南海断续线指的是在中国南海地图上标明的一条U形断续线，亦称“U形线”或“9段线”。该线自
1947年公布之后，当时的国际社会未曾提出过任何异议，周边的东南亚国家也从未提出过外交抗议，这就等同于默认。许多国外出版的地图也以南海断续线标绘，并注明归属中国。然而，近年来，随着南海问题的不断升级，中国周边某些国家对南海断续线的存在提出质疑，要求解释清楚南海断续线的法律地位。本文拟就南海断续线的产生及其法律地位作一初步论述。
南海断续线产生的背景
法国政府自1885年将越南占为殖民地以来，一直对中国的西沙群岛和南沙群岛怀有侵占之心。它除了伪造“历史事实”，编造所谓“19世纪初期，安南嘉隆王与明命王时，均曾出征西沙，现安南既归法国所有，则西沙群岛亦当归法国所有”①的谎言外，还对1909年广东水师提督李准一行前往西沙群岛巡视，每到一岛则勒石命名，构建木屋，竖起桅杆，挂黄龙国旗，以示属中国领土②的合法性提出质疑。1930年3月20日，法国的印支总督致巴黎殖民部的信中写道：在1909年发生的巡视西沙群岛的重大行动，是当时的两广总督倡议举行的一次正式的占领仪式，现在广东省政府对西沙群岛的主权宣示似乎是基于这个仪式。这种占领对于法国来说，仅是武力的表现，从未得到正式的承认，如果要在法律上生效，只能假设西沙群岛在当时是无主地。但是，在1909年之前，中国本身也不能确定这一点。当1898年英船“贝洛纳”(Bellona)号与“哈内吉·马鲁”(HunejiMam)号失事时，遭到中国渔民的抢劫。广东总督反驳了驻北京的英国公使，并抗议称：“西沙群岛是被遗弃的群岛，不属于中国，与海南地区没有任何行政从属关系，亦没有特派官员负责那里的治安工作。”③
针对法国政府的无端指责，当时的中华民国驻法国公使于1932年9月29日照会巴黎外交部反驳道：“根据国际法和习惯法，拥有远离大陆的一个岛屿的主要条件是最先的有效占领，换言之，是国民最先在那里定居，从而使其国家拥有这些领土。海南渔民在西沙群岛定居，并建造房屋和渔船以供其需要，自古以来就是如此。前清政府在1909年确实派出海军到群岛考察，并向世界各国宣告其有效占领，即在永兴岛升起中国国旗，鸣礼炮21响。法国政府在当时没有提出抗议。1908年有国际组织建议在西沙群岛建造灯塔，为的是保护航行，是国际海事的重要事项。随后中国政府同意，通过海关要求有关航运公司建造一座灯塔。1930年4月，气象会议在香港召开时，参加会议的印支气象台法国台长布鲁宗(E.Bruzon)先生，以及上海徐家汇天文台台长弗罗克(L.Froc)神父向中国代表建议，在西沙群岛建立一个气象台。这不仅证实国际上都承认西沙群岛属于中国，而且连法国也承认这一点。至于1898年英国船只在西沙群岛地区失事一案，中国政府很难查实，后来已由英国驻海口领事出面调停。④
照会中列举的种种事实，迫使法国政府不得不暂时放弃侵占西沙群岛的野心，转而将其魔爪伸向南沙群岛。1930年，法国炮舰“麦里休士”(Malicieuse)号擅自到南沙群岛的南威岛进行“测量”，并无视岛上已有中国渔民居住的事实，秘密插上法国国旗而去。1933年4月，法国炮舰“阿美罗德”(Alerte)号和测量舰“阿斯德罗拉勃”(Astrolabe)号在西贡海洋研究所所长薛弗氏(Chevey)率领下，遍历南沙群岛其余各岛，详加“考察”，以示“占领”。⑤而法国政府则在1930年9月23日的一份公报上对外宣告，法国已占领了南沙群岛；后又于1933年4月举行了一场正式的占领仪式，并在1933年7月26日的官方报纸上公布，报上提到了六个小岛，且作了详细描述。同年12月21日，交趾支那总督克劳泰默(J.Krautheimer)签署一项法令，把南沙群岛的这些小岛合并到安南的巴地(Ba Ria)省。⑥其实，当时法国的目的是吞并整个南沙群岛，而不是几个小岛。这一点从1932年3月30日法国国防部给法国外交部的一封信中就可以看出，该信中写道：“你们要求我们一有可能就占领该群岛，但是，这种行动需要在很好的天气下执行，好天气最可能出现在两次季候风之间，即4月与9月。不过，这种时机有时被9月的台风打乱，我们最担心的是在1933年4月前该行动计划不能被执行。我们将把你们的要求转达印支海军司令，请求他们，在他们认为天气条件最有利时，即安排占领该群岛。”⑦
法国占领南沙九小岛事件对当时的民国政府触动很大，因为它不了解被占各岛的名称及地理位置，无法及时提出外交抗议。于是，民国政府外交部不得不于1933年8月4日照会法国使馆，要求将各岛的名称及经纬度查明见复。而法国外交部通过当时中国驻法大使顾维钧先生发来的电报，亦仅称“该九岛在安南、菲律宾间，均系岩石，当航路之要道，以其险峻，法船常于此遇险，故占领之，以使建设防险设备，并出图说明，实与西沙群岛毫不相关”。⑧面对如此局势，民国政府感到有必要出版中国南海疆域的详细地图，对疆域内各岛礁的中英文地名统一进行审定，因此成立了“水陆地图审查委员会”。该委员会在1934年12月21日举行的第25次会议上，审定了中国南海各岛礁的中英文地名。在1935年1月编印的第一期会刊上，较详细地罗列了南海诸岛132个岛、礁、沙、滩的名称，其中西沙群岛28个，南沙群岛96个。⑨1935年4月，该委员会出版了《中国南海岛屿图》，确定了中国南海最南的疆域线至北纬4°，把曾母暗沙标在疆域线之内。这幅地图1936年被收入白眉初主编的地图集——《中华建设新图》，另名为《海疆南展后之中国全图》，图中在南海疆域内标有东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛和团沙群岛，其周围用国界线标明，以示南海诸岛同属中国版图。该图右下方有文字说明：“廿二年(1933年)七月，法占南海六岛，继由海军部海道测量局实测得南沙、团沙两部群岛，概系我国渔民生息之地，其主权当然归我。廿四年(1935年)四月，中央水陆地图审查委员会会刊发表了《中国南海岛屿图》，海疆南展至团沙群岛，最南至曾母滩，适履北纬4°，是为海疆南拓之经过。”⑩这就是中国地图上最早出现的南海疆域线，也就是今日中国地图上南海U形断续线的雏形。它产生于1933年法国侵占南沙九小岛的背景下，目的是向世人公布中国南海的疆域范围，亦作为对法国侵占九小岛进行外交交涉的法理依据。
日本发动侵华战争后，很快强行占领了南沙群岛，并改名为“新南群岛”，划归台湾总督管辖，隶属于高雄县治。抗日战争胜利后，当时的中国政府根据中、美、英三国签署的《开罗宣言》(“三国之宗旨……在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国”(11))以及中、美、英三国促令日本投降的《波茨坦公告》的规定(“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”(12))于1945年10月25日收复台湾，随后又正式收复西沙群岛和南沙群岛。
1946年秋，当时的中国政府决定由海军司令部派兵舰前往，进驻西沙、南沙群岛，同时还有国防部、内政部、空军总司令部、后勤部等派代表前往视察，广东省政府也派员前往接收。接收人员分乘太平、永兴、中建、中业四舰前往，其中太平、永兴两舰赴南沙，中建、中业两舰赴西沙。1946年11月24日，由姚汝钰率领的“永兴”、“中建”两舰抵达西沙群岛的主岛——永兴岛，在岛上竖起“海军收复西沙群岛纪念碑”，碑的正面刻有“南海屏藩”四个大字，并鸣炮升旗，以示接收西沙群岛工作完成。12月12日，由林遵率领的“太平”、“中业”两舰亦抵达南沙群岛主岛。为了纪念“太平”舰接收该岛，遂以“太平”为该岛命名，并在岛的东端立下“南沙群岛太平岛”碑石，在碑旁举行接收和升旗仪式。随后接收人员又到了中业岛、西月岛和南威岛，分别在岛上立碑为证。在此次接收行动中，民国政府在太平岛设立了南沙群岛管理处，隶属于广东省政府管辖。(13)
然而，收复西沙、南沙群岛并非一帆风顺。因为，日本投降后，南海暂时出现了势力真空，企图恢复其在印支统治的法国以及刚从美国统治下独立的菲律宾都想争取对群岛实行有效控制。当投降日军尚集中在榆林港候令遣送时，法国就赶在中国军队进驻南海诸岛之前，占领了若干岛屿，并派军舰在南海诸岛巡逻。1946年7月27日，一艘不明国籍的船只侵入南沙群岛海域，后因获悉中国决定派军舰接收西沙、南沙群岛，才于数日内自动撤离。10月5日，法国军舰“切弗鲁德”(Chevreud)号侵占南沙群岛的南威岛和太平岛，并在太平岛竖立石碑。对中国政府决定收复西沙、南沙群岛，法国立即提出抗议，并派军舰“东京”(Tonkinois)号到西沙群岛。当该舰航至永兴岛，发现岛上已有中国军队驻守时，则改航至珊瑚岛，在岛上设立行政中心。(14)菲律宾亦想趁中国未完全接收西沙、南沙群岛之机，把南沙群岛占为己有。菲律宾外长季里诺于
1946年7月23日声称：“中国已因南沙群岛之所有权与菲律宾发生争议，该群岛在巴拉望岛以西200海里，菲律宾拟将其合并于国防范围之内。”(15)
在如此综错复杂的形势下，当时的中国政府为维护南海诸岛主权，及时采取了一些必要措施。首先，对南海诸岛各岛群的名称做了调整，按照诸岛在南海海域所处的地理位置，把原来的“团沙群岛”改名为“南沙群岛”，把原来的“南沙群岛”改为“中沙群岛”。其次，1947年4月14日由内政部邀请各有关机关派员磋商，并做出决定：(1)南海领土范围最南应至曾母滩，“此项范围抗战前我国政府、机关、学校及书局出版物均以此为准”，并曾经内政部呈奉有案，仍照原案不变。(2)西沙、南沙群岛主权之公布，由内政部命名后，附具图说，呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知。在公布前，并由海军总司令部将该群岛所属各岛，尽可能予以进驻。(3)西沙、南沙群岛渔汛瞬届，前往各群岛渔民，由海军总司令部及广东省政府予以保护及运输通讯等便利。(16)再次，为了使确定的南海领土范围具体化，当时的内政部方域司于1947年印制了《南海诸岛位置图》。该图在南海海域中标有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，并在其四周画有U形断续线，线的最南端标在北纬4°左右。1948年2月，这幅图被收入由内政部方域司傅角今主编、王锡光等人编绘的《中华民国行政区域图》中，由商务印书馆公开对外发行。(17)这就是在中国南海地图上正式标出的U形断续线。
由此可见，南海断续线是在中国南海诸岛遭受外国势力侵占的背景下产生的。断续线的雏形产生于1933年法国侵占南沙群岛九小岛之时，而定形则是在抗日战争胜利后，是中国在法国再度侵占西沙群岛的珊瑚岛和南沙群岛的部分岛礁，以及菲律宾企图将群岛“合并于国防范围之内”的背景下采取的防范措施，其目的完全是为了维护中国对南海诸岛的领土主权，并向世界公布中国政府在南海的管辖范围。这对于一个主权国家来说，是完全必要的，也是正当合理、无可非议的。
断续线内水域不能视为“历史性水域”
把断续线内水域视为“历史性水域”的主张，最初是由台湾方面提出来的。1989年7月，台湾“内政部”设立了一个特别委员会以协助确定丈量“中华民国”领海宽度的基点和基线，同时还设立了另一个协助起草“中华民国”专属经济区法和领海法的特别委员会。正是这两个特别委员会提出了“历史性水域”和U形线的法律地位问题，但委员会成员对此问题的看法有分歧。一部分人认为，U形线内的水域应被视为中国的“历史性水域”，其理由有两点：(1)1948年地图公开出版后，没有受到任何抗议或反对；(2)把线内水域声称为“历史性水域”不违反1982年联合国海洋法公约第47条第1款的规定。另一部分人却反对这种看法，认为中国“历史性水域”的提法不可能获得承认，U形线由于缺乏座标而不可能在海上定位，因此很难确定所声称水域的法律地位；再说，“历史性水域”的定义已经过时，不可能用来支持台北的声称。不过，当委员会草拟“中华民国领海和毗连区法草案”的第3条时，却采纳了U形线内水域为中国“历史性水域”的观点。(18)
1993年3月，台湾“立法院”正式通过了“南海政策纲领”。该纲领的最重要部分是它的序言，其第二段写道：“历史性水域界限内的南海区域是中华民国管辖下的海域，中华民国拥有海域内的所有权益。中华民国政府愿意在和平与理智的基础上，按照维护中华民国主权的原则，开发这个海域。”在一次记者招待会上，“行政院”研究、发展与考核委员会主任委员进一步解释了中华民国的这一主张。他指出，该声称是基于1948年出版的《南海诸岛位置图》，图中有一条U形线(以未定界的形式画出)，画在南海周围以表明中华民国声称的南海诸岛的位置。他解释道，U形线内的水域是中华民国的“历史性水域”，虽然不具有内水的地位，但类似于1982年联合国海洋法公约规定的群岛水域。换言之，中华民国除了对U形线内的群岛拥有主权外，还对线内的海域拥有优先权。(19)1994年，台湾“行政院”政务委员张京育就台湾对南海“历史性水域”的解释作了详细说明，并明确宣示：“南海U形线内的水域是我们的历史性水域，中华民国享有完全权利。”(20)
将断续线内水域视为“历史性水域”引起了学术界的争论。有的学者认为，“历史性水域”在任何公约中都不可能找到权威性的定义。例如，1962年出版的《国际法委员会年鉴》(Yearbook of the International Law Commission)中有关“历史性水域”的定义是：“植根于如下历史事实，国家对其认为至关重要的海域作长期声称并维持主权，不必过于关注一般国际法对领海划界可能作出的规则变动。”1964年出版的《国际法的海湾制度》(The Regime of Bays in International Law)为“历史性海域”下的定义是：“与国际法一般适用的规则相反，沿海国对该海域明确、有效、持续地行使主权超过一个实际时期，且得到国际社会的默认。”(21)1988年出版的《国际法的加拿大北极海域》(Canada’s Arctic Waters in International Law)对“历史性水域”的解释是：“从历史性海湾发展而来。历史性海湾在19世纪已形成，目的是保护被陆地环抱的某些大海湾，且传统上被声称国认为是其领土的一部分。”(22)根据这些定义，多数学者还是认为，“历史性水域”通常被认为是指历史性海湾，在国际法中被列在领海基线的规则之外。它们应该符合某些准则：首先，沿海国对争议海域必须维持长期的主权声称；其次，这种声称必须得到国际社会的承认。(23)有的学者更具体指出，“历史性水域”通常被认为是内水，因为它们一般是近岸的海湾。但“历史性水域”不是由单一的方式来管理，有时被看成沿海国家领海的一部分，或者被看成一种独特的形态，这取决于如何对它们行使主权和管辖权。例如，一个准许外国船只通行的国家就很难作出内水的历史性声称。(24)
根据上述“历史性水域”的定义，有人对断续线内水域是否属于“内水”提出质疑。其理由是，在“内水”的法律制度下，沿海国对测算领海宽度的基线靠大陆一侧的水域行使完全主权，外国船只无权无害通过一个国家的内水，除非得到这个国家的特许。确切地说，一个国家的湖泊、运河、河流、港口和码头与“内水”处于同样的地位。如果把断续线内的水域声称为“历史性水域”，是否有“内水”的法律地位？一方面，中华民国政府从未把断续线内的水域声称为“内水”，而且自1948年中华民国出版该地图以来，外国船只(包括军舰)都能不断地、自由地航行在线内水域；另一方面，中华民国从未对外国船只通过线内水域提出过抗议。考虑到这两方面原因，对上述问题的回答当然是否定的。(25)此外，有的人甚至认为，“历史性水域”必须同时具备有效管辖、长时期管辖和其他国家的态度三种因素。有效管辖意味着对该水域的控制必须是主权管辖，有实际的排他性；要求有正式颁布的法令、公告或法规来体现行使主权的意向，且这种意向要以事实来说明，例如建立排他性的捕鱼权。如仅以当地渔民长期捕鱼的事实为证，而无排他性是不夠的。在航行规定方面，主权声称必须有效地行使，这意味着对该水域要维持积极、不间断的管辖。换言之，仅以立法宣布管辖是不夠的，至少要有证据表明不准所有外国船只在该海域航行和捕鱼。(26)反观南海断续线，自公布以来，无论是中国大陆，或者是台湾方面都很少在该海域行使过权力，即使偶尔行使过，也只是针对线内的群岛而不是水域。航行自由和捕鱼自由似乎都不受这种管辖的影响。因此，是否有效地控制线内海域以至于建立“历史性水域”，就成了问题。(27)
从学术界的争论中可以看出，断续线内水域不能被视为“历史性水域”。其实，台湾方面后来也放弃了原先的提法。在其领海法的草案中，虽然仍将断续线内水域称为“历史性水域”，但是到“立法院”二读时，有关文字就被删除了。至1998年1月21日《中华民国领海和毗连区法》颁布时，则没有再提“历史性水域”，尽管台湾当局有声明，删去这几个字不等于抛弃台湾的官方立场，即线内水域为中国的“历史性水域”。(28)
“历史性权利”与“海上疆域线”问题
将断续线内水域声称为“历史性水域”的提法被台湾方面放弃后，某些大陆学者和海外学者提出了“历史性权利”。例如，已故海洋战略专家潘石英先生曾提出：“中国在南海海域所标示的‘9条断续国界线’，作为‘历史性所有权’的范围标志，是确定无疑的。”(29)原新加坡国立大学东亚研究所邹克渊教授在《国际法的历史性权利与中国的实践》一文中亦写道，在南海的传统意识中不存在“历史性水域”，并不意味着不存在各种历史性权利。很明显，中国的态度是寻求在南海享有某种历史性权利。中国在相关海域坚持的是哪一种历史性权利呢？最令人信服的是中国可享有捕鱼权利，因自古以来中国渔民就一直在南海捕鱼。(30)
有关“历史性权利”一词，《联合国海洋法公约》没有为之下过定义，但在第15条却承认了这个法律名词，其中写道：“……但如因历史性权利或其他特殊情况，而有必要按照上述规定不同的方法划定两国领海的界限，则不适用上述规定”。(31)这里有可能暗示，“历史性权利”的定义是根据习惯国际法来确定的。于是，一些学者纷纷做出自己的解释。例如，布卢图(Yehuda Z.Blum)认为：“历史性权利是一个漫长过程的产物，该过程包括一系列作为、不作为以及行为方式，并通过其积累的结果使这种权利得以产生和巩固，使之成为在国际法中有效的权利。”(32)也许是根据这种说法，在南海断续线产生至今的半个多世纪里，中国政府不断通过国内立法重申断续线内诸群岛为中国领土的组成部分，经过如此长时期的积累，可以说已产生了历史性权利。因此，中国政府在1998年6月26日颁布的《专属经济区和大陆架法》中写道：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。”(33)该法虽然没有对“历史性权利”一词的准确含义作进一步解释，但它涉及的是南海断续线内的历史性权利。把历史性权利纳入《专属经济区和大陆架法》中，说明这种权利并不是由“历史性水域”派生出来，也说明中国已不再把断续线内的海域看作是“历史性水域”。因“历史性水域”只能作为内水或领海来看待，而不能列入专属经济区和大陆架之内。
然而，有些学者却引述了1962年联合国研究的提议，确定一个国家对一个海域是否取得历史性权利，至少必须考虑三种因素：(1)声称历史性权利的国家对该海域行使过权力；(2)这种权利行使的连续性；(3)其他国家的态度。以此为依据，他们认为，对一个特定海域确立历史性权利的一般要求可归纳为：(1)对声称区的权力行使；(2)权力行使的连续性；(3)其他国家的态度。除了这些要求外，论证必须由对该海域声称历史性权利的国家来承担。(34)此外，越南学者也提出，长期以来，周边国家在南海从事正常活动从未遭到中国的任何阻挠，它们从未承认过中国在那里的历史性权利。(35)越南官方亦反对中国在南海的历史性权利，强调越南不承认所谓的“历史性权利”，认为它不属于国际法的规定，侵犯了越南的主权以及越南在南海海域与大陆架的合法权益。(36)因此，“历史性权利”的提法是否适用于断续线内的海域，尚待进一步论证。
除了“历史性水域”和“历史性权利”的提法外，还有学者把南海断续线称为“海上疆域线”。如中国国家海洋局海洋发展战略研究所陈德恭先生指出，9条断续线可以视作疆域线，中国对该海域底土、海床和上覆水域的生物与非生物资源享有历史性权利。(37)已故北京大学法学院教授赵理海也认为：“南海断续线是几十年来中国一贯坚持的一条海上边界线。”(38)
对于“海上疆域线”的提法，如果从断续线刚产生时的情况来看，应该说是可以成立的。1935年4月，民国政府水陆地图审查委员会出版《中国南海岛屿图》时，就确定了中国最南的疆域线至北纬4°，把曾母暗沙标在疆域线之内。如前文所述，这幅岛屿图1936年被收入由白眉初主编的地图集——《中华建设新图》，另名为《海疆南展后之中国全图》。这说明，断续线在1935年最初产生时，确实是被作为海上疆域线来看待的。中国政府收复西沙和南沙群岛后，1947年4月民国政府内政部召集各部代表磋商后决定，南海领土范围仍以抗战前中国政府的出版物为准，最南应至曾母滩。(39)同时，由内政部方域司印制了《南海诸岛位置图》，在南海海域中正式标出了U形断续线，线的最南端标在北纬4°左右。遵循国际上海域划界的公平原则，地图上的U形线画在中国南海诸岛的外缘岛礁与周边国家海岸线之间的等距离中线上。(40)由此可见，断续线产生时的确是作为疆域线无疑。
但是，断续线在实际应用中却没有起到疆域线的作用。疆域者，国家领土之谓也。然而，自1947年该断续线公布以来，外国船只都能不断地、自由地航行在线内水域，中国政府从未对外国船只通过线内水域提出过抗议。因此，把断续线作为疆域线来看待是不符合实际的。著名的国际海域划界专家兹瑞克(Daniel J.Dzurek)指出，传统海上疆域线决定的是群岛的主权，而不是管辖海域的界限。故断续线不能被认为是中国对线内整个海域的声称。(41)印尼资深外交官贾拉尔(Hasyim Djalal)也说过，断续线既无定义，也无坐标，故其合法性和准确位置不明确，但可以想象，中国原先声称的是限于群岛和礁石，而不是断续线内的整个海域。(42)
此外，我们可看看中华人民共和国颁布的一些海洋法规。例如，1958年的《领海声明》写道：“这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”(43)所谓的群岛与大陆及其沿海岛屿“隔有公海”，这里暗示着，中国仅将西沙群岛和南沙群岛等声称为其领土，而没有对群岛12海里领海界限外的周围海域提出声称。(44)因此，把断续线称为海上疆域线显然与事实不符。再如1996年的《领海基线声明》，它宣布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，其中西沙群岛领海基线由28个基点环绕组成。这种做法使人们产生疑问，如果说断续线为海上疆域线，为什么又要对疆域线内的西沙群岛另划领海基线？于是，有的学者认为：“西沙群岛基线的公布表明，中国没有把这条断续线看作南海的疆域线，否则西沙群岛基线就是多余的。”(45)总之，把断续线看作疆域线是不恰当的，与事实不符，尽管它刚产生时是被作为海上疆域线看待，但在后来的实际应用中却没有起到疆域线的作用。
断续线实际为“岛屿归属线”
多数学者倾向于把断续线视为“岛屿归属线”，即表示线内的南海诸岛属于中国领土。如国家海洋局海洋发展战略研究所所长高之国认为，中国地图上的“9条断续线”与其说是传统的海上疆域线，不如说是岛屿归属线。他写道：“仔细研究中国文件可以看出，中国从未对南海整个海域提出过声称，而仅是对断续线内的群岛及其周围海域。”(46)台湾学者俞剑鸿教授也持同样看法，认为画U形线的目的是向公众显示，南海的四大群岛属于中国。(47)另一位台湾学者俞宽赐教授分析得更详细。他指出，海域分界线以及国家管辖的每一种海域的外缘线，虽可称为“疆域线”，但线内海域必须是“内水”，受国家主权的完全管辖，如不是“内水”则不适于以“疆域线”来表述。“岛屿归属线”表示线内的岛、礁、沙、滩等均属于一国主权的管辖范围。至于线内海域的法律地位则视线内岛礁或群岛的法律地位而定，与“岛屿归属线”本身无关。当时划定U形线，为的是标示凡线内的一切岛、礁、沙、滩等皆属中国的主权所有，故称之“岛屿归属线”无疑。(48)
为证实这种看法，我们不妨先了解一下断续线的画法。它基本上是沿着南海诸岛最外缘岛礁画就，其北边是东沙群岛的北卫滩，东边是中沙群岛的黄岩岛和南沙群岛的海马滩，南边是南沙群岛的曾母暗沙，西边是南沙群岛的万安滩。也就是说，它把整个南海诸岛环绕起来。因此，1947年民国政府内政部方域司印有这条断续线的地图就命名为《南海诸岛位置图》，其意就是线内群岛的归属图。断续线的这种画法符合当时的国际惯例，为一种地理速记的简单方法，即以群岛最外缘的岛礁为界，把众多岛礁全部包括在一条界线之内，省得逐一罗列出来。这种方法在19世纪末和20世纪初曾在国际间广泛使用，例如1867年美国和俄罗斯的阿拉斯加划界、1879年英国准许昆士兰兼并托里斯海峡群岛、1899年英国和德国瓜分所罗门群岛等等。(49)它们划定的仅是界限内的岛屿部分，而没有包括全部水域。就以菲律宾在1946年7月4日独立时从美国手上继承下来的所谓“条约界限”来说，该界限是由1898年12月10日美国和西班牙缔结的条约划定的。美国曾一再声明，菲律宾很清楚条约指的是岛屿或陆地领土，而不是特别界线内的海域，这些界线虽然是以经纬线来确定，但仅是在考虑到大量岛屿时采用的办法，美国无意图把岛屿之间的水域包括在条约的任何条款之中。(50)由此可以看出，在当时情况下，断续线使用的也是地理速记的习惯画法，它划定的只是线内的群岛归属，而没有包括线内的全部水域，故将之视为“岛屿归属线”是符合客观事实的。
我们亦可看看中华人民共和国颁发的有关声明及各种海洋法规。1951年，周恩来总理兼外长在《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中率先提出：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土。”自此之后，无论是中华人民共和国政府或外交部发布的声明，以及各种海洋法规(诸如1958年的领海声明、1992年的领海及毗连区法等)，都一再重申中国对东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛、南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。这些声明所指的显然是断续线内岛屿的归属，而不是线内的全部水域。至于“附近海域”的说法，贾拉尔曾认为“无明确的定义，很难理解其法律含意”。他说道，这种概念在1982年的《联合国海洋法公约》中是不存在的，该公约仅规定内海、群岛水域、领海、毗连区、专属经济区、大陆架和公海，这些海域的范围是从陆地基点或基线划起，而不是在海中任意划定。(51)
中国所说的“线内的岛屿及其附近海域”，应该是指按照《联合国海洋法公约》的规定，给线内的岛屿划定相关的管辖海域。贾拉尔似乎误解了“附近海域”的说法。
美国《亚洲华尔街报》撰稿人巴里·韦恩(Barry Wain)曾在题为“北京将删除‘U形线’”一文中写道，如果U形线的确只是表明中国的岛屿声称，那么北京立即就可以将之从地图上删除而不会造成太大的损害。(52)这种说法显然是别有用心。断续线自1947年产生至今已有半个多世纪，它是中国在南海管辖范围的历史见证，如果因为认可它为岛屿归属线就可以删除，那么，为什么韦恩先生不奉劝菲律宾删除已明确为岛屿归属线的条约界限呢？邹克渊教授认为，地图上的断续线如同其他证据一样，可被看成支持中国对南海声称的一种证据。他表示，该线有助于中国对线内诸群岛提出声称，特别是淹没在水中的浅滩和暗沙；也有助于作为中国与南海其他国家划分海上边界的证据。(53)因此，无论断续线的法律地位最后如何认定，它在地图上的存在不仅不能被删除，而且要加倍保护。
注释：
①Olivier A.Saix著，胡焕庸译：“法人谋夺西沙群岛”，载于凌纯声著：《中国今日之边疆问题》，台北学生书局，1975年，第171页。
②“李准巡海记”，天津《大公报》，1933年8月10日。
③Monique Chemillier-Gendrean，Sovereignty over the Paracel and Spratly
Islands，Klumer Law International，The Hague，2000，p.166.
④Monique Chemillier-Gendrean，Sovereignty over the Paracel and Spratly
Islands，pp.185-186.
⑤徐公肃：“法国占领九小岛事件”，载于凌纯声著：《中国今日之边疆问题》，第149页。
⑥Monique Chemillier-Gendrean，Sovereignty over the Paracel and Spratly
Islands，p.111.
⑦Monique Chemillier-Gendrean，Sovereignty over the Paracel and Spratly
Islands，p.227.
⑧陆东亚：“对于西沙群岛应有之认识”，载于凌纯声著：《中国今日之边疆问题》，第189页。
⑨《水陆地图审查委员会会刊》第1期，1935年1月，第61-69页。
⑩韩振华主编：《我国南海诸岛史料汇编》，东方出版社，1988年，第360页。
(11)《国际条约集(1934-1944)》，世界知识出版社，1961年，第407页。
(12)《国际条约集(1945-1947)》，世界知识出版社，1959年，第78页。
(13)吴清玉等：“抗战胜利后中国海军奉命收复南沙群岛实录”，载于中国科学院南沙综合科学考察队编：《南沙群岛历史地理研究专集》，中山大学出版社，1991年，第110-111页。
(14)陈鸿瑜：《南海诸岛主权与国际冲突》，台北幼狮文化事业公司，1978年，第62-63页。
(15)曾达葆：“新南群岛是我们的”，《大公报》，1946年8月4日。
(16)韩振华主编：《我国南海诸岛史料汇编》，第182页。
(17)韩振华主编：《我国南海诸岛史料汇编》，第363页。
(18)Yann-huei Song and Peter Kien-hong Yu，“China""s‘Historic Waters’in the South China Sea：An Analysis from Taiwan”.American Asian Review，Vol.12，No.4，Winter 1994，pp.86-88.
(19)Kuan-ming Sun.“Policy of the Republic of China towards the South China Sea：Recent Developments”，Marine Policy，Vol.19，No.5，1995，p.403.
(20)Liselotte Odgaard，Maritime Security between China and Southeast Asia，Ashgate Publishing Company，Burlington，2002，p.92.
(21)Liselotte Odgaard，Maritime Security between China and Southeast Asia，Ashgate Publishing Company，Burlington，2002，p.92.
(22)Yann-huei Song and Peter Kien-hong Yu，“China""s‘Historic Waters’in the South China Sea：An Analysis from Taiwan”，American Asian Review，Vol.12，No.4，Winter 1994，p.89.
(23)Stuart B.Kaye，“Territorial Sea Baselines along Ice-Covered Coasts：International Practice and Limits of the Law of the Sea”，Ocean Development&International Law，Vol. 35，No.1，2004，p.90.
(24)Mark J.Valencia，Jon M.Van Dyke，and Noel A.Ludwig，Sharing the Resources of the South China Sea，University of Hawaii Press，Honolulu，1999，p.28.
(25)Yann-huei Song and Peter Kien-hong Yu，“China""s‘Historic Water’in the South China Sea：An Analysis from Taiwan”，American Asian Review，Vol.12，No.4，Winter 1994，pp.95-96.
(26)Kuan-Ming Sun，“Policy of the Republic of China towards the South China Sea：Recent Developments”，Marine Policy，Vol.19，No.5，1995，p.404.
(27)Zou Keyuan，“Historic Bights in International Law and in Chiha""s Practice”，Ocean Development&International Law，Vol.32，No.2，2001，pp.161-162.
(28)Zou Keyuan，“The Chinese Traditional Maritime Boundary Line in the South China Sea and Its Legal Consequences for the Resolution of the Dispute over the Spratly Islands”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.14，No.1，1999，p.37.
(29)潘石英：《南沙群岛·石油政治·国际法》，香港经济导报出版社，1996年，第61页。
(30)Zou Keyuan，“Historic Rights in International Law and in China""s Practice”.Ocean Development&International Law，Vol.32，No.2，2001，p.162.
(31)《联合国海洋法公约》，海洋出版社，1983年，第11页。
(32)Yehuda Z.Blum，“Historic Rights”，in Rudolf Bernhardt ed.，Encyclopedia of Public International Law，Installment 7，Amsterdam，North-Holland Publishing Co.，1984，pp.120，121.
(33)吴士存主编：《南海问题文献汇编》，海南出版社，2001年，第187页。
(34)Yann-huei Song and Peter Kien-hong Yu，“China""s‘Historic Waters’in the South China Sea：An Analysis from Taiwan”，American Asian Review，Vol.12，No.4，Winter 1994，pp.94-95.
(35)Nguyen Hong Thao，“China""s Maritime Move Raise Neighbors’Hackles”，Vietnam Jaw&Legal Forum，July 1998，pp.21-22.
(36)“Vietnam：Dispute Regarding the Law on the Exclusive Economic Zone and the Continental Shelf of the People""s Republic of China Which Was Passed on 26 June 1998”，Law of the Sea Bulletin，No.38，1998，p.55.
(37)Yann-huei Song， United States and Territorial Disputes in the South China Sea：A Study of Ocean Law and Politics，University of Maryland School of Law，Maryland，2002，p.144
(38)赵理海：《海洋法问题研究》，北京大学出版社，1996年，第38页。
(39)赵理海：《海洋法问题研究》，第181页。
(40)许森安：“南海断续国界线的内涵”，载于钟天祥等编校：《“21世纪的南海：问题与前瞻”研讨会论文选》，海南南海研究中心，2000年，第80页。
(41)Liselotte Odgaard，Maritime Security between China and Southeast Asia，Ashgate Publishing Company，Burlington，2002，p.90.
(42)Hasyim Djalal，“Spratly dispute needs democratic settlement”，The Jakarta Post，January 2，1995，p.5.
(43)国家海洋局政策法规办公室编：《中华人民共和国海洋法规选编》，海洋出版社，1998年，第1页。
(44)Lu Ning，“Baseline for claims on territorial waters”，Business Times (Singapore)，June 19，1996p.10.
(45)Zou Keyuan，Law of the Sea in East Asia：Issues and Prospects，Routledge，London and New York，2005，p.57.
(46)Zhiguo Gao，“The South China Sea：From Conflict to Cooperation”，Ocean Development&International Law，Vol. 25，1994，p.346.
(47)Yann-huei Song and Peter Kien-hong Yu，“China""s‘Historic Waters’in the South China Sea：An Analysis from Taiwan”，American Asian Review，Vol.12.No.4，Winter 1994，p.98.
(48)俞宽赐：“我国南海U形线及线内水域之法律性质和地位”，载于海南南海研究中心编：《海南暨南海学术研讨会论文集》，2001年，第427-439页。
(49)J.R.V. Prescott，The Maritime Political Boundaries of the World，Methuen，London，1985，p.235.
(50)Kriangsak Kittichaisaree，The Law of the Sea and Maritime Boundary Delimitation in Southeast Asia，Oxford University Press，Singapore，1987，p.156.
(51)Hasyim Djalal，“Spratly dispute needs democratic settlement”，The Jakarta Post，January 2，1995，p.5.
(52)Barry Wain，“Beijing Should Erase the‘U-Shaped Line’”，The Asian Wallstreet Journal，May 26-28，2000，p.10.
(53)Zou Keyuan，Law of the Sea in East Asia：Issues and Prospects，Routledge，London and New York.2005，p.59.
