今年国务院发展研究中心把“一流智库”建设作为重点工作大力推进，智库建设出现了新的局面，面临着新的机遇，我国智库发展现状如何？如何迎接未来的挑战？本报记者专访了国务院发展研究中心研究员王继承。
含义
那时候用了一个词叫“专家决策咨询”，我们现在叫“智库建设”，我觉得这是一个认识的转变。
记者：智库自上个世纪出现以后，影响力越来越大，发展势头可谓迅猛。当前，我国在智库建设方面也有了很大的进展，你曾参与智库建设的调研活动，对此有过专门研究，请简单谈谈那次调研的情况？
王继承：那是党的十六届四中全会时期，印发一个关于贯彻实施十六届四中全会重要决策落实方案的决定，其中包括建立政府专家决策咨询工作机制。我们的调研就是为了落实十六大报告，当时成立了很多个课题组，建立专家咨询决策机制是其中的一个课题组。
这个课题组由中组部牵头，成员来自中宣部、社科院、国务院发展研究中心、科技部、中科院。我们先后到广东、江苏、上海、河北等省区进行调研，通过召开座谈会等形式了解情况，最后形成了一个总报告和一些专题研究报告。
记者：在这次调研中，你们主要有什么收获？
王继承：那时候用了一个词叫“专家决策咨询”，我们现在叫“智库建设”，我觉得这是一个认识的转变。当时叫专家决策咨询只是从专家个体的角度来说。我们知道国外智库发展的模式是从私人顾问到咨询委员会再到思想库这样的一个过程。其实，无论是国外还是国内都有私人顾问。国内最早的私人顾问就是像春秋战国时期孟尝君的三千食客那样的人，后来就是幕僚。这些历朝历代的谋士，都可以称之为私人顾问。国外则是从作战开始，像总参谋部、参谋委员会等等。至于十六大提出的这种咨询模式，已经是咨询委员会模式了。那时各个省市区叫“决策咨询委员会”，简称“决咨委”。
类型
我们把政府的公共政策咨询分为三个类型：学术教育型、政府合同型和政策鼓动型。这是按照服务对象来划分。按专家来源划分，可以分为政府内的专家决策咨询和政府外的专家决策咨询。
记者：你们当时是如何界定政策咨询这个概念的？
王继承：我记得当时谈到要研究国内专家决策咨询工作已经开展的情况，首当其冲就有一个对它的含义的认识问题——什么叫专家决策咨询？我们当时对什么叫专家，什么叫决策，什么叫决策咨询，什么叫专家决策咨询，对这些概念都进行了廓清，然后把专家决策咨询做了几个类型的划分。
首先，就是企业私人的决策咨询。企业咨询形式有很多了，企业咨询师就是最主要的表现形式。如果不讲决策咨询光讲咨询的话，形式有很多，像婚姻咨询、法律咨询这些都可以算是，但是我们聚焦在政府的公共决策专家咨询上，也就是说既不是企业的，也不是私人的那种咨询。那么，对于这种公共政策咨询，我们当时分了三个类型。
第一个是学术教育型。这个是过去最早我们常说的那种找一些学院的老师，看他们学术上的观点是什么，目的是弄清楚专家研究的观点。
记者：学术教育型这种咨询主要是侧重于理论研究方面的。
王继承：对，这种咨询的目的主要是看看有没有理论上的问题，趋势是什么，学术教育型咨询偏实际应用的少，应用还要靠政府人员自己来做。
第二个是政府合同型。这种咨询主要是就某一个具体的事务而不是就某一个特定领域跟研究机构签订合同。也就是说你帮我回答这些问题，无论是以报告的形式，还是以出版物的形式，或者是像那些大的政府公关媒体进行公关的形式，完成这样一些咨询任务。这种形式带有市场化特色，双方基本上是平等的。因为一旦签订合同了，就意味着双方平等了。而学术教育型等于是我从上往下俯身听取你的意见，这个还不是很平等的地位。当然现在形势发生变化了，比如中央经常搞领导干部班子学习报告会，请一些专家去作报告。
学术教育型就是说你可以讲，但我听不听那是另外一回事儿。就像集体学习一样，请一些专家来做个集体报告会，对于听众来说，可能会有所触动，也可能没有触动。因为专家讲的可能正好是真知灼见，也有可能讲的不符合实际。但这种合同型呢，是我为了完成我的特定任务交给你去做。交给你去做有这么一种意思，即我指定你去做，因为我从你过去的成果来看，你可能是有这个资质水平、能解决这个问题的，但是也有可能是我看错了，我没有找到最合适的机构来做这个研究。这两种结果都有可能出现。
无论如何，合同型咨询的本质是体现了这么一个形式——我给你单子，让你去做。这方面的事例最早的可能是三峡工程建设，当时请了许多方面的专家进行论证，有多家机构提交了报告。这个可以算是经费有保障的咨询项目。当时对它的批评就是这个研究比较实际，比较短视。而且，受机构独立性的影响，有时候可能更注重报告的可审批性，而不是注重它的可行性。
记者：就是说合同型咨询有时候在公正性方面可能会受到影响。
王继承：是的，有这种情况。再往后发展，第三个就是政策鼓动型。像国务院发展研究中心的大部分报告都具有政策鼓动性。就是根据我的调研，我认为存在什么问题，然后提出具体建议。我们写的报告后面都要写上建议一、建议二、建议三等等，这都属于政策鼓动型。这种研究有可能是命题作文，比如针对今年煤炭产业经济形势去调研，然后提出自己的看法，属于命题作文。也有可能是我们独立研究，“想领导所未想”，也许领导还没有想到未来五年我们可能会遇到什么问题，然后我们就去研究，研究之后再去提出一些建议，做鼓动。这种鼓动有可能正好契合形势被采纳，也有可能被束之高阁。这是政策鼓动型。
记者：进行游说鼓动的行为在西方国家里比较多见。
王继承：西方的那些成熟智库，他们的研究以合同型为基础，鼓动型是他们产生自身影响力的主要选择。因为西方智库往往跟党派的竞选主张、号召和影响力紧密结合，政客们为了赢取选票更多的是倾向于采取鼓动型的研究，不仅仅向决策者鼓动，还向民众鼓动，宣传其政策，获取支持。
记者：按照你们这样一个划分，基本上现代智库隶属的类型就比较明晰了。除此之外，还有别的划分标准吗？
王继承：我们把政府的公共政策咨询分为以上三个类型：学术教育型、政府合同型和政策鼓动型。这是按照服务对象来划分。按专家来源划分，可以分为政府内的专家决策咨询和政府外的专家决策咨询。
第一类是政府内的专家决策咨询，一般由官员也就是公务员承担，他们掌握的信息情况和信息来源比较丰富也比较及时，而且对问题的分析能力比较强，但是可能研究的独立性弱一些，研究的深度弱一些。因为这种类型的专家决策咨询在很多情况下有可能是“救火队员式”的，哪里着火了就去哪里解决问题，而且也不可能做到“全面手”。第二类就是行政型的研究机构。由政府拨付研究经费，像国务院发展研究中心、各级政府的政研室等行政性研究机构，不包括事业单位。第三类就是独立研究机构，或者叫“事业型”研究机构。
政府内的专家决策咨询特点是领域比较专，但由于受体制影响，人员的进出不是很灵活，尤其是出口很难。即使发现有些研究人员不胜任了，也很难让其退出，因为没有退出机制。相应的，那些不称职的研究人员的职称、职务也要往上走，所以造成内部效率低一些。
记者：这是体制的原因造成政府内的专家决策咨询类型急用的人引进不了，然后有些不适应的人也很难让他出去。
王继承：人才引进不了还只是一个方面，更多的问题表现在体制激励上。最近几年搞了引进人才的“千人计划”，情况有了比较大的改变。对于“千人计划”，大家印象最深的就是它的激励措施：给予引进人才一百万元的安家费、相应的科研经费、配套的福利措施等等，这些对科研人员的吸引力很强，就能引进并留下来一些人。
其实很多方面的竞争包括国家和国家之间的竞争、机构和机构之间的竞争，实际上都是人才之间的竞争。人才之间的竞争，其根本就是要根据人才的特点制定有吸引力的措施。而我们目前按部就班、论功行赏这样的机制，是不利于吸引人才的。企业人才之间的竞争是这样，实际上研究单位、事业单位之间的竞争也是这样。
记者：受体制的影响，政府内的专家存在激励机制不足的问题，而政府部门外的专家没有体制的约束，是不是更容易出成果？
王继承：实际情况并不见得，因为体制内外各有利弊。我们知道政府外的专家又分为两种。一种是个人的专家教授，比如社会知名人士、独立学者。这些人研究的独立性比较强但是他们发挥作用的机制不是特别有保障，尤其是获取数据方面。比如卫生部公布奶乳标准，要获取这样的信息就很难。政府体制内的研究人员通过一定的渠道可能还能获取到这些资料，政府体制外的就会很难。
另外一种是民间独立机构，也包括社会知名人士。他们自筹经费，研究独立性强。民间独立机构经费来源现在算是敏感的问题，包括一些合资的、引进外资的。如果经费都没有保障，想出成果也是很难的。
作用
提供决策理念，增强政策的权威性，协调利益相关者，宣传政策，发挥人才基地的作用。
记者：智库除了出谋划策之外还有哪些作用？也就是说智库的存在对于我们的社会有什么意义呢？
王继承：我们讲一个智库应该包括哪些职能，主要的应该有这么几个方面。
第一，提供决策理念，这跟“政策鼓吹者”、“政策鼓动型”这样的理念挺吻合的。智库包括智囊团、咨询委员会，它最主要的功能就是提供决策理念，给政策制定者或者决策者出出主意，谋划一些策略等等。
第二，增强政策的权威性。这包括两个方面，一个是直接起草发展规划纲要作为政府的法律文件，如果说一个文件是由专家或者权威机构来起草的，那么就可以增强政策的权威性。还有一个就是研究论证跟踪评估工程的政策效果。政策制定得好不好、执行得好不好，政府自己说了难以服众。如果有个第三方的研究机构或者让专业研究机构来跟踪评估，那样可信度会更高，其权威性也更能令公众接受。
第三，协调利益相关者。这个对机构的中立性这方面要求比较高，要求这个机构本身没有共同利益。为什么说国务院发展研究中心、中科院、社科院、工程院相对来说适合做评估研究呢，因为它不像发改委、工信部等等有自己的部门利益。所以，由中立机构进行政府公共政策出台前的研究、组织、协调，由中立机构进行独立观察、跟踪、反馈、研讨，相对来说更容易些。当然也可以由各级政府来协调。但是政府协调本身受到内部人事安排、内部利益博弈等因素的影响，会使它很难做出结论。其实通过第三方来协调也能使政府本身回避一些矛盾。
第四，发展智库的意义是宣传政策。因为政府的文件公布以后由政府自己来解说恐怕相对来说还是比较单一，如果由专家从学术、应用等各个层面进行解释，更容易得到公众理解。比如当时出台燃油税时，如果由发改委讲它再怎么利国利民，公众还是会有疑问——是不是费用提高了或者还有其他利益安排？但若由国务院发展研究中心从理论上来解释为什么要做这个，能够解决哪些问题，由国研中心做了利弊分析之后，可能公众更容易接受。
第五，发挥人才基地的作用，这也是国内一直忽视的一个方面，实际上智库对于社会的主要意义就在于智库还是重要的决策人才培养基地。当然我们国内这个“旋转门”不是很突出，近几年有从大学里或者企业里直接调到政府去任职的，现在出现了这种交流，但是过去很少有这种现象。
我们看到西方的智库，尤其像美国的大选涉及三千多位政府官员的调整。那么这些新班子的组建可能要从智库中挑人，因为他们当时研究的竞选纲领所提出的一些政策建议由他们自身来任职、来贯彻、来实施，可能更合适。另一方面，那些智库也需要卸任官员的执政经验，以使自己的研究具有政策一线的基础。智库本身可以成为卸任后的政府官员系统总结和发挥智囊作用的舞台，同时为政府提供候选的干部人才。这就是旋转门的作用。
记者：智库建设会不会越来越走向集团化？
王继承：我们从概念来看，从以前的专家咨询到现在叫智库建设，那么这里面就涉及了个人顾问到顾问委员会再到思想库这样一个混合咨询体制，思想库并不排斥个人顾问。如美国有总统个人特别助理，这些都属于个人顾问的形式。我们国家也是有这个渊源的。从春秋战国孟尝君三千食客，到陕甘宁边区政府采纳李鼎铭“精兵简政”的提议，这都是采用个人智囊这样一种咨询，至于成立咨询机构，像中国科学院、国务院参事室、国务院发展研究中心、过去的体改委等等，这些机构的成立就说明政策咨询已经是机构化、制度化了。在主体上机构化的形势下，个人顾问仍有存在的一席之地。
回顾
听取意见建议讲究几个层面，一个是认识层面是不是科学的、可行的，一个是利益层面会影响到哪些人的利益，还有一个就是政治考量层面，这三个方面应该是综合的。
记者：据美国宾夕法尼亚大学麦甘教授研究小组的统计，我们国家目前拥有智库的数量排名世界第二，说明我国的专家决策咨询工作还是很有基础的。
王继承：整体情况是历届党代会会议文件上都有提到这项工作，说明对决策咨询在认识上是重视的。尤其是从2002年开始，中央政治局邀请专家去讲课，成为一个制度化的、例行化的惯例；此外，我们国家在治理中还形成了一些制度，包括重大决策专家咨询论证。我们日常的一些公用事业已经实行听证制度，像燃气涨价、公交涨价这些听证制度都属于咨询，而且是制度化的。另外，从法律层面上看，我国2004年颁布的《行政许可法》，2005年实施的《国务院工作规则》，规定了国务院及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，重大决策前必须根据需要召开座谈会，直接听取专家学者、民主党派、群众团体意见和建议，这个算是我们国家特色的政策咨询。
美国是搞听证会，邀请有关的研究机构、利益相关者或者涉及到的人员向他们进行咨询，包括对一些基本情况的听证和对一些意见的听取。他们是这样的制度。而我们国家特色的政策咨询实际上是和我们的政治协商制度一脉相承的，不是像反对党那种形式比较激烈的意见表达方式，但是政府在做出重大决策之前会召开座谈会听取民主党派、社会团体意见。这是我们从延安时期形成的工作方法。
听取意见建议讲究几个层面，一个是认识层面是不是科学的、可行的，一个是利益层面会影响到哪些人的利益，还有一个就是政治考量层面，这三个方面应该是综合的。对于利益影响和政治考量这些方面，我们国家还是比较敏感的，在这些方面有利益博弈机制进行制衡。但往往在认识层面上还是欠缺一些，咨询依靠的那些个人顾问或者委员会，其本身的科学性方面是不是真正符合规律、符合科学，这个方面还是欠缺一些基础工作。
现在虽说已经有一些系统的、专业的、深入的研究积淀，但数据库的积淀不是一时半会儿就能形成的，需要有一个时间的积累和经验的积累，还需要有一个专门的机制在里面来促使形成这些基础。过去我们有行政许可法这个规则，规定了要有听取意见这个形式，但是还没有上升到目前的高度。现在我们一些重大的工程项目以及十一五、十二五出台的行业规划、十大振兴纲要等等，这都是以政府的名义组织科技界、经济界、理论界来形成各行各业的纲要。这也得益于我们早期开展三峡工程、南水北调、油气资源开发，包括我们每次五年规划都有一些重大的投资项目论证，是从这个发展过来的。实际上要说政府决策咨询，其实我们在形式上并没有弱多少，尤其是一些经济类的项目，我们每次搞的五年规划实际上就是从国家层面上来做的。我看到一些报告上说西方有些人羡慕我们国家有长远的眼光，有五年规划，从一五、二五，一直到十二五。
从整体情况看，国家层面有中央和政府的文件、法规体系已经做了战略规划和工程项目决策，地方层面有各个省市自治区成立的决策咨询委员会，从这些来看我们在决策咨询方面还是有一定基础的，取得了一定成效。
问题
记者：我国的决策咨询工作正在逐步发展，逐步完善。那么，从目前看，我们国家的决策咨询存在什么问题？尤其是和海外智库相比，目前我们的决策咨询还有哪些差距？
王继承：当时我们研究智库时，对存在的问题总结了七个方面。
第一个就是立法问题。咨询究竟是一个强制动作还是参考动作？另外，对于咨询的结果——比如一些工程项目的出台——决策咨询机构有没有审批权？是票决呢还是最终仍由一把手来拍板？如果是由一把手拍板，在这种情况下，可能对于咨询结果听还是会听，但是是部分听还是全部采纳就没有标准了。各省建设厅的一些高速公路项目，因为经常高发腐败案件，那么后来就规定必须由决策咨询委员会多少比例通过，这个项目才能上。既然设定这个比例，那就意味着有议事规则了。如果达不到这个比例，后面程序应该都不能走了。也就是说这个决策咨询是有强制性的，带有权限的，如果只是提提意见、带有参考性的决策咨询，那么就不具有强制性。因为美国之所以决策咨询比较发达，跟它的联邦专家咨询委员会法案有关，这个法案有比较细致的条款，规定了哪些情况必须要经过咨询才能实行。
记者：美国通过制定联邦专家咨询委员会法案使咨询具有了一种法律的性质，很好地规范了咨询工作的开展，这种做法值得我们借鉴。我们国家好像也有一些这方面的硬性规定。
王继承：实际上我们的行政许可法也能起到一定的法律作用，但是不够细。我们制定的法律更多是体现原则要求。至于具体怎么做，很少有规定。如果不按照规定做，有没有约束性和惩罚性的措施？因为这涉及到行政复议。如果执行出现偏差了，有没有纠正机制？这就是立法。我们往往一个部门自己出了一个文件，自己就开始收费了。就拿煤炭行业来说，一个县就可以出文件，规定为了保护资源凡是出了本县的煤炭必须缴纳多少钱，否则就不让出去。按照行政许可法，涉及到收费的，需要在一定级别进行听证和论证，最后形成的不是某个行政部门的意见，而是到人大这个立法机构形成地方条例，我们才可以按照去做。现在许多行政部门直接由自己规定了。所以我觉得这个就是我们立法方面的一个缺陷。
第二个是认识层面。咨询只是当作一个民主执政的点缀呢，还是作为一种逃避责任的工具，或者是真的听取意见，当然动机可以有很多种。比如说问责，实行问责之后，为了避开自己的责任就找人咨询帮助出主意，采取其他手段避开风险，这本身也算是一种进步。不管出于什么动机，只要问责问不到，出于逃避责任的目的进行咨询这也算是一种进步。当然就怕那种不能够虚心听取专家意见，甚至排斥不同意见，自己主观性比较强，一意孤行。我请你咨询是想请你来帮我论证、帮我来抬轿子的，结果你说这也不行那也不行，阻碍了我个人想法的实现。这样子就不叫咨询了。专家咨询有可能形成不同意见，如果遇到不同意见就不采纳了，那么，这个认识问题就涉及到决策者的个人素养了。当然如果领导的观念变了，解放思想了，后面的工作就好做了。
第三个是理论问题。在公共管理方面，西方是在三权分立基础上运作，行政部门、立法部门和监督部门有一个互相制衡，需要有一定的辩论、质询的过程；我们是行政主导，人大负责程序性运作，近几年还就某个部门的问题请来部长进行述职听证，尤其是两会期间，人大要听取一些部长汇报。西方有种理论叫公共服务，从经济活动的外部性、市场失灵、销售垄断这些方面去谈，要求政府的管制越少越好，市场环境越自由越好，政府的宏观调控最好没有。这个理论跟目前我们社会主义集中力量办大事、集体至上等观念还不是在一个体系内。
第四个是咨询中介机构的发展问题。实际上我们现在的整个模式是政府体系之内的机构以及附属于政府的事业机构这么一个体制，其中，事业单位包括研究机构、院校等。当然咨询机构的发展也不能脱离国情，不能像西方那样，只要有资金注入、有人员感兴趣去做就可以存在。不过我们国家现在也有像中经、海南发展研究院这样的机构。中介机构按照什么模式发展，是民间的还是事业单位的，另外他们的业务活动是非盈利性还是盈利性，这些方面存在一些需要澄清的认识问题。
第五个是专家独立性问题。首先是激励不足问题，再一个就是身份问题，有体制内体制外之分；还有就是公众参与问题，这可能跟文化有关系，或者说是一个文化问题。
第六个就是文化问题。对于这个问题，我们之前没有写出来，后来越来越感觉到这是个问题。从世界四大文化方面来说，中国儒家文化和印度佛教文化是一种等级文化，但是伊斯兰文化和基督教文化是一种人人平等的文化，在这种平等的文化下，如果一个政策损害了某一个人的话，我自然就会想到我和他是一样的，这个政策会不会损害到我，会有这样一个疑问。但是中国不会这样。这个政策损害你，因为你是你，我是我，这个是落不到我头上的，所以我漠不关心。
记者：这种就是文化造成的差异，也可以说是咨询所扎根的土壤的区别。
王继承：这种文化差异就会导致公众的参与情况也有差异，在中国的事情除非犯众怒，众人才会努力去解决。如果不是犯众怒，而只是损害了个别群体，这种情况可能就很难了。但是在西方，如果你损害个别群体，损害一小部分人，别人都可能会推演到自己身上，所以公众参与程度会比较高。我们讲咨询，就是说是供需的，如果有这个需求的话，自然就会发展起来。如果说这个需求本身就弱，大家都漠不关心，可能就很难发展起来。
近几十年我们党的工作方法中也提出要走群众路线，从群众中来到群众中去，许多国有企业甚至是一些政府部门，比较注重群众意见，而且目前新的互联网时代，微博围观本身就构成一种群众的压力，这方面的方法、工作思路、思想都有，但是做成强制性的，还是分门别类的？即哪些必须要通过群众表决的方式，哪些是可以由决策者个人相机决策、根据情况来变通的，哪些是不能变通、必须要通过公众参与的，这是一个问题。我们在这方面做得不细。日本在这方面做得比较细致，他们的经验值得借鉴。
第七个是信息支持系统，实际上还是数据问题。这和我们过去讲凭感觉、把握大方向、不注重细节有关系。我们很多研究都是宏观的，但是缺乏量化研究，尤其是西方那种从原子层面、分子层面去研究，我们比较缺这个。因为缺这个思想，所以对信息系统和数据库的建设也不够，尤其是政府决策方面。像经济决策，国务院发展研究中心这几年做得还好一些，还有这个意识，建立了一些研究模型。心理学强调对人进行选拔、测评和考核时需要有差模，就是参照的群体和参照的数据。这个差模实际上就是一种数据库模型，是基于统计的概率问题制作的。我们说一个人优秀，或者说一个机构绩效好，那是看跟谁比了。如果是高于全样本平均数的一个标准差，那么这个是68%的概率，也就是说你要高出常人一个百分点，就意味着高过了68%的人群；如果高2个标准差，那么这是95%的概率，这就是说进入TOPFIVE的范围了，要么是极差的，要么就是极好的。如果高过3个点，就是99%了。这就是从量上进行研究。我们现在的定量研究确实很少，当然我们的报告也是一种量化，但那种量化是一种等级描述性的。比如我们用词，“稳健”的财政政策，或者“积极”的财政政策，或者“紧缩”的财政政策，这种本身也是一种量化。这种量化的三个等级——紧缩、稳健、积极，划分比较粗。紧缩，就是要减，稳健就是要保持不动，积极就是要扩张，它实际上描述的是状态。又比如，美国今年要投放多少货币，能促进解决多少个就业岗位，经济能增长多少个点，都能用数量预测出来。就好像我们用武器打鸟，用鸟枪一打一片，用步枪很精确就打一个点；当空中都是鸟的时候，如果随便打一枪，再笨的鸟枪也能打落下很多的鸟。但在空中猎物很少的情况下，就必须用很精确的武器才能打下来。所以现在定量研究方面是我们的不足。
建议
记者：如此看来，我们和发达国家之间的智库还存在一些差距。作为一个大国，我们的智库建设还有很遥远的路途需要追赶。那么如何追赶，你们有具体的建议吗？
王继承：根据这些存在的问题，我们提出了相对应的建议。
第一个就是立法规范。先推动法律的环境建设，如果把这个写入政府报告或者写入党的报告，这就是一种层面了；如果能进一步推动成为部门的规章文件，这又是进一步了；如果再往上能推动到人大的条例、法律，那这是更好的结果。就是要把决策咨询这个事情机制化、制度化，要把它的适用范围、形式和程序确定下来，哪些领域、哪些范围，必须要走程序，必须要经过这些形式，哪些是可以不用的，这个需要通过固定的制度或法律条例确定下来。
第二个就是激励约束机制。与法律规定相对应就是要有激励的保障，要立法，比如购买报告、购买专家的咨询应该像政府采购办公用品一样，至少财政上应该有这笔钱，制度上要有这个科目。只有物质上得到保障了，那么对这些智库机构以及专家的激励约束才会更好。
第三个就是信息公开和社会听证制度。保证决策透明度，只有有责任向公众公开决策过程、决策效果，那么才有压力把这个做得可公开、科学，这时候才会发觉，对外部专业智库的这种需求有多么重要，这个时候也才会重视去找他们完善决策的科学性、公开性，想方设法达到这个要求。与此直接相关的就是完善决策的责任追究制度。只有有责任追究的压力，那么才会重视决策的科学性，才会想到多方面去咨询和论证。我国决策追究制度这两年有了比较大的进步，问责从“萨斯”非典开始，当时的北京市市长和卫生部部长引咎辞职，虽然不算制度化，但也开了个头，让人看到有这个迹象了。这是通过政府立法层面要做的事情。
第四个是要引导咨询机构的发展，我们刚才讲的建立激励约束机制本身就是引导发展，这是从需求层面上来引导发展。那么从供求层面上，可以间接地引导，如果给这些咨询机构尤其是非营利机构相应的税收优惠，那么就有利于这些机构吸收吸纳资金，他们就有能力去建设决策信息系统，去做一些技术性的研究，形成数据库的积累。所以扶持咨询机构发展也是非常重要的一个方面。
国外经验
当前国外决策咨询机构基本可以概括为三种模式，一种是美国式，一种是欧洲式，一种是东亚式。
记者：现代意义上的智库是从国外发源的，经过近一个世纪的发展，已经出现许多具有国际影响力的智库。海外智库的成长历程对我国智库有着可贵的启迪意义。如何看待和评价当前国际上的智库机构？
王继承：我们对当前国外决策咨询机构概括了三种模式，一种是美国式，一种是欧洲式，一种是东亚式。当然也有一些其他的模式，如印度、印尼、南非等等。
当时我们借鉴国外经验，在对国内决策咨询发展情况进行回顾的同时，对国外智库也进行了一些研究。其中，对兰德公司的研究形成一个专题，除兰德公司之外，我们还对海外智库模式和发展类型进行了研究。按照国外决策者、咨询专家、咨询领域和程序等特点，概括了三种模式：
第一种美国式，官方的个人顾问（如总统特别助理）和机构（如办公厅顾问委员会）与半官方机构和民间机构均衡发展。
特点是人员流动，每届政府都会有几千人规模的人员流动，政府的离任官员到咨询机构，咨询机构的人员进入政府，将政策观点变成实际政策。从美国的现实情况来看，几个著名机构比如布鲁金斯学会、对外关系委员会、美国企业公共政策研究所等等，他们几乎垄断了一些政府内阁机构。在税收制度上，美国对非营利机构采取扶持政策，有对非营利机构获得个人捐赠给予免税的规定，法制基础就是1972年通过的《联邦咨询委员会法》，这部法律对此有一些具体的规定。
官方咨询机构有总统层面的科学顾问、总统咨询委员会；一些部门也有咨询机构，国务院有对外关系委员会，财政部有税务基金会，商务部有经济发展委员会。实际上官方这块儿，我国和美国是类似的，每个政府机构下面都有自己的研究咨询机构，如各级政府有自己的政策研究室或发展研究中心。
民间机构主要采用非营利组织制，兰德公司最高的时候有50%来自企业和基金会的捐赠。美国这种模式产生的原因是三权分立这种基础，导致官方、半官方、民间咨询机构都非常发达，官方和民间有一个转换门，轮流上台，轮流执政。
第二种欧洲式，欧洲是官方委员会机构和民间咨询业协会并存，欧洲智库最大的特点就是跟行业协会、专业协会是挂钩的。无论是工程建设行业还是律师、会计、职业经理人行业，行业协会都特别发达；而且欧洲的一个特点就是行业协会不是垄断的，如英国会计行业就有注册会计师公会、注册师协会等等，一个行业可以有好几个协会，这样企业在入会的时候能够进行选择。那些为企业利益进行呼吁、照顾企业立场的协会，选择加入其中的企业就比较多，否则就会加入另外的协会，这样在协会之间存有竞争关系。再比如法国的公会，不仅有整个行业的公会，一个行业内部还有很多公会，各个公会推出不同的法案，有些公会提供不同的律师维权服务，任凭工人自己选择加入哪个公会。从咨询的内容看，欧洲智库分为两大类，一类是关于社会发展问题的政策咨询，包括政治、军事、经济、外交，主要通过政府体制内的各种委员会和外部思想库进行研究；另一类是与产业、商业有关的社会管理咨询，包括产业政策，像知识产权保护以及发起诉讼、反倾销调查等等，都是依靠这类产业协会。
第三种是东亚式，东亚式智库类型大部分是官方机构主导，包括行政单位和事业单位；民间的以企业这种咨询形式比较多。日本一些大的企业财团下面都有研究机构，如三菱下面的研究院，出了很多影响政府的研究成果，还有松下的研究所，这些都是企业财团下属的，它们是以事业法人或工商法人为组织形式。日本的半官方决策咨询机构有一个综合研究开发机构，不仅自己直接承担一些政策咨询研究工作，更多的是帮助政府进行采购，即由它去向其他的咨询机构拨款、立项进行采购。韩国也是官方的开发研究院，当年由兰德公司帮助启动，就像当时西欧经济重建的马歇尔计划一样，美国是由兰德公司去扶植韩国搞开发战略，那么他自己的决策咨询机构“韩开院”在这样的情况下就发展起来了。中国实际上和日韩模式类似，大多数是官方机构下属的研究机构，再有就是大学、研究院和事业单位，民间机构刚刚起步，还不成气候。
启示
要鼓励各种类型的政策咨询机构发展，把政府采购作为常规项目列支，给予税收优惠，加强分类管理，有针对性地扶持非营利决策咨询机构发展。
记者：中国进行智库建设，需要借鉴哪些国际经验？
王继承：通过海外来看国内，第一个启示是要鼓励各种类型的政策咨询机构发展，不仅要支持政府体制内的，也要鼓励民间的发展，发挥多种资源优势；第二个启示是要把政府采购作为常规项目列支，制定决策咨询项目的目录清单，明确哪些必须要经过决策咨询，必须要走这个程序；第三个启示是给予税收优惠，初期要扶持发展，包括加快对非营利决策咨询机构的税收立法，鼓励社会和个人基金、企业向非盈利决策咨询机构捐赠。当然我们国家目前涉及到洗钱问题对这个比较慎重，但是，可以找到比较好的方式去监管。第四个启示是加强分类管理，有针对性地扶持非营利决策咨询机构发展。扶持原则应该是放开经济研究型，扶持社会研究型，引导政治研究型，这是当时我提出来的建议。经济研究型的要放开，社会研究型的要扶持，政治研究型的要引导，要慎重，掌握主导权。放手经济型的可以鼓励其摸着石头过河，因为它主要是在经济方面研究，是促进经济发展的润滑剂。允许行业协会适度竞争，这样可以鼓励协会向市场化转型。扶持社会性的非营利组织就是说要对教育、医疗、社会福利、文化等方面的咨询机构进行扶持，重点是通过政府咨询合同来引导。对于意识形态领域的研究组织要使其焦点聚焦于解决当前关心的问题，在敏感领域加强官方的研究，所以还是要慎重。第五个启示是要重视发挥政策咨询机构人才基地作用，以前我们没有重视这个方面，智库也是政治人才的基地，是人才储备的地方，要鼓励官员在政府机构、民间智囊机构、公立或民办大学、研究院所甚至企业之间流动，逐渐打破官学商壁垒，使政府机构改革涉及的官员多一些流通渠道，从而降低人事改革的难度。
