李克强总理在缅甸东亚峰会中关于“中国明确和坚持处理南海问题的‘双轨思路’”的这一番讲话，不仅再度向国际社会阐明了中国政府在解决南海争议问题上的基本方针，同时也展示了中国政府愿意积极采取行动，在协商一致、相互尊重和平等互利的原则上早日稳定和解决南海争议的意志和决心。
从目前各国就南海问题提出的各种稳定和解决方案中，中国的“双轨思路”不仅最为契合南海争议的基本性质，同时，也是最为平衡、务实与合理的行动方案。
“双轨思路”重在务实、平衡
南海海洋领土的主权争议已经成为困扰东亚区域安全的重要隐患之一。如何解决这些争议，不仅考验着南海主权争议当事国的和平解决冲突的意愿，更重要的是，对于中国和东盟关系的未来也是一个重大挑战。
南海岛屿的主权争议既是历史遗留的问题，同时，也随着东盟各国对南海资源、渔业、航运依赖的不断扩大和深入，领土争议背后的利益竞争因素也在不断上升。特别是近年来，美国、日本、澳大利亚等国为应对中国崛起，大幅度调整军事和安全战略，从对南海主权争议的“不介入”政策转向全面干涉性“介入政策”，竭力将推动南海问题的解决方式，视为拉拢东盟国家做强美日等国在东亚战略势力范围、共同制衡中国、保证美国在亚太地区战略优势的重要抓手。南海局势正是因为这些“域外大国”的插手和介入，而变得日益复杂，单纯的海洋领土主权争议因为大国竞争的魅影而变得日趋尖锐。
针对南海局势的新现实，中国政府审时度势，提出了解决南海争议的新方针。以“双轨模式”解决南海争议的战略构想，旗帜鲜明地表达了中国政府和社会珍惜与东盟国家的友好合作、致力于发展双方利益共同体、命运共同体和生命共同体基础上克服和解决南海冲突的新思路。
李克强总理11月13日在内比都东亚峰会上的讲话，强调“双轨模式”作为中国政府解决南海争议的政治立场，并对如何推进“双轨思路”进行了具体的说明。在管控南海争议、促进南海局势稳定方面，李克强赞扬了中国与东盟有关国家的海事部门间建立“海上联合搜救热线平台”的建设性进展，支持中国与东盟各国外交部门间建立应对海上紧急事态“高官热线”。
与此同时，中国与东盟国家也在努力探讨建立南海沿岸国之间的各种交流合作机制。在寻求解决争议的过程中，中国倡议有关国家积极探讨共同开发南海油气资源的现实方案，这也是管控分歧问题上可以采取的现实、有效的办法。李克强总理的这一番讲话，事实上为南海争议的解决指明了未来的方向。中国的“双轨思路”虽然在少数东盟国家中引起了“杂音”，但在东盟多数国家中已经深得人心。笔者于11月17日-18日在越南岘港参加南海问题的国际学术研讨会，印度尼西亚驻越南大使马亚法斯在交流中对我表示，包括印尼在内的大多数东盟国家理解中国在南海问题上的新思路，也愿意和中国一起共同合作来平息和解决南海争议。
“双轨思路”是中国和东盟合作的战略机遇
从上世纪90年代初到现在的二十多年间，中国和东盟国家关系已经取得了一系列历史性的突破，双方的政治、经济、社会和防务交往不断密切，一系列制度性的合作机制得到了建立。中国和东盟国家密切合作，不但通过友好协商、扩大共识、管控争议和实现渐进式的南海主权争议解决方式;同时，南海局势的稳定、共同开放和共同保护南海的资源、环境、生态和航运，也必将使得中国和东盟的战略伙伴关系跃升到一个历史的新高度。
南海是亚洲大陆东南部的一颗璀璨明珠。南海物产丰饶、水域辽阔、资源充沛，南海沿岸的7个国家、近5.1亿人口在南海周边栖息、生存和发展。南海作为连接西太平洋和印度洋、贯通东北亚与东南亚的黄金水道，同时又是国际能源、矿产和货物运输最为繁忙的海上运输线。将南海建设为亚太地区的“和平之海”“合作之海”与“繁荣之海”，是东亚国家共同的理想和心愿。
南海问题说到底，是东亚的问题，是南海沿岸国之间的求同存异、化解矛盾和提升合作进程的问题，更是中国和东盟关系能否超越经济和社会性的共同市场和互联互通，进一步走向在政治、安全和战略领域建立有效合作关系、管理和解决自身问题的制度性合作能否升级的重大问题。只有积极和建设性地推动“双轨思路”，中国和东盟“10+1”机制才会更有内涵、更有成效，中国和东盟的合作，才会真正创造性地解决问题和深化合作。
中国一直鼓励东盟作为次区域组织在制度建设、能力建设上的进步和发展。中国和东盟也已经积累了超越单纯经济合作，在各自相关的安全领域内合作应对挑战的成功经历。例如，湄公河流域的联合反毒巡航与执法、打击中国和东盟国家间越境犯罪等等。在面对东亚区域安全局势的新变化，中国与东盟之间的磋商与合作始终在不断发展，双方在如何稳定和增进地区安全秩序上一直存在着不断扩大的共同语言。
2013年10月，李克强总理在文莱参加东亚峰会时，曾富有远见地提议建立和建设东亚多边安全合作机制，将提升中国和东盟的区域安全合作、增强彼此可协调的区域安全增强能力，列为中国与东盟关系建设的重要目标。随着习近平主席提出的“一路一带”战略规划的新进展，中国与东盟打造更加紧密型的经济一体化进程、推动互联互通水平新发展的强大经济和社会要求，必然需要中国和东盟战略与安全合作的新配合与新支持。南海问题贯彻“双轨思路”，突出中国与东盟的政治与安全合作，是中国和东盟关系的新机遇。
“双轨思路”才能尽可能排除南海局势上地缘政治的魅影
南海存在着领土主权争议，也存着海洋划界、资源开发等问题上的竞争。然而，南海沿岸国的领土主权等争议尽管复杂，却从来不是威胁南海稳定与安全的因素。相反，南海堕入“苦难之海”，从历史上看只有两种情况。一种是西方殖民主义推行帝国主义政策，借助南海侵略、掠夺和霸占东亚国家。欧洲殖民主义者从18世纪后半期、到19世纪中叶在东亚进行的殖民征服，以及军国主义的日本窃取南沙、西沙等南海岛屿，将之改名为“新南群岛”，把南海岛屿变成日本侵略者对奴役东南亚国家的中转站。
第二种是二战后亚太区域大国间的冷战等地缘政治的尖锐对抗，又使得南海成为外力干涉亚洲事务的惊涛骇浪之地。第二次世界大战之后，日本军国主义被打败了，曾盘踞东南亚的欧洲殖民主义者被迫撤退了，南海成为了东亚两股战略力量角逐地缘战略优势的亚洲主战场之一。1964年美国国会通过“东京湾决议”，扩大对越南北方的轰炸，越南战争爆发。南海周边的菲律宾、新加坡和泰国，都曾经成为美国进行越南战争、用军事力量遏制所谓东亚共产主义扩张的重要基地和军事盟友。70年代前苏联驻军越南金兰湾，南海又见证了前苏联在东亚的战略扩张。
冷战结束后，中国和东盟国家关系全面恢复、并取得长足进展。南海见证了中国-东盟经贸区和互联互通建设基础上的东亚经济一体化进程的卓越成就。但笼罩在南海上空的地缘政治魅影却始终挥之不去。
当中国崛起，南海问题原本正常的主权争议和没有解决的海洋划界和资源开发，本可以平静地通过中国和争议当事国的谈判来平息和解决争议。但由于美国、日本等国狭隘的地缘政治观念再度作祟，南海原本单纯的主权争议正在因为地缘政治魅影的唆使，正在变得复杂、动荡。
美国先是通过2010年7月在东盟地区论坛上谈“南海航行自由”，接着在2011年11月推出“亚太再平衡战略”，2014年4月又和菲律宾签署10年军事基地使用协定，扩大了美国在菲律宾的驻军防卫。美国防务官员和高级军事将领，频频出访东盟国家。安倍政府上台以来，日本也毫不掩饰其在南海的地缘政治兴趣，通过频频出访东盟国家、加大日本投资和政府开发援助、承诺向越南和菲律宾提供巡逻艇等方式，也要在南海“插上一腿”。
当美国和日本一味从所谓中国崛起的“战略扩张”来看待中国在南海正常的维权行动，当这些地缘政治的传统强国总是盯着亚太海域、眼中看到的只是战略博弈的“大棋盘”，南海局势又怎么可能真正走向稳定?
南海争议的平息只有一个出路，就是中国所倡导“双轨思路”——南海主权争议等问题留给争议当事国谈判解决，南海争议的管控和治理机制的建设留给中国和东盟解决。过去24年的历史进程中，中国和东盟已经证明了他们的能力和眼光。双方的合作不仅可以为南海争议的缓解和管控建立规则，更可以为今后南海争议的平息创造现实可行的方案。
注：
来源：本文首发刊载于2014年11月20日发售的《中国新闻周刊》，总第685期。
