模的扩张也将受到限制，这必然会影响民营银行的长远发展。三是信用评级体系。有效的企业与个人信用评级制度和评估体系，以及良好的金融生态环境等，对民营银行的发展也很重要。这里需要关注的是，民营银行出资人特别是控股股东的资信状况，应当引起重视，必要的情况下，监管部门可以对控股股东进行适当监管，以防范内部人可能的关联交易等问题。
股权结构及公司治理
在股权结构上，民营银行宜采取没有绝对控股股东，但拥有多个持股量近似的大股东的模式，考虑其属于中、小型股份制商业银行的规模界定，可适用《中华人民共和国商业银行法》关于城市商业银行资本金不得低于1亿元的规定（可根据区域不同适当提高最低资本金限额），主要股东由10～15人组成，每个投资者出资占全部出资额的5%～15%。这样既能防止大股东一股独大、操纵银行，避免关联贷款，又能防止道德风险、保证中小股东权益。此外，鉴于当前民间资本投资银行业的积极性很高，在从严把握民营银行发起股东资质的基础上，可放宽对民营银行参股股东的资质限制，鼓励民间资本方便进入或退出银行业。
民营银行可选择单一银行制（只有一个独立的银行机构，不设立分支机构），也可严格限定分支机构的数量和地域范围。在产权治理上实行所有权与经营权分离，在清晰的产权界定和适度多元的股份结构的基础上，实现所有者、董事会和经理人之间相互制衡的现代企业治理机制。
监管及风险防范
笔者认为，对民营银行监督管理的重点是防止可能出现的内部人控制。为达此目标，最为关键的，首先是要完善资本约束并对关联交易进行严格规制。例如，可以规定，民营银行不得向股东及其关联方发放信用贷款，民营银行向股东及其关联方发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。单个股东在民营银行授信余额不得超过其持有股份总额的50%且不得超过银行资本净额的10%，单个股东及其所在集团客户在民营银行的授信余额总计不得超过本行资本净额的15%，全部股东及其所在集团客户在民营银行的授信余额不得超过民营银行资本净额的50%，等等。这些都是可以进一步讨论的。
其次，对民营银行的股权结构、募股、扩股、转让等都要严格加以监管，防止股东互相串通，进行恶意收购。为了防止民营银行过于追求做大规模，可在发起章程中对发起股东设定一定期限的股本锁定期，在锁定期内不允许增资扩股。也可以允许民营银行股本金在承担风险责任的前提下分批到位，防止民营银行股本金一步到位，可能出现短期内盲目发展业务、放松风险管控。
再次，在民营银行的风险防范上，建立一个事前的、完备的民营银行救助、退出、清算程序尤为重要。笔者认为，有必要对新设民营银行实行资本充足率下降至一定水平即触发接管程序等规定。此外，对民营银行潜在的经营风险和道德风险，有必要实行更为严格的信息披露制度。其中，关于民营银行股东特别是大股东的关联交易是最为关键的内部信息，必须采取严格的措施及时对外强制公开披露，保证对大股东的行为进行有效约束。
总之，在肯定民营银行准入的制度意义、理论意义和实践意义的同时，也应看到，民营银行的产生、发展，应该是市场选择的结果，其准入路径应遵循银行业自身发展规律，其发展也必须与法律制度的完善和金融监管的改进同步推进。唯其如此,“尝试由民间资本发起设立风险自担的民营银行”才具有可操作性和可持续性。
