中国正在实施更为长远的发展战略，以期在科技上与发达国家并驾齐驱，在一系列产业领域里实现更高的生产率，并从某些特定领域技术前沿的推进中获取商业利益，以此获得更多增长动力。近年来，中国已经从技术能力的成长中受益颇多，这表明中国正接近向效率和创新驱动增长转型的发展阶段。消除对创新的制度约束和限制至关重要。
中国向一个创新型经济的转变可能发生在两个阶段中，因此要求两阶段之间的政策关注点有所变化（这两个阶段只是一个大致的划分而不具备严格的意义）。
在第一阶段（2011~2020年），中国将继续主要从进口技术及改进创新中获益，从而实现生产率提高和经济快速增长。这个阶段应该强调加强市场机制建设，完善市场经济制度，主要包括放宽中小企业市场准入以增强竞争，继续推动国有企业改革，提高劳动力质量，鼓励企业进行应用型研究，加强研发基础设施建设。在这个阶段，政策重点是要继续推动并最终实现国家创新体系的转变，将带有计划特征的国家创新体系转向一个开放、全球化、与市场经济体制相适应的创新体系。政府要加大对基础研究的投入，推进大学改革，提高科技人才素质，通过一批重大科技项目弥补产业发展中的一些重要薄弱环节。
在第二阶段（2021~2030年），中国的增长将更多地依靠原创性的发明创新，这类创新不但要依靠尖端的基础性研究——如国家支持的有较大风险和不确定性的自由探索式基础研究产生新思想，还要依靠中国本土成长起来的充满活力的跨国企业充分利用这些新思想。这些企业是所在行业的技术领先者，他们致力于通过创新提高竞争力，与外国企业进行技术交流并建立平等的伙伴关系。为了成为领先者，中国企业必须像它们的外国合作伙伴一样，充分利用全球创新资源。
第一阶段与第二阶段的政策有一定的连续性，且有所重合，差异之处在于重点不同。下面所列举和讨论的政策中，有几项应该尽快实施，因为建立一个有效的创新生态系统是第一阶段的核心任务，政府应该起领导作用。在第二阶段，创新成功与否将取决于产业领域的微观架构，这也是一个有效竞争的市场环境和能促进投资的宏观稳定性之所以至关重要的原因。国家的科技和创新政策需要城市发展政策作为补充，我们要充分认识到城市在推动先进理念产生、挖掘现有通用技术潜力以帮助发展新绿色经济方面发挥的关键作用。
深化改革，完善竞争性市场
竞争性的市场环境是生产率稳步提高的前提，是促进企业创新的基本条件。这需要放开产品市场，让支柱行业的国有企业同民营企业开展竞争，公平和高效地执行有关鼓励竞争、保护知识产权、维护消费者权益的法律。同时，在要素市场上，也需要通过完善政策进一步加强竞争，增强要素流动性。始于20世纪80年代的民营化和市场化改革，放开了大多数制造业领域的市场准入和竞争。即使在某些“战略”或“支柱”行业（例如航空和电信），20世纪90年代对在位企业的拆分和公司化改革也产生了额外的竞争压力。近来，废除外国投资者税收优惠的措施促进了内外资企业间的平等竞争。中国于2001年加入WTO后，进口产品和大量外国直接投资的涌入加剧了国内市场竞争压力。通过体制改革、增加风险资本供给以及提高劳动力流动性来延续这一趋势，是打造创新型经济的关键。这将深化民营领域改革，促进具有活力的中小企业成长，提高国有企业竞争能力（并为进一步改革开辟道路）。国内市场统一将削弱地方保护主义并协调公共机构（包括大学）的研发活动，从而减少没有规模效应的重复研究及其带来的资源浪费。这意味着企业间竞争的加剧，企业依靠技术进步和创新提升竞争力受到鼓励，急需的区域（或地方）产业和研究的专业化程度得到提升。
有效竞争和统一市场与化石燃料的合理定价（征收碳税以反映其外部性）密不可分。确定石油、电力和不可再生资源的合理价格，制定产品国家标准（包括环境标准和鼓励提高能效的标准）并通过对标准的强制执行使企业产生技术升级压力，在这方面一些西方国家取得了良好成效。加强工业化扩展体系建设，为规模较小的公司提供实验室、质量技术、检测和认证设备，将有助于小企业达到这些标准。德国的弗劳恩霍夫研究所和挪威的TEFT体系都可以为中国提供借鉴。在日本，TAMA协会帮助协会成员——绝大多数都是中小企业——使用政府提供的实验室设备及检测仪器，还帮助企业获得产品认证、创立网页进行广告宣传等。
确立企业在国家创新体系中的核心地位
创新的本质是通过发现和使用新方法创造更多财富。无论是美国这类创新领先的国家，还是日本、韩国等成功实现技术追赶的国家，企业在国家创新体系都占据核心地位。大多数对经济产生重要影响的应用型研究和创新都来自于企业，在美国，大多数科学家受雇于企业和政府，而非高等学府。如果企业能够为研究者提供宽松且有助于实现奇思妙想的工作环境，那么创新活动将欣欣向荣（Shapin 2010）。但正如Mani（2010）所指出的，“尽管中国企业创新在规模和速度上有很大提升，但由于各种历史和体制原因，企业创新能力和效率仍然不足。”Mani用一种粗略的方法评估企业进行本地技术开发能力，即用企业内部研发费用和从国外引进技术的费用相除得到创新力比率。在1991~2002年间，中国的平均创新比率最初还不到1，到2002年也只有1.5。
政府可以建立一些研究开发的公共服务平台，为不同地区企业创新提供支持。在中国，存在着大量研发平台和商业服务机构，如工程研究中心、生产力促进中心。但许多机构缺乏市场导向，潜在学员无法紧密参与课程设计和培训，并缺少资金和有经验的培训者。要通过政府与社会的合作使这类机构发挥更大作用，并积极响应民营企业需求十分重要。但中国也有一些好的范例可供推广。图1展示了上海公共研发机构平台的例子，该平台可以提供广泛的商业和延伸服务。这些服务覆盖了从科技信息共享到技术检测和技术转移服务的创新开发全过程，从而为企业和管理层提供了支持。
外商直接投资的涌入和最近的人才回流，增强了中国企业管理经验和研发能力，提高了大学教学能力，但人才缺口仍然很大。为了进一步发展，民营经济和政府都需要加大人力资源投入，特别是要提升国有企业和民营企业的管理经验，从而使创新文化深入人心。很多拥有全球抱负的中国企业高级经理人，缺乏正规管理教育，大多不能熟练地掌握英语。他们更注重依靠正式的关系网来收集信息，根据直觉和本能进行决策。结果，企业层面的研究和创新战略因此受到影响，不能系统地将公司相关部门纳入创新活动中。这些企业也几乎没有努力去收集和分析数据以评估创新结果、提供决策支持，在与外国公司的互动中——包括国外出差——则会派出层次较低的员工。如果在企业管理和公司文化建设方面没有长足进步，中国要实现以较快速度吸收先进技术并从技术追赶转向建立稳定创新体系这一期望，将面临很大困难。
推动建设全国性研究开发网络
中央政府采取更有力的措施，建立全国范围内的研究网络，推动国内各地间人才流动。在刚刚出现比较优势的领域中，形成了一些以传播最新技术和推动技术进步为目的的研究团体，应该鼓励内陆城市的企业参与其中，从而降低内陆城市的封闭程度。在美国和日本政府都资助支持了很多这样的研究开发联合体，这类联合体也有助于中国企业的创新，帮助中国在包括内陆城市在内的许多地方产生更多的“全球挑战者”。成功的区域创新体系与高校密切相关，后者开展上游研究并产生创意，各类小企业通常能够在风险资本家和投资者的指导下积极引领新技术，而拥有更多资源的大型企业能够继续完善、扩大和提高这些技术，并转化为商业成果向市场推广。前沿领域（特别是绿色技术）研究的成本和复杂性非常之高，即使是最大规模的公司在开发复杂的新产品或技术时，也希望与在这些方面有所专长的其他公司或大学进行合作。通过与沿海城市更为先进的公司（包括跨国公司）开展合作，内陆地区的企业可以充分挖掘其研究潜力、提高技术能力。除了联合研究，如果能动员国内外企业将研发中心而不是生产基地放在内陆城市，也将对提高内陆城市的技术和创新能力大有裨益，成都和西安就是很好的例子。当然，这还取决于区域的创新发展政策。这种政策能够提供激励，并建立符合当地需求的机构。内陆的研究型城市将从产业聚集中获益并在相关领域获得卓越地位，但这有赖于政府根据不同产业特征采取不同措施——要知道，像生物技术产业集群这类研究型产业所需要的政策，与制造业、食品加工业或白色家电所需要政策截然不同。
提高大学质量，培养高端人才
目前，中国大学每年培养出数百万毕业生以满足知识经济的需求，2010年包括5万多名博士生在内的630万大学毕业生进入就业市场。但由于大学教育质量不高，很多人难以找到工作。不过这也许只是暂时现象。造成中国大学教育质量低下的原因包括以下四个方面：招生人数迅速扩张导致教学资源紧张；博士教育时间太短（3年）；很多博士生导师缺乏足够资质和教学技能，他们往往倾向于灌输式讲课而不是鼓励学生进行更多讨论和课堂参与；大学体系没有能力实行质量控制以及淘汰不合格的学位候选人。同时，用工单位却苦于熟练技术工人、工程师和经理人短缺。这种低技能人才饱和与高技能人才匮乏并存的局面，加大了企业为提高产品质量或向价值链高端爬升的技能升级难度。
尽管高等教育规模在不断增长，但教育质量仍然是主要问题。中国大学需要进行破坏性创新以改进教学方法，从而以可接受的成本对更大范围内的学生因材施教。但必须认识到，仅靠技术手段的简单改进难以奏效。大学应享有一定程度的自治，如在治理、教学方式、课程设计、人员招聘、薪酬水平、专业和研究方向设置等方面，或者能在全国范围内与其他高校开展竞争和合作；或者能对传统的课堂式教学训练加以改进，辅以在线信息技术（特别是当前视频连接的进步使视频研讨会成为现实）和新教学方法。如果具备了上述条件，那么大学将愿意做出改变，从而实现提高教育质量的目标。高校应从中国最优秀的毕业生中招聘员工，尽管他们中的许多人更愿意从事教师以外的职业。高校应该因材施教，对课程、教学指导和研究方向进行设计和调整，从而能够向不同的学生群体提供高质量服务，传授专业技术和软技能（沟通、团队合作、报告和商业计划书的编写）以及需求最迫切的行业技术。也许最大的挑战在于如何鼓励创造性和主动性，这是技术成熟后的中国转向原始创新阶段时所迫切需要的。
通过利用IT技术，并获得领先企业的专业技术和资源，大学可以提高教学质量，激励学生完成必修课，控制成本上升（成本上升在很多发达国家造成了对学校的伤害），并帮助高校获得实现目标所需的基础设施。中国排名领先的学校必须有动员资金和激励教职工的能力，以维持跨学科的研究生和博士后教学，并建立专业化、师资良好的研究机构。教师质量和国际化构成将影响到产学研合作的深度与成果。
高校对创新的一项重要贡献便是通过基础研究提出重大发现和产生原创性想法。大学还会培育出创业者和有专业技能的研究人员，这些人能够将创新转化为商业产品和服务。政府和高校能共同增强民营部门的活力和创新性。
加强职业教育
“十二五”规划所设想的高科技行业发展主要取决于技术人员数量提高，他们能充实企业的各岗位，而这将有赖于专业技术持续供给和升级。企业内部培训机构和职业培训学校能够将大量专业技能传授给员工，使员工能随着产业复杂度提升完成更多技术上要求更高的任务（从提供信息技术支持、维修复杂设备到提供大量其他技术投入和服务）。中小企业和创业企业通常缺乏掌握这种技术的员工，并很难负担此类内部培训。因此，通过公私合作确保和补充技术力量，对建设一个智慧型城市而言至关重要——它能够减少市场失败，促进工业活动达到理想形态，并减少摩擦性和结构性失业。设立多层次职业咨询机构以及针对企业成长的需要增加职业教育培训，将有助于提高劳动力市场体系的能力并减少就业歧视。在最具创新性和产业活力的欧洲国家，如德国、瑞士和芬兰有1/4到一半的中国学生会选择接受职业和技术教育而进入产业领域发展，而不是选择接受通才式大学教育。中国应在普通教育和技术教育之间寻求一种更好的平衡体系。
建立开放式创新体系
跨国公司在中国投资设立的研发中心在不断增加，这应该得到鼓励和扶持，因为这将会从如下几个方面带来巨大的潜在外溢效应：向中国职工传授知识和经验、提高那些被视为未来科技中心的中国城市的知名度、促进地区产业升级。中国政府应该积极支持跨国公司这种做法，并且要在互信、互利基础上与跨国公司形成更紧密的合作和联盟，这将极大地促进一个充满活力和开放性的创新体系的产生。中国巨大市场规模与较好增长前景意味着许多跨国公司将把它们的经营重点转向中国，因此技术的溢出效应将有可能增加。在此背景下，学习美国和欧洲（虽然他们都在经历改革的阵痛）的经验，建立有效的专利系统并加强对知识产权的保护，都将加快中国创新能力成长。虽然中国政府强调知识产权保护的重要性，并且在加强知识产权保护方面做了许多工作，但Gwynne认为，“即使持有合法中国专利的公司在捍卫自己权利时也面临问题，因为保护范围过于狭窄……在执行层面，直到（最近）才形成对侵权的有力打击”。专业的知识产权法庭拥有专职法官，负责审理一定数量的案件，这种法律发展趋势正在改变着社会。同样不可否认的是，中国为了实现建设创新型国家的目标，在保护知识产权上已经取得了实质性进步：2008年，为了支持知识产权的创造、使用和保护，中国实施了知识产权制度的改革。随着越来越多中国公司将其知识产权被其他国内企业侵犯的案件诉诸法庭，知识产权保护的意识会越来越强，保护效果也会越来越好。不仅如此，中国政府最近在采供政策上放宽了针对跨国公司的一些被认为是不合理的限制，这无疑将鼓励跨国企业在中国建立研究开发中心。中国政府同时应该鼓励和支持本土跨国企业积极参与全球研究开发活动，加入全球研发网络。
加强基础研究，为创新提供持续支持
中国中央和省级政府都在寻求扩大大学和研究所里基础研究比例，并加大企业研究开发投入，以便提高全国科研能力。他们很可能通过以下方式获取成功：承诺提供充足资金支持并保证注资的连续性，宏观政策环境的有效支持，以及系统地项目评估等。美国政府早期在支持农业领域的研究方面扮演了非常积极的角色，支持了知识创造和美国农业发展。美国国家卫生研究院（NIH）在促进生命科学发展中起到了核心作用，因为它从过去到现在都是大量资金的稳定提供者，而这些资金的很大一部分是提供给高校的基础研究者。这些资金赞助了无数研发项目，培训了数万博士生，支持了众多博士后研究项目，创造了专业的新高度，从而使得美国成为生物技术领域的领先者。芬兰国家技术创新局（TEKES）和芬兰创新基金（SITRA）的作用同样如此。为使政府资助的研究产生的溢出效应和开发某些技术的竞争达到最佳效果，很重要的一种方法就是使这种研究的成果被广为人知、广泛应用。在二十世纪五六十年代，由美国政府资助的电子技术研发成果被私人公司广泛共享分享给私人公司，帮助许多公司加快发展并成为创新力量的一部分。为了在未来最大限度地从研发支出中获得收益，国内宏观经济和商业环境的支撑将发挥决定性作用。即使中国政府能够在2020年将研发支出提高到GDP总量的2.2%，如果没有相关政策配合，对生产率增长的影响也十分有限。Comin（2004）估算，第二次世界大战后美国研发对生产率提高的贡献率也只有0.3~0.5个百分点。高研发投入对增长的有限作用也可以从瑞典、芬兰和日本的经验中得出。因此，将研究开发投入占GDP的比重提高一个百分点也将是中国增长战略的一个组成部分。
良好的研究体系与严格的研究项目评价和研究成果鉴定程序密不可分
这是一项有难度但不可缺少的环节。正如Lane（2009，第1274页）所发现的，“科学和创新之间的关系在本质上并不是非线性的，它们之间的互动关系会产生复杂多样的结果，并存在着相当长的时滞……创新是非线性的，因为创意的供给方与需求方不可避免地相互交织在一起”。学术界需要在这方面采取措施，特别是提高学术共同体成员的学术道德，制定针对剽窃的严厉惩罚措施，以及加强评审程序的独立性和质量。但是政府也要提供一些准则，用不同的方法促进高风险研究，如美国国家卫生研究院（NIH）的开拓者和新创新者奖，能源署的ARPA-E计划等，这将有助于实现新的突破。应当对此类研究项目转化为分支学科的潜力进行评估。此外，在中国，对研发的管理和评估需要政府机构进行大量工作，并提出建设性战略。
中国的创新能力发展始于20世纪90年代，涉及多个政府部门，形成了诸多政策。放眼未来，政府对于创新的关注将有增无减，决策节奏只会加快，而经济成就将更多地取决于政策干预的质量和实效性。如果其他国家的经验教训被证明是一种可靠的参照，那么这些涉及多部门、多领域的政策将包含税收、财政、金融和监管等工具。
发展支持创新创业的多层次资本市场
对风险资本需求的不断增长，要求中国必须提供更多风险资本供给。至少是在沿海地区，中国政府正在积极推动公立和民营风险资本发展。虽然内陆城市也存在着一些公立风险资本，但针对寻求扩张的小型民营企业的私人风险投资公司依然非常稀少。除此之外，风险投资人的专业程度和经验不足，风险投资提供方与融资方之间的信任度也仍然相当低。因此，需要进一步促进风险投资和天使基金发展。首先，政府支持的风险投资基金应该更多地投资于初创阶段的企业，帮助企业在高风险阶段发展。其次，银行贷款可以作为部分融资替代方式。尽管这类借贷远非银行之所长，但从英国和美国的经验看，由当地银行对本地企业提供有限规模的风险资金，并由此形成以银行为中心的关系网，是企业家、天使投资者和风险投资基金以及企业的自有资源相互补充，这类方式可以获得成功。而在中国，银行对民营企业的融资不足，特别对于风险较高的高科技民营企业。互联网泡沫和其他泡沫凸显了由于风险资本过剩导致的非理性繁荣下的浪费。无论是在中国，还是在那些拥有复杂金融系统的国家，房地产领域的巨额投资（占中国2010年GDP的12%）都表明，资本供给并非阻碍创新的主要因素，风险投资供给的紧缺更多地来自于投资者对前景不明确的技术产品所持的应有怀疑。在解决风险资金来源的同时，还要解决风险投资的退出问题。目前，中小企业上市融资通道比较窄，上市速度慢，影响风险资本的投入。
更好的利用需求侧政策工具
需求侧政策工具包括政府采购、为设备和服务制定标准等。与遏制影响市场竞争和阻碍高技术外商投资的寻租行为、打击保护主义等做法结合在一起，这一工具将刺激创新需求的产生。管理政府采购在中国属于比较新的政策领域。第一个全国性政府采购指导方针公布于1999年，全国人大于2002年颁布了《政府采购法》。尽管在此方面经验甚少，但是政府通过采购支持创新的决心十分明确。采购政策是一把双刃剑，成功的关键在于公开竞争。在中国，采购领域的一些潜在风险需要得到特别重视，并体现在相关政策中：（1）政府采购工具容易变成保护本国和本地产品不受国际和全国竞争风险的工具。（2）政府成为本国供应商所能提供产品的被动接收方。而不是以购买者的身份对复杂技术产品提出要求。
通过政府制定标准可以增加对创新的需求。标准制定是政府和其他实体对产品提出更高要求，这些要求表现在产品性能、安全、能耗和环境影响方面。如果要通过标准制定产生更多的创新需求，需要采取以下措施：（1）把制定标准的精力集中于产品改进上，而不是用标准设定来保护或帮助国有或地方工业。（2）逐步提高标准要求，甚至在一些领域可以将欧美标准作为技术起点，着力寻求提高产品性能。（3）使行业领先者以更有效的方式、更多地参与到标准的制定过程中。（4）使政府从主要的标准制定者，转化为一个能尽快促进产业达成共识的推动者。
注：
节选自国务院发展研究中心和世界银行联合撰写的《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》报告。
