现实生活中有很多因素逼迫我们必须考虑“京津冀一体化”，以及把首都部分原有的城市功能向周边地区转移。北京现在遇到的挑战与问题已相当严重，如雾霾、交通堵塞，各种城市病都出现了。人们注意到习总书记在2014年2月26日专门参加了京津冀协调发展座谈会，要求三地打破“一亩三分地”思维定势，抓紧编制京津冀一体化发展规划。
规划的重要意义和必要主体
说到规划，主体是政府。在我们承认市场在资源配置中发挥决定作用的同时，市场并不是决定一切——政府要做好自己的事情，比如要维持社会公平正义，也包括要牵头设计好、实施好城市规划。不客气地讲，过去在首都及三地发展顶层规划方面，政府是一向不够格的。从规划方面建国之初的首都“梁陈方案”之争开始，政府的规划与决策就不够格——这么多年以后，已足以看出当时被否定和批判的梁陈思路的高水平、先进性。以后，首都发展战略几经变异，上世纪80年代初，北京已明确不提“产业中心”的定位，提出的只是政治、文化中心。但这些年实际发展起来，一个中心都没少：政治、文化、产业、金融，无一不有。首都有中关村的一二十个园区和亦庄；首都还有金融中心，很难设想现在能把“金融街”搬迁到天津，几乎不存在这个可能性。跟其他经济体相对比，在半个多世纪的研究与发展过程中，很遗憾，首都都市圈的政府规划的确没有体现出应有的高水平。
规划这个事情，政府如果没有高水平，从另外一个角度看，是不是市场能起到替代作用？我想来想去形成的看法是，以市场试错的方式替代政府规划总体上也是不可行的。在连片不动产的概念上，一旦实物形态形成以后，要往回纠正太困难。比如说北京天通苑、回龙观或“经适房聚居区”，政府做得并不好，但如果不是政府来做，市场能有效解决这个方面的问题吗？如果政府完全放手，让市场自行解决这个问题，可能会出现更多的唐家岭，而在随之发生种种不安和威胁因素之后，政府又不得不强力介入，现在唐家岭也不得不搬迁改造。所以从另外一个角度来说，对市场的作用要充分重视，但不是简单地允许市场主体在通盘的发展中以试错法去解决国土开发、城市发展顶层规划问题。政府则还有可能吸取“天通苑”等的经验教训把事情做得好起来，问责压力的实化便非常重要。
那么回过头来说，各经济体的发展中无一不需要政府牵头做规划，而且现代发展理念叫做“规划先行”，那么政府要规划好什么事情？关于各地的开发通盘设计，以及京津冀一体化发展设计，就是都要有高水准的经得起历史检验的长期方案，由决策层（实际上，在我国就是决策高层的常委会）拍版。前期流程中是部门具体牵头组织做规划，应尽可能加快做好，但最后在规划中总会是有争议的，专家群体意见也未必统一，那么摆在常委会上，怎么拍板？这需要有高水平判断力。决策者的水平、判断力问题，回避不了。如果当代对政府规划的要求是比过去的水平更高，那么按照“够格”的说法，规划应该至少是能管未来一、二百年。在京津冀一体化进程中，三、五十年就大调整，肯定是折腾不起的，一定要至少覆盖一、二百年的眼界。试看国际经验，比如关于巴黎的城市规划，虽然我还没看到细致的研究材料，但人们已注意到它的辐射状布局确实很有想象力，跟辐射状的城市规划相配套的，还有排水系统，几百年过去以后，现在仍然有充分的容量，还派生出很多城市故事。巴黎扩展中后来不得已搞新区的时候，扁担式的拉出来一条线，形成拉德芳斯那一片，虽然有些人不满意，但总体来说还可以，没听说什么大毛病。人家在几百年的过程中怎么做的决策？我不相信是市场试错试出来的，城市发展还是要求决策层具有高判断力、高水平的顶层规划。
区域协调的迫切需要和教训观察
在对决策层有了要求之后，我们接下来一定要解决三地“互不买账”的问题。这么几十年下来互不买账，再好的规划，实施起来也会是捉襟见肘。都市圈概念下的功能配置合理化、产业群概念下的产业配置合理化，还有文教科卫社会事业功能的合理化等等，再要加上城乡一体化这种带有生态环境、人文要求的要素。中央关于城镇化的要求，正式写入了文件的有“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这可是综合的人文生态、民族特色、乡土民情要素融合在一起的、很高水平的要求。
因此，上述这些因素的全面优化组合，必须落实于一个够格的规划。如果有了一个过得去的规划之后，接下来的问题是有没有一个很有效的执行与协调机制，超越三地自己行政的较窄眼界，真正寻求合理的共赢，这也是一大考验。我曾注意到廊坊东方大学城的兴建与发展，听说现在衰败了。按道理说那里办个大学城很合适，一边是天津，一边是北京，中间是廊坊“洼地”，铺得开，环境又不错，跟两地距离不远，怎么搞来搞去成现在这样？
据说相关的问题，一是开发商本身的，拿到一部分地是违规做了高尔夫。另外就是交通运营上理不顺，涉及到京津冀的协调：那里是北京938路的支5线，延伸过去车票定价是5块钱，本是个一般人承担得起的公交，但就是因为有些跑长途的小巴、中巴相关人员闹事，围堵大学城，支5线进不去，这就造成交通不畅无法解决——想搞同城化，交通不行。还有那里仅仅是一个孤零零的大学城，大学必须有文化氛围、有周围的配套。东方大学城没有，就是简单的上课，缺少文化氛围的营造和积淀，好多人说那里成了高考失败的学生不得已才选择的地方。
看来是政府该做的规划没有做到位，市场主体的积极性也产生了扭曲，利益冲突发生以后，又没有政府的有效协调。结果把大家的生意全都拖黄了，各相关主体自己也没什么前途。这个事情应该说教训为多——一个是政府规划，一个是市场作用，怎么样形成良性互动，这篇大文章确实需要好好总结经验教训。当然，也得积极借鉴国际经验。
京津冀一体化的产业发展和生态保护
城镇化通常都伴随工业化概念下的产业发展。如果说考虑北京作为首都的功能特殊性，不提“产业中心”概念，有其道理（但北京也不可能不考虑发展适宜的产业——如中关村等新区）。然而，把京津冀放在一起考虑其一体化发展，明确地提出产业的布局和发展问题，便无可回避。这方面，过去有一个颇有纠结的产业发展与生态环境保护的矛盾关系问题，以张家口与北京的关系为例。属于河北的张家口地区地理位置属于北京的“上风上水”，为了保证张家口与北京之间官厅水库（属于北京的重要水源地）的水质，多年来对张家口的企业发展有种种限制性要求，过去这被叫做“服从大局需要”，改革开放后市场日益活跃，但张家口与市场“互动搞活”办企业的空间却不允许充分打开，使张家口的干部群众心生怨怼，认为他们那里为保北京的利益而作出了巨大的牺牲，加剧了与发达区域的不均衡，总而言之是吃了大亏。反观北京方面，却对张家口一带不能有效控制产业发展而使环境污染压力节节上升而颇为不满：官厅水库已由于上游的产业发展带来的污染而丧失了北京生活用水水源地的定位，仅能供应工业用水了。两边都指责对方，两方的利益成为对立性质的非合作“零和博弈”，实际结果是双方谁也没有能够过得合乎意愿。
现在结合“京津冀一体化”的取向，我们完全可以积极探求建立共赢机制的可能：如在三地通盘合理规划下确定涵养水源、保护生态的特定区域，以“绩效考核”方式逐年认定当地履行相应职责的结果，而由下游的受益区域（通常是较发达区域）按照透明、规范的规则（事先确定、并可作动态优化调整），以“横向转移支付”的方式向履职尽责的生态保护区域作出实质性的补偿支持（实为以利益分配方式肯定该区域对其他区域与全局的特定贡献），则原来的非合作博弈状态即转变成为共赢机制的作用状态。试想张家口与天津、北京之间，如可打造这种共赢机制，则将形成合作中的利益共享，大大提高产出发展与生态环境保护间的平衡水准，使社会公众在“一体化”机制创新中得实惠，促进各种类型的区域共享产业发展、改革开放的成果。这方面要做的“实事”，一是以公开透明方式讨论设计三方以此种机制共赢的具体方案，尽快付诸实行；二是要在法治、规范和契约精神的综合效应之下，使参与各方形成利益诉求可表述、可妥协、可合作的确定性预期，从而减少运行摩擦，形成可持续的“一体化”保障条件。
企业参与和政策融资至关重要
在政府与市场主体的互动方面，现在还应比较看重的是，如果中国能够真正按照法治化和契约社会的精神，把民间市场主体拉动进来，应该鼓励PPP概念下的公私合作或称“政府与社会资本合作”的机制，能够充分让市场之手发挥优化作用。上面还是由政府牵头，让专家充分发挥聪明才智，有一个高水平的拍板罩着的通盘规划。在这种规划下，让过去已有的市场主体可介入的小区开发或者说是综合体开发，像现在的一些案例那样，升级为连片开发，这个事情可以进一步积极探索。当然，要以尽可能比较高水平的法治环境和契约精神做保障。
政府让企业积极参与，企业应得到的是长期稳定的、但不是特别高水平的回报。政府既不越位，也不缺位，以高水平的决策抓住京津冀一体化的战略机遇，使这一轮争取有一个象样的通盘规划。另外一端，让市场主体充分发挥作用，吸引、寻找国际国内的主体一起来做各种各样的事情，交通等基础设施、水务、电气、垃圾处理、绿化等等，所有这些事情合在一起做，争取有一轮比较好的政府和市场两只手不是简单的较劲、而是真正相得益彰推进京津冀一体化的合作，这是最值得追求的效果。这就说到了在规划、政府行为优化上，必须再配之以投融资支持机制创新。京津冀一体化的实施需要大量的资金，当然财政应以专项支出、补贴、税收优惠等手段提供支持，但最重要的，是需“四两拨千斤”式地拉动、引致社会资本、民间资金跟进，这才能适应客观需要和市场经济环境，形成“一体化”的资金保障条件和绩效创新机制。
从“城管问题”看社会治理优化
在这个过程中，还需要优化社会治理。在新型城镇化、新农村建设、城乡一体化概念融合的时候，社会治理应得到问题导向下的重点提升。对这几年不断困扰我们的“城管问题”要痛下决心，从思路和管理机制上进行实质性改进。
城管方面屡屡出问题，甚至激起冲突制造麻烦，肯定是有毛病的，一定是机制出现了问题。从底层招来一些人当“临时工”，但给了公权，他马上换位了，马上不再同情草根底层“自己拼力糊口”的这些人，可能会拿着鸡毛当令箭，耍威风，败坏公信力和政府形象，这是非常坏的事情。可举个例子说说可类比的感受：我去北大授课，好不容易绕到允许外部人员进入的门，离上课时间还有一两分钟了，门卫却就是不让进，也不对内核实情况，我说是北大请我来讲课，他们说我可没有请你来讲课。这是北大看门的人，类似城管，牛得不得了。一个大学，只有一个门能进，不就是制造交通紧张吗，还碰上这样的管理水平。
总之，一个政府，一个市场，合在一起，在整个社会上怎么形成走向现代文明的治理理念和状态，是个大问题。整体管理水准的提高、国民素质的提高，这种互动过程，应该抓住一些要点，比如就从这些年不断刺激大家神经的城管开始，希望在京津冀一体化过程中出现城管的新形象，别再搞成现在这种样子。本来执政党面临的挑战问题就有一大堆，这种小事上的矛盾别再激化成大事。京津冀一体化，客观上也提供了一个机会，促使我们想得高一点远一点，在全面考虑问题导向下，如何提升治理的水平。这个治理应是具有现代化特征的多元主体互动，不是简单的自上而下的问题，应把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控、规范和自规范优化结合在一起，寻求最大的包容性、寻求最大的活力潜力释放。比如城管在让草根创业人员有一条生路的同时，当然十分需要引导他们，不要造成交通堵塞，不要弄出高峰期的矛盾冲突，不要让市面上过于肮脏。但决不可沉缅于把自己的威风耍足，这是很坏的东西，是与现代文明背道而驰的，需要在改革中求解决。
