10月23日结束的四中全会明确提出了“依宪治国”和“依宪执政”的目标，并在强化宪法的权威地位上做了许多技术性的工作。“依宪治国”在中国治理史上有何意义？为何说它是三中全会“深化改革”决议的姊妹篇？治国与治党若要统一，在法条上如何衔接？违宪审查机制如何建立？现行的宪法的一些条款是否要做一些修改？建立公务员就职时的宪法宣誓制度意义何在？就这些问题，南都专访了中国政法大学法学院副院长焦洪昌教授。
治国与治党要结合起来
南方都市报(以下简称南都)：这次四中全会首次提出了“中国特色的社会主义法治体系”，有何意义？到目前为止，这“特色”体现在哪些方面？
焦洪昌：原来的提法是“中国特色的社会主义法律体系”，这次把“法律”改为“法治”，有两个层面的意义。第一是由静态的体系变成动态的体系。原来的“法律体系”主要是指规范性的金字塔形状的文件体系，包括宪法、法律、法规等。“法治体系”主要是集中在“治”上，如何治理？就包括了原来的法律体系，也包括实施体系、监督体系、保障体系，以及党内的法规体系。这次特别提到了要把党法、党规纳入到法治体系中来。
第二，“法治体系”这个提法是一个统领，是个上位概念，把文件体系、实施、监督和保障体系协调统一起来。
第三是通过“法治体系”，现在是想把“治党”和“治国”统一起来。中国共产党是执政党，享有执政权，无论从实践上还是理论上，其组织内都有一套党章党法党规的体系。治国先要治党，两者的统一很重要。若说“特色”，现在就是想把“治党”和“治国”的两套体系做衔接，想统一起来。
南都：这衔接体现在何处？
焦洪昌：执政党一直在提“依法执政”，首先其内部有治理规范。一是有党内“宪法”性质的“党章”；二是有法律性的“党法”，像中央委员会、中央纪律检查委员会、中央军委的职责界定都属于“党法”这一级；三是规章性的“党规”。但执政党这个组织内部的治理规则也必须要符合中国的宪法和法律，不能脱节背离。中国的宪法和法律体系是执政党领导下的全国人大制定的，两者必须协调统一。
这次提“依宪治国”，说得更明确一点，就是执政党在治理过程中，也不能违背宪法和法律的权威，党规党法是不能凌驾于宪法法律之上的。对党的权力的监督虽内部有纪律检查委员会的自我监督，有各民主党派监督，但过去的历史表明，它更多的是自我纠偏。
南都：这次全会提出“依宪治国”、“依宪执政”，重要。它在中国的治理史上，有何意义？
焦洪昌：这提法实际上意味着党要向治理的现代化全面转型。无论是“依宪治国”还是“依宪执政”，都集中在这个“宪”字，它为何如此重要？这个看似常识，但未必能获得普遍的理解。
对“宪法”的理解，主要有两种，一个是形式意义上的，一个是实质意义上的。“宪法”作为一种现代治理的工具和手段，首先是一个看得见的法律条款，即“法典化”和“成文化”，它主要是界定国家和社会治理中最重要的、结构性的权力关系。但实际上，真实社会运作的权力界定和行使并不一定是符合这些成文的宪法条款，或宪法条款不能全部列举这些权力运作的规则。这被一些学者称为实质意义上的“宪法”。
焦洪昌：这也是我的理解。“依宪治国”是说治理者的权力行使必须以宪法为依据，由宪法界定和约束。这就牵扯到宪法的功能问题。宪法的功能是多元的，但首先宪法是一个国家核心价值观的共识，是总则，决定了一个国家的治理逻辑和规则，比如是“人治”还是“法治”。现代社会的核心价值是保护基本人权，这里包括自由、平等、公平、正义、诚信等。一个社会的制度和组织架构其实都是围绕着这些理念建立的。
为此，宪法要界定公权的来源和归属，权由法授和界定。其次是要界定公权行权的逻辑和规则，权力相互之间的合作、分工和制约等，都是为了要保障人权。对人权的最大危害是来自公权的滥用，公民之间的权利侵犯可以由民法和刑法来处理。
每个国家建构政权，保障人权和约束公权的方式方法可能不同，会有自己的特点。中国的特色就是由法定的执政党———中国共产党来领导制定宪法。同时，在治理机制和逻辑上，也有一些中国传统的特色，比如深受儒家文化的影响，而不是完全引入西方的治理架构。中国的宪法是通过规定国家的根本制度和任务来实现上述目标的。比如根本的制度为社会主义制度，根本的政治制度是人民代表大会，基本政治制度是多党合作和政治协商制、民族区域自治制度、基础群众自治制度和“特别行政权制度”等。
亟待建立违宪审查的机制
南都：这次习近平总书记特别提到四中全会的“依宪治国”是三中全会“深化改革”的姊妹篇，如何理解？
焦洪昌：现在提出全面深化改革，其实体现出领导层和执政党有种非常深的历史机遇感和责任感。中国在农耕文明时代站在全球的顶端，汉唐时是学习的对象。而自近代以来，在与工业化的西方国家竞争中落败，输得很惨，导致中国数代的精英都有种强烈的学习欲望，要避免亡国灭种，要自强，要早日实现现代化。所以对现代化是非常焦虑的。共产党执政以后，这种焦虑并没有消解，比如说毛主席那时候提现代化是指工业化，即把中国从农业国建成工业国，1954年的宪法就提出要向工业社会过渡。到邓小平的时候提出四个现代化：工业、农业、国防、科技，比毛主席的时候更全面了。
中国走到今天，习近平这一代领导就提出了“第五个”现代化，实际上也可以理解为第二次现代化，前面“四个”主要解决国家富强的问题，现在提出国家治理体系和治理能力的现代化，这是更深层次的现代化。怎么来治国？一个是体系，一个是治理能力。这是下一步全面深化改革最核心的问题。现在提出对国家进行治理而不是管理，一字之差实际上是观念、理念重大的变化。只有建设法治国家才能保障现代化的落实，把既有的改革开放成功的经验进行总结，并上升为法律，才能保障既有的改革成果，保障不随着领导人或政策的改革而改变。
下一步的改革涉及到改革发展稳定、内政国防外交、治党治国治军，也都要有法治的思维做支撑。
南都：既然要“依宪治国，依宪执政”，那么一个自然而然的问题就是若“违宪”了怎么办？
焦洪昌：“依宪治国，依宪执政”首先是要问“宪法”究竟有没有这么一个权威地位，这次的“宪法日”的设立，以及公务员就职时规定要对着宪法宣誓，实际上就是想强化并达到这个目的。
然后是怎么实施宪法？各国都是通过分工合作的方式，把这些宪法的原则、总纲和精神转化为法律和制度，这是细化的部分，牵扯到立法的问题。立法权的行使就跟着成了衔接的重中之重了。中国原来更多的是“人治”，且在由计划经济转向市场经济的过程中，原有的很多法律不协调，要修正，所以中国的立法呈现的特点就是问题导向，有阶段性重点。中国的改革是先从经济领域开始，然后是社会领域，接着才到政治体制部分。
再比如，司法是不是依据宪法赋予的权力，来构建组织，来行使审判权和检察权。像这次全会提出要建立巡回法院，以及要探讨建立跨行政区的检察院和法院，实际上就是要在司法独立和公正、避免行政权干扰上做一些改革的尝试。
在政府行权、机构建制、司法行使以及依宪立法过程中，若出现了违法宪法的情况怎么办？这就要建立监督宪法实施的机制。监督宪法实施在西方主要是法院来执行，无论是以美国为代表的普通法院的体制还是以德国为代表的专门设立宪法法院的体制，都是由法院来维护宪法的权威、监督宪法的实施。中国在人民代表大会制度这样一个宪政体制下，它没有走向西方由普通法院或者宪法法院监督的方式，而把监督宪法实施的权力给了全国人大和人大常委会。
其实宪法的文本一直在，1954年和1982年的宪法规定得很明确，但这个条款没有被激活。这次四中全会的《决定》提出来，对人大是一个催促，也是一个提示，同时还特别提出，要保证宪法权威，人大自己要启动宪法解释的机制和程序。
实践中也不能动不动就说一旦现实和法律之间紧张了，就要求修宪。宪法是国家的根本法，不是特别严重的时候，一般不要走修宪的方式。要启动人大常委会解释宪法，通过解释宪法把现实和法律之间的冲突弥合。
现行宪法的一些条款要修订
南都：既然现在要以宪法的方式来确权，要把宪法作为权力行使和约束的“度量衡”或“参照系”，那么宪法本身得是一部“良法”才好。作为一个研究宪政多年的学者，在你看来，2004年修订后的宪法还有没有不足或可以调整的地方？
焦洪昌：这是个好问题。两千多年前的亚里士多德就指出什么是“法治”———一是制定出来的法律被广泛地遵守；二是被广泛遵守的法律是“良法”。这次四中全会提出了“法律是治国之重器”、“良法是善治的前提”。“良法”首先要求“良宪”。
如果对新中国成立以来的宪法做一个简单的判断的话，1954年制定的《宪法》是好的。后来分别在1975、1978和1982年进行了三次大的修改。1982年经修改后的《宪法》也很好，但不能说很完善，毕竟1982年《宪法》是改革开放初期修订颁布的，后来也做了几次修改，但当时所面临的问题和30年后的今天是不同的。
不完善的地方不少。比如说中国现在是实行社会主义市场经济了，那市场主体的地位应该是平等的。但2004年修改后的《宪法》仍是说“国有经济是国家经济的主导力量，要保障和巩固国有经济的发展”。对私营经济则是“鼓励、帮助和引导”。现在大型国企的行政垄断地位，与这类宪法条款的表述多少是有关系的，这是将来要修订的内容之一。
另外是公民的基本权利条款。现在已经把人权保护明确写入了，也列举了很多，但还有一些没有列举，比如说“迁徙”的权利，这些将来是否能做一些调整，也需明确列举。
在国家司法机构的建构上，1954年宪法规定，人民法院和检察院依照法律独立行使审判权，只服从法律。1982年的宪法明确加上了“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。现在能否直接恢复到1954年宪法，强调“只尊重法律”。其实，这次的全会也注意到了这个问题，明确指出了领导干部不能干预司法，要建立干预的通报和记录制度等。
再比如说现行宪法的“135条”说公检法三个机关办理刑事案件的时候要“分工负责、互相配合、互相制约”。“互相制约”和“互相配合”的提法可能就存在问题，导致在实践运作中，出现公检法三位“首长”联合办案的情况。这些条款内容互相打架的情况，可能也要逐步修订。
南都：这次为了强化宪法的权威地位，尤其做了两个让人印象深刻的技术细节性的改革，就是公务员就职时的宪法宣誓制度和“宪法日”的设立。
焦洪昌：宪法宣誓制度实际上一个强化公务员遵守宪法的仪式。这个制度符合国际惯例，中国现在是把这个好的形式和制度引入进来。习近平总书记这次在对《决定》全文的说明中也提到，他查了142个国家，有97个国家是这么做的。对着宪法宣誓的首要意义是让治理者明确其权力是宪法授予的，要敬畏宪法。二是要让治理者在公开场合说出他行使权力是要遵守宪法的，要接受外部的监督。誓言的约束可能不像法律那么强，但也是一种约束。
