城乡发展一体化是中央提出的一项重大战略决策，是解决“三农”问题、破解二元结构，推进我国经济社会长期可持续发展的重要措施。公共财政是政府履行职能和宏观调控的基本手段，在推进城乡发展一体化中担负着重要使命和职责。本报告从战略的高度，深入论述了城乡发展一体化的重大战略意义，系统归纳了新世纪以来国家财政支持城乡一体化的主要政策及其成效，客观揭示了当前中国城乡一体化面临的若干主要矛盾。在此基础上，进一步提出近中期运用财政政策促进城乡一体化的基本思路。本报告的主要政策建议：一是政府基础设施投资要向农村倾斜；二是着力完善农业支持政策；三是建立与完善农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度政策框架；四是创新城乡基本公共服务均等化的政策体系。
从宏观角度观察，尽管我国农村社会经济改革发展取得显著成效，但在工业化与城市化进程中，当前工农之间、城乡之间及国民收入分配关系尚未完全理顺，国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有完全打破，即是说国家总体改革发展的成果在城乡和工农之间的分配有失均衡。现就其主要矛盾和问题作些概略分析。
（一）农业基础薄弱的状况尚未根本改变，农业生产力发展仍然滞后
我国人多地少、解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦、实现稳定和发展的基础，对此在任何时候都不能掉以轻心。近些年来，我国粮食等主要农产品连年快速增长，基本满足了市场的需求。但同时也要看到，这些年也是我国经济发展、人民生活水平提高和城镇化推进速度最快的时期，社会对粮食等主要农产品的需求在快速增长。然而，我国农业基础薄弱的状况尚未根本改变，农业生产力的发展仍然明显滞后。在近年农产品需求旺盛的背景下，粮食等主要农产品供给的增长，赶不上经济社会发展需要和人民生活水平提高速度的迹象已经开始显现。粮、棉、油、糖、肉、奶等主要农产品的进口数量在逐步增加。资料表明，2006—2011年，我国粮食进口量从3182万吨增加到5809万吨，其中大豆进口从2824万吨增加到5264万吨。此外，食用植物油进口在这一期间每年在600万吨—800万吨之间。目前我国大豆、食用植物油进口依存度已超过50%。粮食进口量占我国粮食产量的比重已从2006年的6.4%逐年提高到2011年的10.17%。据有关专家测算，如按我国农产品单位面积的产量计算，目前进口粮、油等主要农产品的数量，已相当于我国在境外利用了6亿亩以上的农作物播种面积。在经济全球化背景下，合理利用国际国内两种资源、两个市场，对于弥补我国农业资源的相对不足、加强与农产品出口国的经济合作都有利。但我国作为人口大国，对粮食等主要农产品的进口必须有度，否则就会影响国家粮食安全，影响经济、社会改革发展稳定的大局。因此，在推进工业化、城镇化的进程中，必须加快发展现代农业，改变农业基础薄弱状况，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，这是促进我国城乡一体化的重要基础。
（二）产业结构变动和就业结构变动不协调，农村剩余劳动力转移的任务仍相当艰巨
从国际经验看，产业结构变化必然导致就业结构变化，而且二者变化的速率大致接近，这是社会经济稳定协调发展的必要前提。我国自上世纪80年代以来，随着改革开放的推进，三次产业结构发生了重大变化，第一产业比重已由1980年的30.1%下降到2011年的10.0%，第二产业比重由48.5%演变为46.6%，第三产业比重由21.4%上升为43.4%，这标志着我国的工业化进程取得了重大进展。
问题是，我国的就业结构存在严重缺陷，主要是第一产业就业比重过大，第三产业就业人数比重相对较小。2009年前后，发达国家第一产业就业人数比重一般在1%—4%，而第三产业的就业人数比重都在70%以上；相对发达的发展中国家第一产业的就业人数比重一般在20%左右，而第三产业就业人数多数国家在60%以上。而我国在1990年第一产业就业人数比重在60%以上，第三产业就业人数比重只有18.5%。即使到2011年，第一产业就业人数比重仍高达34.8%，第三产业就业人数比重只有35.7%。
应当指出，改革开放30多年来，随着经济发展和产业结构变化，中国就业结构发生了巨大变化，这标志着农业剩余劳动力向外转移取得了历史性突破，2010年从事农业的劳动力有2.92亿人，比1991年的3.91亿人减少了0.99亿人，年均减少495万人。这对于提高农业规模化经营和生产效率、促进农民增收、推进城乡统筹发展，发挥了重要作用。但与国际上进行比较，我国就业结构仍严重滞后于产业结构，2011年从事第一产业劳动力比重达34.8%，比10%的第一产业产出比重高出近25个百分点，这说明我国从事农业的人仍太多，农民太多，今后中长期农业剩余劳动力向外转移的任务仍然相当繁重和艰巨。根据国务院发展研究中心有关研究和模型测算，随着经济增长和城市化发展，农业劳动力仍需逐步向非农产业转移，到“十二五”末期，农业从业人员约在2.6亿左右，比2010年减少3300万人，到2020年仅为2.25亿人，到2025年农业从业人员为2亿人左右，到2030年约为1.78亿人左右。这说明，今后中长期农业剩余劳动力转移任务很重，其中“十二五”期间每年需要转移的农村劳动力数量在860万—900万人左右。到2020年以后，农村劳动力转移的压力才能够有所减轻。
（三）宏观收入分配失衡，城乡居民收入差距仍然很大
改革开放以来，随着经济的发展，国家分配政策进行了重大调整，一个基本政策取向是改变过去长期实行的“高积累、低消费”方针，不断提高个人所得份额，到2011年个人所得占GDP的比重已由上世纪80年代初期的50%上升为70%。这是一个正确的选择，对于妥善处理积累和消费的关系，提高个人收入和生活水平，调动社会各方面发展经济的积极性，发挥了重要作用。问题在于，在个人收入分配所得普遍提高的过程中，城乡之间居民分配不均衡，当前城乡居民之间的收入差距仍然大。1978年我国城乡居民收入的比例为2.57:1，1984年为1.71:1，1997年为2.47:1，1999年为2.65:1，2003年为3.23:1，2005年为3.22:1，2007年为3.33:1，2011年仍高达3.13:1，可以说目前城乡之间的收入差距比改革开放初期还大。若考虑城乡之间在教育、卫生、社会保障等方面的差距，则城乡之间的实际差距远远大于城乡收入之间的差距。我国在结构转型中的城乡收入分配不公平的加大，进一步验证了库兹涅茨（1955、1963）和缪尔达尔（1957）提出的发展过程中收入分配变化的原因和性质的假说，也与线纳里的结构转换模型所观察到的结果一致。
农村居民收入低速增长和城乡居民收入差距扩大的严重性在于：不利于农民生活的改善，不利于城乡经济的良性循环。正如拉尼斯—费景汉人口流动模型表明，如果排斥农业部门的发展，则工业部门也难以获得真正的发展。所以，在城市化过程中，要注意农业部门与工业部门的协调发展。此外，农村居民收入和消费增长缓慢还导致了农村消费市场份额难以扩大，直接阻碍了工农之间、城乡之间通过商品交换和货币流通形成一个完整的经济整体，阻碍了启动庞大的农村消费市场。农民收入增长缓慢，也不利于农民增加农业投入和农村社会稳定。因此，千方百计增加农民收入，有效控制城乡居民收入差距扩大，无疑应当成为下一步国家宏观政策和城乡发展一体化的一个重要目标。
（四）基本公共服务供给水平不高，区域、城乡及人群间的供给严重失衡
中央十七大报告提出 “围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。可见，促进公共服务均等化已成为完善我国公共财政体系的一项重要内容。近年来，根据中央部署，财政切实加大民生投入，基本公共服务取得了显著成效。可以说当前我国基本公共服务制度体系已基本建立，基本公共服务的覆盖面不断扩大。但总体而言，我国基本公共服务供给不足、水平不高、发展失衡的矛盾仍较突出。
从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。在义务教育方面，2008年，城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍。在医疗卫生方面，2008年，城市每千人口病床数是农村的4.22倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍，而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。农村的社会保障水平也大大低于城市水平。
从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，但公共服务方面的差异系数仍较大。2008年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529，远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数（0.267）。2009年人均教育财政支出最高的省份是最低省份的3.95倍，人均医疗卫生财政支出最高的省份是最低省份的4.75倍。再如，目前小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些数据都反映出区域间存在的巨大差距。
此外，不同人群之间的差距也较大，城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。2006年，国务院颁布的 《关于解决农民工问题的若干意见》中就农民工工资、就业、劳动保护、社会保障、户籍管理制度改革等方面，提出若干指导性意见。这些政策与措施的实施，使农民工的总体状况有了一定改善。但与城镇常住人口相比，农民工在工资收入、基本公共服务等方面，仍然存在较大差距。基本社会保障在农民工群体中的覆盖面偏低。根据中国社会科学院发布的调查数据，目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工互助合作保险的比例，分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，远低于城镇居民。农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。需指出的是，当前基本公共服务中机会不平等问题较突出，对外来人口存在制度性排斥或歧视。由于不少公共服务的享受资格是与户籍挂钩的，非本地或非城镇户籍居民没有资格享受。虽然近年来公共服务与户籍脱钩的改革在稳步推进，但问题仍较大。例如，不能在非户籍地上高中和参加高考，义务教育原地入学事实上也没有完全解决；不能在非户籍地参加城镇居民医保或新农合等。农民工是这些制度性排挤的最大受害者，因为他们收入较低，被排斥后也没有能力从市场上购买这些服务，导致了严重的机会不平等。
