近年来，新型城镇化成为政府部门、学术界及公众讨论的热点。人们主要围绕“新型城镇化究竟新在哪里”、“新型城镇化之路怎么走”等问题展开了热烈的讨论。这实际上涉及到新型城镇化的内涵及其规划和建设等基本问题。比较取得共识的一点是，新型城镇化应该是人的城镇化，而不能仅仅是城镇建设的城镇化，因而农民工市民化是新型城镇化的核心任务之一。但是，仅将城镇化理解为农民离开乡村到城市落户的过程是不全面的。因为，一方面，新型城镇化是一项系统工程，涉及到城乡经济、社会、文化、生态、制度等诸多内容；另一方面，人的城镇化的本质应当是生活方式的城镇化，要让城里人与乡下人共享同等的权利与福利。虽然居住在乡村，但在交通、水电气、污水和垃圾的集中化处理等基础设施方面和学校、医疗、社会保障等公共服务方面能够享受与都市一样的生活水准。李佐军指出，与过去的以大拆大建、大规模建设基础设施、“造城运动”、房地产开发为特点的城镇化有所不同，新型城镇化是人本城镇化、市场城镇化、文明城镇化、特色城镇化、绿色低碳城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化、智能城镇化。推进新型城镇化的关键有两个方面：一是要推进改革，通过一系列改革消除城镇化的障碍；二是要做好规划，明确新型城镇化规划的重点是人口城镇化规划而非城镇建设规划。张军扩也认为，新型城镇化发展的关键是要深化改革、推进改革，构筑有利于城镇化发展的体制机制，应主要做好规划制度、土地制度、户籍制度和要素市场四项改革。然而，有关新型城镇化的顶层设计方面的研究刚刚起步 ，研究的广度和深度也明显不足。有鉴于此，本文对此展开讨论。
一、关于新型城镇化的总量控制和增速控制问题
我国新型城镇化的主要目标是提高全体市民的生活质量与人居环境质量，形成城镇化的数量增长与质量提升并行发展的格局；引导大、中、小城市和小城镇合理分工和有序合作，形成高效互动的城镇体系网络结构；推进生产要素城镇化与生活方式城镇化的协同发展，形成和谐共进的城乡关系地域系统。为了实现上述目标，需要实行城镇化的总量控制。
一种观点认为：我国城镇化的总量控制近期以到2020年以前城镇化率为65%左右，最终在70%以下比较适宜。这主要是因为我国有世界上最长的农耕文化历史；有较多的丘陵地带，不易进行规模化农业生产；文化和地理条件与日本和意大利相近，它们的城市化率分别为67%和68%，所以中国也应保持相对较低的城镇化率。当然，还有一个重要原因是中国的人口总量规模大，对粮食的自给性需求压力也大，必须确保国家粮食安全的需要。
另一种观点则主张：应通过大力推进城镇化来释放中国经济的增长潜力，在2009年中国城镇常住人口6.2亿人的基础上，再新增5.8亿人，到2030年使我国的城市化率达到80%，并从城市人口增长速度、城市规模、城市就业、城市住房等方面论述其可行性。
上述两种观点是关于未来约20年中国城镇化增长模式的典型代表，暂且将其分别称之为“适度增长模式”和“快速增长模式”。当然，笔者赞同“适度增长模式”。主要理由如下：
(1)根据联合国的预测，2030年中国总人口为15亿人，其中城镇人口9亿人，城镇化率为60%；根据麦肯锡的预测，2030年中国城镇人口达10亿人，城镇化率约为66.7%。这两种预测结果均与“适度增长模式”比较接近。
(2)改革开放以来，在中国工业化和城镇化快速推进过程中，由于忽视环境承载力，忽视效率和公平，以及城镇化进程明显落后于工业化，我国多数城市已经处于“亚健康”状态，譬如：PM2.5爆表、地下水污染、土壤重金属污染、交通拥堵、食品安全危机频发。因此，大多数学者认为，应当放慢城镇化增长速度，由粗放式增长逐步转向内涵式发展，注重提升城镇化质量，避免走向“过度城镇化”的危险。而“快速增长模式”则要求未来城镇人口年均增长率达到3.19%(从2009年的6.2亿增加到2030年的12亿)。而1993～2013年，是我国快速城镇化时期，城镇化率年均约增长也只有1.5%，因此，未来20余年要达到过去10年2倍以上的年均增长率，几乎是难以想象的。国际经验也表明：城镇化率高于50%的国家，其城镇化年均增长率控制在2.5%以下才能保证较好的增长质量，否则，易于出现“过度城镇化”的危险。
(3)工业化是城镇化快速增长阶段的主要驱动力，未来在生态文明理念指引下，中国工业化将走向绿色、集约、智能、低碳的转型发展之路，对城镇化速度增长的支撑作用将有所弱化，而服务业将成为未来城镇化的重要支撑力量。在通过产业转型和结构升级推动城镇化的进程中，未来经济增长的速度放缓是十分正常的现象，同时也将带来城镇化速度的下降。
(4)资金和土地仍将是中国城镇化的主要制约因素。据笔者初步测算，若要在2020年解决2亿农民工的市民化问题，则资金需求总规模约为279935亿元～296508亿元；若要在2030年再使2亿农民工市民化，则新增资金需求总规模约为282932亿元～296132亿元。倘若2030年中国人口城镇化率达到80%，需要新增转移入城的人口总量为5.8亿人，比我们估算的4亿人还要多1.8亿人，所需的资金总量至少还要增加253290亿元～266688亿元，筹资压力无疑将会进一步增大。再从建设用地的需求来看。倘若到2030年新增转移入城的人口总量为5.8亿人，按人均需要建设用地100平方米计，所需新增建设用地总量为5.8万平方公里。而2010年我国建成区面积为4.05万平方公里，新增建设用地量要远超现有建成区面积总量，在土地资源约束趋紧的背景下，显然是不可能的。
(5)如果到2030年之前我国城乡差距能够真正缩小的话，则农村人口的“城市崇拜热”就会明显降温，而愿意生活在少污染、近自然的小康农村地区的居民就会相对稳定下来或保持在一定的比例。然而，我国城乡差距的缩小将是一个漫长的过程，不可能在短期内完成。
(6)退一步来说，即使中国的人口城镇化率最终可以到达80%，但从时间上来看，也绝不会出现在2030年，而是远在2030年之后。
还需指出的是，城镇化的主要目标是着力提高城乡居民的生活质量和宜居环境质量，实现居民生活方式城镇化。真正的城市是由居民而非由混凝土组成的，城市的主体是居民，他们愿意居住在城市还是乡村，最终是由他们自己“用脚投票的”。而且，当城乡差距基本消弭之后，城市居民亦可工作在城市而居住在乡村，乡村居民也可就业在乡村而居住在城镇。到那时，户籍问题已不再像现在这么重要了，城镇化率指标同样也不再是一个重要的控制指标了。因此，笔者认为，应当淡化对人口城镇化率终极目标值的控制，加强对人口城镇化率年均增长速度的控制，促进人口城镇化与土地城镇化的协调发展、经济活动城镇化与生活方式城镇化的协调发展。
二、关于城市群的建设构想问题
城市群(又称城市带、城市圈、都市群、都市圈)是指是以大城市为核心、大中小城市有机结合而成的一体化发展的城市集合区域。该区域内各城市之间具有紧密的经济、社会、文化和生态联系网络、明晰的产业分工与合作网络、一体化的城市基础设施和公共服务网络。自2007年党的十七大提出要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”以来，“大城市”和“城市群”已成为中国城镇化发展的战略重点。虽然城市群本身不是规划出来的，而是城市发展到高级阶段的产物，或者说是区域经济发展的一个结果，但对其加以适当的战略谋划和政策引导仍然是十分必要的。
1．一级城市群的建设构想
在中国大陆，究竟规划和建设多少个一级城市群较为合理？目前的设计和构想是5个一级城市群，它们是：长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、武汉城市群、成渝城市群。我们认为，上述5个一级城市群的规划方案尚未覆盖到西北地区和东北地区，不利于这两大地区的整体和长远发展。从区域经济可持续发展或空间均衡发展的视角来看，中国大陆规划和建设7个一级城市群比较合理，它们是：
长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、武汉城市群、成渝城市群、关中城市群、辽中南城市群。这样，华东、华北、华南、华中、西南、西北、东北七大区域均有中心城市和城市群的带动，有助于促进区域内的协调发展和区域间的相对均衡发展。
2．次级城市群的建设构想
次级城市群的建设构想应当覆盖到每个省级行政区，即除了拥有上述7个一级城市群的省(市、区)以外，还应保证其他没有一级城市群的省级行政区至少要有1个次级城市群。当然，相邻省份也可合作共建次级城市群。这样，下列次级城市群就需要列入规划建设议程之中来：山东半岛城市群、中原城市群、海峡西岸城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群、北部湾(南宁—北海—钦州—防城港)城市群、晋中城市群、黔中城市群、滇中城市群、哈尔滨－大庆－齐齐哈尔城市群、长春城市群、呼和浩特－包头－鄂尔多斯城市群、天山北坡(乌鲁木齐—昌吉—石河子)城市群、银川平原城市群、西宁－兰州－天水城市群、江淮城市群、海口－三亚城市群、拉萨城市群等。其它的城市群还有徐州城市群、温州城市群等。
3．百万人口以上大城市的居住人口比例控制
吴季松先生认为：特大城市规模控制的现实不应回避，最大城市以木桶短板原理控制用水人口不应超过2500万人；我国百万人口以上大城市的居住人口比例宜控制在40%以内。笔者认为：一方面，对城市人口总量规模的控制实质上是对城市建设用地总量规模的控制。另一方面，在市场经济条件下，如果城市公共资源配置相对比较均衡，居民会自行选择与自己能力相适应的城市居住和生活，国家或城市政府对城市人口总量规模控制的意义就会削弱。因此，笔者认为：着力缩小城乡差距与区域差距，保障城乡公共资源相对均衡地配置，远比控制城市人口总量规模更加重要和更有意义。
王旭教授的研究表明：美国城市化经历了三个主要发展阶段：(1)从殖民地时期到1920年，美国初步实现了由乡村社会向城市社会的转变，成为一个城市化国家。1920年美国人口突破1亿大关，城市化率达到51.2%；百万人口以上的大都市区共有6个，人口1763.9万人，占美国人口总量的16.6%；(2)1920年以后到1940年，是美国的大都市区化阶段。到1940年，近一半人口(47.6%)居住在大都市区内，其中： 百万人口以上的大都市区增至11个，人口达3369.1万人，占美国人口总量的25.5%；(3)1940年以后到1990年，美国成为一个大型大都市区为主的国家。百万人口以上的大都市区增至40个，人口达13290万人，占美国人口总量的53.4%，即美国有一半以上的人口居住在百万人口以上的大型大都市区里。到2000年，美国百万人口以上的大都市区又增至47个，人口达16151.8万人，占美国人口总量的比重又上升至57.5%。与此同时，规模较小或孤立独处的小城镇人口则持续减少。
由上可见，美国实际上已成为一个以城市群或都市圈为主导模式的城市化国家。日本也是一个以城市群或都市圈为主导模式的城市化国家，2009年百万以上人口城市居住人口占总人口的比例为49%。另一个占比超过40%的国家是加拿大，2009年百万以上人口城市居住人口占总人口的比例为44%。
中国作为一个人口总量庞大、人口密度较高的国家，将城市群或都市圈战略作为城市化的主导战略模式，从总体上来说，应当是正确的。但需要注意的是，中国最大城市的人口规模应尽量控制在3000万人以内；我国百万人口以上大城市的居住人口比例宜控制在50%以内。
还需要指出的是，城市群或都市圈的发展并不是要排斥或否定非都市区的发展，我们不能把两者的发展孤立开来或对立起来，而是要实现两者的合理分工与相对公平和协调发展。城市群或都市圈实行人口集中、产业集聚、资源集约和城镇集群发展策略，提高人口和产业经济承载能力及财富创造能力；非都市区以粮食安全和生态安全为主要职责，并通过国家层面上的利益协调机制，健全和完善多形式、多途径的区域补偿制度和政策，确保都市区和非都市区的居民在收入水平、生活质量、公共服务水准、社会福祉等方面的相对均衡发展。这也是实施主体功能区规划的根本要义。
三、关于农民工市民化的控制问题
1．农民工市民化的总量控制
2012年我国跨区域流动的外出农民工数量达16336万人，由于总量规模巨大，不可能在短期内全部完成市民化转化过程，只能分期分批实现转化。这就要求确定转化的原则和准入条件。吴季松先生提出，农民工市民化的转化原则有：年城镇农业转移人口的数量增长应保证城镇人均收入实现倍增，应保证人均水资源量不进一步降低，应保证城镇贫困人口不能增加，应保证城镇的各种基础设施的保证率不降低，应保证城镇新市民与老市民享有基本同等福利的能力；农民工市民化的准入条件是：有连续2年以上的合法住处；有连续3年以上的正式工作，其中在一个单位不得少于2年；家庭人均收入高者和纳税者优先。上述原则和准入条件的设定，主要是为了确保农业转移进城人口能够在城镇安居乐业，享受与城镇居民同等的生活质量与基本公共服务。
2．外来人口中非就业人口数量和比重的控制
随着大城市外来人口总量规模的增长，其中非就业人口数量和比重均呈现递增的态势。在这些非就业人口中，主要可分为未成年人、老年人及其他类人员三大类。未成年人主要包括在校学生和学龄前儿童。近几年来，随着国家“两个为主”(以流入地为主，以公办学校接纳为主)教育政策的贯彻落实，外来人口随迁子女数量的增速已经超过外来人口总量的增速。老年人口随子女入城现象及其他类人员也基本上与外来人口总量呈现同步增长趋势。据上海市闵行区统计，2011年全区外来人口中，未成年人有71369人，60周岁以上的老年人有37465人，其他类人员有198612人，三者合计共307446人，约占当年全区外来人口总数(1156870人)的26.58%。可以预见，随着国家对外来人口随迁子女就学政策的不断调整和完善，外来人口中未成年人的数量会继续增多，其增长的速度仍会超过外来人口总量的增长速度。由于外来人口中的从业人员在大城市落户政策的逐步放宽，其父母因年老需要照顾、退休后与家人团聚、为照看下一代等因素，老年人口进入大城市的数量也会逐年增多。这些都会导致外来人口中非就业人口的数量和比重上升。由此可见，在关注农民工问题的同时，还应当重视外来人口中非就业人口的生存和可持续发展问题。
但鉴于进城务工农民及其家属数量巨大，只能分期分批逐步完成他们的转化过程。建议优先解决举家迁徙或长期在城市务工人员的社会保障和随迁子女就学问题；然后在具备条件的城市，再逐步解决老年人口随子女入城定居问题，尤其是独生子女的父母随迁入城定居问题，并同步推进其养老保险关系的跨地区转移接续，进而完成农民工市民化的全过程，实现其职业转换、居住迁移、身份转变的系统性转化。至2012年我国举家迁徙的农民工约为3375万人，要争取用5年左右的时间逐步完成他们在打工城市的市民化过程。
四、关于耕地保护红线与生态安全底线的控制问题
1．耕地保护红线的控制
近年来，学术界就我国18亿亩耕地红线的存废问题展开了争论。有学者建议，扩大城镇建设用地规模，改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。单从学术探讨的视角来看，这种观点或许有其可取之处：它将偏重耕地占补“数量平衡”的传统思路调整为强调耕地占补“当量平衡”的新思路，即强调占用耕地和补充耕地在产出能力和质量上的平衡。从单纯强调耕地占补“数量平衡”转向数量与质量并重的双平衡，应当是有道理的，将这种观点理解为不再坚守18亿亩耕地红线，也许只是一种误解罢了。然而，它招来诟病的真正原因，恐怕主要在于其实践上的可操作性：
(1)我国工业化和城市化进程中所占用的耕地基本上是优质耕地，而补充的耕地质量则大多不如所占用的耕地质量，数量平衡容易做到但质量平衡或产出能力平衡的确较难实现；使在增减挂钩的背景下，城乡建设占用的大多是高等级耕地，而新开发补充的耕地主要分布在各种自然和社会经济条件相对较差的地区，耕地保护重数量、轻质量的倾向依然普遍存在。
(2)我国耕地质量状况总体偏低，优质耕地仅占耕地总面积的33%，平均等别仅处于中等水平，而且旱地比重超过了一半，水田仅占26%；况且，近年来我国耕地质量的总体变化趋势是下降的，而不是上升的。全国遭受重金属污染的耕地面积达2000万公顷，约占耕地总面积的1/6；全国每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。
(3)从全球层面来看，我国耕地的单位面积产量已经不低，再通过提高单产进而扩增总产的潜力不仅有限，而且依靠大量施用化肥、农药、杀虫剂等技术手段来提高单位耕地面积上的产出能力的传统做法也是不可持续的，依靠转基因技术、添加剂、生长剂等技术来增加产量的做法，同样会带来更严重的食品安全问题。
(4)我国粮食产量的增长速度赶不上粮食需求的增长速度，每年进口的粮食总量在逐年增加，确保我国粮食安全的压力仍在增大。郑风田指出：我国粮食总产虽已实现十年连续增长，但近年来粮食进口却屡创新高，2012年分别进口谷物和谷物粉1398万吨，大豆5838万吨，棉花580多万吨，糖370多万吨，肉类220万吨，奶制品110万吨，自给率已低于90%；按我国现行的消费人口数量估算，大约需要30亿亩以上的粮食播种面积才能满足要求，而目前我国只有18亿亩耕地，加上复种也只有24亿亩粮食播种面积，还需进口6亿亩的粮食。
(5)在城乡土地权利二元和市场二元的体制背景下，一旦放弃耕地红线，地方政府很可能凭借推进城镇化之名而大肆侵占农业土地、掠夺农村价值和盘剥农民利益，进一步加剧城乡社会矛盾和冲突。
(6)另据报道，目前国内的农村集体经营性建设用地存量，大概相当于我们每年新增建设用地指标差不多10倍，也就是说，按照目前中国的城市化的用地需求，这些农村集体经营性建设用地的存量，可以为城市化提供差不多十年的用地需求。另据最新报道，第二次全国土地调查发现，全国耕地保有量将超19亿亩，高于此前官方统计的18.24亿亩瑏瑧。根据我们的研究测算，国土部下达各省(市、区)2020年的建设用地指标基本上是够用的。因此，我们认为，18亿亩耕地保护红线无需调整，完全可以再延后10年甚至更长的时间。
2．生态安全底线的控制
传统城镇化发展模式过于追求经济总量与增长速度而忽视经济发展质量，过于追求城镇建设用地规模扩张而忽视生态用地及生态空间保护，过于追求产业用地供给而忽视公共空间需求，不顾生态环境的承受能力，对自然一味采取征服与攫取的方式，最终导致生态环境严重恶化，此起彼伏的雾霾、不断曝光的水污染以及土壤重金属污染等生态环境问题即是明证。事实上，资源约束趋紧、环境容量有限已经成为我国国情的基本特征。因此，必须加快转变城镇发展方式，加强城镇生态文明建设，稳步推进能源总量控制及其污染总量控制，切实维护生态安全底线，实施倒逼管理机制，提高城镇可持续发展能力。
国际城市发展的经验表明： 城市生态用地(基础型生态用地与生产型生态用地之和)占城市土地总面积的比重以60%～70%为宜。而我国一些大城市或特大城市的生态用地比重尚未达到这一底线要求。譬如，上海市规划到2020年其广义城市生态用地面积达3500平方公里，占全市实际陆域总面积的比重也只有52%左右。因此，应高度重视生态文明建设，将生态文明实力作为城市新的软实力和核心竞争力来培育，将城市生态空间扩张列为城市发展的重要战略目标之一。这就要求我们首先应当创新城市发展理念，由对城市规模的追求转向对城市幸福感的追求，由对城市高楼大厦的竞逐转向对宜居城市的竞逐，由“环境为发展让路”转变为“发展由环境制导”，由对城市经济实力的追求转变为对城市生态竞争力的追求。
五、关于推行“就地城镇化”模式的基本条件问题
“就地城镇化”是指农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。它是一种“既不离土也不离乡”的城镇化，有人将其称之为“新型城镇化的第三条道路”。“就地城镇化”与“异地城镇化”作为城镇化的两种发展模式，应当是相互补充、相辅相成的，只是在不同的发展时期和不同的区域有可能出现主次之别。但在实践中，有些人往往以大城市出现各种城市病(人口膨胀、交通拥堵、房价飙升、空气质量下降、垃圾围城、就业困难、城市贫困现象加剧、社会安全恶化、看病难、上学难、入托难、传统城市文化风貌迅速消退等)为由，急于否定以“异地城镇化”为主的大城市或城市群发展模式，过于强调“就地城镇化”发展模式。这种“非此即彼”的做法是欠科学的。主要理由如下：
(1)中小城镇发展并不等同于“就地城镇化”，“异地城镇化”同样也能促进中小城镇发展与升级。也就是说，城市人口也可以工作在城市，居住在乡村。在许多经济发达国家，这种现象已并非罕见。
(2)“就地城镇化”取决于城乡基本公共服务的均等化。即使居住在乡村，但在交通、水电气、污水和垃圾的集中化处理、学校、医疗等基础设施和公共服务方面能够享受与城市一样的生活水准。这样，城市的吸引力就会减弱，而乡村的吸引力则会增强，从而有助于“就地城镇化”的发展。
(3)“就地城镇化”取决于城乡生活方式的无差别化。也就是说，实现了“乡村的都市化生活”，即生活方式城镇化。它是指随着社会身份、职业、社会角色的变化，人们在行为方式、思想观念、道德意识、社会交往、受教育程度、生活习惯、综合素质等方面，由农村模式向城镇模式转变的过程。城镇化的本质是生产方式和生活方式的系统性转变，而不是城市空间粗放拓展与城市人口盲目扩张。因此，应以生产方式和生活方式城镇化而非人口城镇化或土地城镇化作为新型城镇化的核心任务。
(4)“就地城镇化”取决于区域差距、城乡差距的缩小状况，取决于城乡一体化的实现程度。综观国际上许多小城镇发展比较成功的国家，基本上都处于区域差距较小的发展时期。这一时期的人口流动方向已不再是以乡城迁移为主，或从农村向大中城市的迁移和集聚为主，而是转变为以都市区内部的迁移(人口从中心城区向郊区小城镇迁移)为主，或都市区之间的迁移(人口从高成本的都市区向成本相对较低的都市区迁移)为主，从而为小城镇的发展提供了人口和各种经济要素乃至人力资本的支撑。但一方面，过去十多年来我国区域差距、城乡差距又呈现扩大态势，有关数据显示：2000年中国基尼系数首次突破0.4，到2006年再次突破0.5，2010年更高达0.61；另一方面，我国城乡一体化仍处于初级发展阶段。
因此，我国目前尚不具备全面推行“就地城镇化”模式的基本条件，区域差距、城乡差距的缩小将是一个漫长的过程，城乡一体化的真正实现也绝非一日之功。
