——系统思维与改革取向
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，为我国进一步深化行政体制改革指明了方向。政府治理毫无疑问是国家治理体系的重要组成部分，在推动国家治理现代化的过程中扮演着重要角色。无论是建立完善的市场体系，还是培育成熟的社会体系，抑或是推动政府内部治理结构的改革完善，都取决于政府角色的现代转型。基于此，本文旨在探讨，在国家治理现代化的总体目标下，与之相适应的政府职能转变所面临的问题及改革原则。文章主要围绕四个关键问题展开论述，即：政府职能转变在国家治理现代化的进程中扮演着什么样的角色？现代国家政府职能经过了怎样的演变历程，中国政府职能转变的逻辑与这一历程是否一致？中国要建立与现代化的治理结构相适应的政府职能还需要具备哪些问题意识？基于这些问题意识的改革原则和取向是什么？
“国家治理体系和治理能力现代化”是十八届三中全会提出的新的重大命题，体现了未来中国治理体系改革的“全新政治理念”。“国家治理”作为一种理念和人类政治发展的普遍趋势，是“现代国家所特有的一个概念，它是在扬弃国家统治和国家管理基础上形成的”。其基本特征包括：（1）治理主体多元化，即政府、市场、社会多主体在管理国家和社会公共事务中相互协作、共同治理；（2）治理结构网络化，即由层级节制的科层制管理向多主体协作的关系网络治理转变；（3）治理制度法治化、理性化，以法治权力保障公民的基本权利，维护社会发展和人民生活的现实秩序，即促使以法理型权威为基础的国家政治生活日益制度化与程序化；（4）治理技术现代化，利用现代化的信息技术手段提高对市场和社会的监管能力。“现代化”可以看作是对各种进步思潮的概括。作为状态的现代化是指完成现代化过程的工业化国家所处的发展状态和特点。作为过程的现代化是指从传统农业社会向现代工业社会转变的历史过程，塞缪尔·亨廷顿（Samuel P.Huntington）将这一过程看作是一个革命性的、复杂的、系统的、全球性的、长期的、阶段性的、趋同的、不可逆的以及进步的过程。
基于以上讨论，“国家治理现代化”可以被界定为从传统国家向现代国家转变过程中，多主体共同规范权力运行及维护社会公共秩序而形成和建构的一套制度规则、治理工具及执行能力。国家治理现代化的状态特征体现为民主化、法治化、文明化和科学化的水平；其过程特征则体现为政治、经济、社会、文化、生态、政党等多领域、多层次的治理结构的整体变革与协同一致。一个具备充足治理能力，具有与现代治理结构相匹配的职能边界的有效政府应当成为这个治理体系运行的基本组织框架。因此，探讨政府职能的转变应该放置于国家治理现代化的整体制度建构中去考量，以政府职能转变作为推动经济社会各领域治理结构变迁的切入点，进而建构一个“强政府主导下的政府、市场和社会三元并存与互补的国家治理格局”。
二、现代国家政府职能的演变特征及其中国语义
西方工业化国家的治理模式经历了从自由放任到官僚制统治再到协作治理的重大转型，每一次转型背后都伴随着政府职能的调整和角色的变化。而中国政府的职能转变则与西方工业化国家走过的历程截然不同。国家治理现代化总目标的提出，可以让我们在更加宽广的视野上把握政府职能转变的治理内涵，从而实现政府职能多重转变的同时推进。
（一）西方国家政府职能演变的历程
17世纪至19世纪初，资本主义尚处于发展的早期阶段，工商业及贸易业的发展规模还非常小，相对简单的经济社会结构使得市场自发调节经济秩序的作用被放大。以亚当·斯密（Adam Smith）为代表的古典经济学家相信市场这只看不见的手的调节作用，认为政府应充当“守夜人”的角色，其职能仅限于保卫国家、保护公民财产安全以及提供和维护私人不愿涉及的公共事业和基础设施，避免对经济领域的干涉。这一时期英美等国的政府机构中几乎没有管理经济和社会的部门，如18世纪英国的政府只设有财政委员会、外交部、内政部、陆军部、苏格兰事务部等机构；美国建国之初的联邦政府也只有财政部、陆军部、国务院等三个部门。而到19世纪末，随着工业化、城市化的迅速发展，市场自身的缺陷逐步暴露，小政府模式已难以满足不断涌现的社会需求，大型运输系统、铁路和桥梁，大型的城市排水和供水系统以及普及教育体制等问题的出现，亟须握有公权力的政府来解决。频频出现的危机开始打破市场万能的神话，人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。
从“守夜人”的小政府向大政府的转变发生在19世纪末20世纪初，相应的国家治理模式也由自由放任向加强管控转变，政府职能开始从政治领域扩展到经济、社会生活的各个领域。来自世界银行发展报告的数据显示，自19世纪末期以来，经济合作与发展组织国家的政府支出占GDP的比重一直处于上升趋势。1880年，美国政府总支出占GDP的比重为8%，1929年为10%，1960年为28%，1985年则接近40%。在1929年至1985年的时间中，中央政府支出占GDP的比重在原有的基础上扩大了近4倍，非常直观地反映了政府职能在这一时期极度扩张的趋势，除了承担保卫国家，维护社会秩序的职责外，政府又增加了调节经济、基础设施建设、发展科技教育文化事业以及调节收入分配等监管和服务职能。随着职能的扩展，政府机构和人员也急剧膨胀，增设的机构主要涉及到交通、教育、卫生、住房等社会民生领域。以美国为例，这一时期的美国正处于“进步时代”（The Progressive Era），快速的工业化和市场化使美国拥有了世界上最庞大的经济权力，与此同时，经济的集中和垄断也开始出现、腐败横行、贫富差距分化严重、环境污染和食品安全屡屡发生。也正是在这个时期，美国开始放弃小政府和有限政府的信念，加强了政府对市场的规制，出台了一系列法案打击破坏自由竞争和市场秩序的企业行为。随之而来的是政府公务人员和政府支出的剧增，1790年，美国联邦政府只有300多人，1801年为2000人，而到1900年增至30万人，比1790年增长了1000倍。到20世纪中期，美国联邦机构的数量与活动有了极大的拓展，规制支出占GDP的比重由1965年的8.5%增至1975年的23.7%，总规制成本在20世纪80年代达到6000多亿美元。但政府对经济的过多干预不仅增加了执政成本，也影响了市场职能的正常发挥。到20世纪中后期，政府的低效、浪费和官僚主义开始日益凸显，到处充斥着低效行政、碎片化政府的批判声音。正如戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，它已变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效地运转了。在此背景下，公共事务治理的成效愈来愈依靠政府与公民、社会、企业之间相互影响和良性互动。由此，一种融合政府、市场、社会的多中心治理模式开启了国家治理的第二次重大转型。
多中心治理格局的形成使得政府可以将一些划桨职能交由市场和社会去履行，政府转而负责掌舵，将更多的资源投入到对市场和社会的监管中，做一个“强政府”而不是“大政府”。20世纪中期以后，西方主要发达国家放松规制的改革主要是以放松经济性规制为主，政府从经济活动的微观领域中退出。与放松经济性规制的改革相比，社会性规制改革却向相反的方向发展，不但没有减少反而有强化的趋势，即进入所谓的“后规制时期”。社会性规制是以确保国民健康和安全、环境保护等为目的对外部性、信息不对称等市场失灵进行的规制。在政府、市场、社会的合理分权下，后规制时期的政府职能开始向加强社会性规制和提供公共服务转变。美国自20世纪80年代末开始，经济性规制成本下降并趋缓，而以环境规制为重点的社会性规制成本呈现逐年增加的趋势，根据美国管理与预算办公室的测算，1998年环境规制成本占规制总成本的70%。
纵观西方国家政府职能的改革轨迹，经历了一个“自由竞争一政府规制一放松规制一再规制”的否定之否定过程，每一时期政府职能的变化，都是政府、市场、社会权力边界不断调整和平衡的过程。从18世纪至今，除政治统治作为一项基本职能在任何时期都受到重视外，政府职能在经济规制、社会规制、公共服务三个方面的作用力都呈现出渐次增强的趋势（如表1）。从这个过程可以看出，每一次治理模式转型的背后都伴随着政府职能的动态调整，不同时期的政府职能既与当时的经济、技术发展水平相适应，又与市场、社会的发展水平相适应。
（二）中国政府职能转变的基本逻辑
中国政府职能转变与西方国家相比走过了截然不同的历程。新中国成立的初期，中国政府建立了以计划经济为基础的权力高度集中的行政体制。改革开放以来，随着经济体制改革的推进，中国的政治和社会结构也发生了深刻的变革，大致经历了两次重大转折。第一次发生在1992年，中共十四大将建立社会主义市场经济体制作为经济改革的目标，基于这一经济转型的需要，中国在政府行政体制方面也开启了侧重于“精兵简政”、“权力下放”的配套改革，在1998年的政府机构改革中，将国务院部门由原来的60多个缩减为29个；1994年的分税制改革进一步扩大了地方管理经济社会的自主权。总之，以行政分权、财政分权为主的制度安排为经济转型提供了适应性的治理结构。但是，在世纪之交，当经济转型取得初步成效之时，社会领域中的一系列问题，如贫富差距扩大、生产事故频发、食品安全堪忧、环境污染加剧等开始日益凸显，出现了第二次转折，也即卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）所谓的“反向运动”，反向运动的特征集中表现为保护性立法和政府干预手段的运用，这也就意味着市场力量的不断扩张客观上要求过度退出的政府职能的回归与重构。为回应中国在经济、政治、社会、文化各领域发生的结构性变迁，政府在行政体制方面也相应进行了七次大的机构改革。在前四次改革中，虽然国务院组成机构的数量和人员编制较之前有大幅的下降，但是国家的整体体制和政府职能并没有发生重大转变，甚至精简之后的机构和人员都出现了不同程度的反弹。2003年以后的历次改革中，政府的改革逻辑开始发生转向，由原来单纯以机构和人员数量调整转向以科学配置政府职能为主，由单纯的结构性调整向建立和完善整体运行机制转变，2001年以来的历次以简政放权为目的的行政审批制度改革就是这一转变的切实行动。总结经验可以看出，中国行政体制改革是一个由表及里，由浅入深，由易到难，相互衔接的渐进过程，未来改革进程中单一目标的行政体制改革将举步维艰，政府职能的全面改革还需要在国家治理现代化的整体框架下系统推进。
从以上分析我们可以看出，当前中国政府职能转变所面临的问题不能与美国“进步时代”简单地相比。虽然在需要加强社会性监管方面，中国今天面临的挑战与美国“进步时代”十分相似，但是，与美国当年需要加强政府对市场的引导与规制以解决自由放任的市场经济所带来的种种弊病相比，中国今天需要的是减少政府对市场的干预，让市场真正发挥资源配置的决定性作用。因此，本届政府上任之后的一个重要改革措施就是简政放权，改革行政审批制度，充分激发市场和社会的活力。这也充分说明，各个国家的制度安排和演化路径都有其特定的历史条件与背景，不能简单照搬复制。同样；西方社会在治理模式转变过程中，对公民个人和社会组织的动员与依靠也与其社会体系发育相对成熟密切相关。目前，中国社会领域依然处于重建过程中，在承担公共职能方面很难与西方国家的社会组织相提并论。
正因为如此，国家治理现代化总目标的提出给中国政府职能转变提供了一个系统的行动框架。一方面，在向现代国家治理转变的背景下，中国政府职能转变应该借鉴西方工业化国家在其治理体系演变中所形成的经验教训和理念方法；另一方面，又要认清中国独特的国情和历史发展进程，在保证制度环境基本稳定、经济社会均衡发展的基础上，通过完善市场机制，推进行政体制改革，培育社会体系，从而确立新时期政府、市场、社会的合理边界，实现治理方法和工具创新，以构建系统性、整体性、协同性的现代国家治理体系。
三、国家治理现代化背景下的政府职能转变：从渐次改进到整体建构
西方发达国家政府职能转变的经验为我们提供了有益的借鉴。但正如前文所强调的，一是借鉴与吸收国际经验固然重要，但借鉴与吸收的前提是要考虑到中国的传统文化和现实状况。要借鉴国外经验，不应简单地拿当代西方的制度安排与中国进行“同时比较”，而应当重点考察与中国当前处境具有相似历史时期的“同期比较”。二是很多西方国家在发展中渐次出现的问题在中国则叠加出现。因此，中国针对这些问题的改革方案也必须以整体建构为基本目标。此外，中国在向现代政府职能转变的实践中，还必须明确治理理念、组织结构和治理工具之间的区别与联系，从而保证三者在改革过程中有机协调，整体推进。
（一）要在政府、市场、社会三者能力的权衡中动态调整政府职能边界
从历史发展规律来看，政府职能转变是一个动态变化的过程，这一变化的基础要视市场和社会的能力建设而调整。也就是说，不存在一个固定不变的最好的政府、市场、社会之间的职能边界划分，只有最适合本国经济政治、历史文化背景的政府、市场、社会三元结构的适应性权力配置。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）的治理理论对于具有自组织传统的美国南加州地区而言可能是非常有效的制度安排，但是将其放到中国或任何其他不存在这种传统的地区或国家则可能需要对其进行制度设计上的创新。因此，要视各国具体情况和历史传统来建构政府、市场、社会在国家治理体系中的关系结构。当前中国政府职能转变的取向是大幅减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，发挥社会力量作用，但是，在向市场、社会放权的过程中还要考虑到市场、社会能否较好地接住政府传过的交接棒。在社会多元化、分层化发展的背景和趋势下，单独推进行政体制改革，或向市场放权，或社会建设都不足以达到良治的目标，建立政府、市场、社会相互补充的新型治理格局是大势所趋。国家治理的提出实质上是回应“政府失灵”、“市场失灵”和“社会失灵”的总体战略思想。中国必须把以简政放权为核心的行政体制改革、以释放活力减少经济性规制的市场改革、以能力建设为核心的社会建设三者有机地结合起来，从而实现三者的有机互动和系统推进。
首先，从政府与市场的关系上来看，需要正确认识中国市场经济体制的发展状况，避免将“市场不完善”与“市场失灵”相混淆。从十四届三中全会到十八届三中全会，中国的市场经济体系建设取得了巨大进展，市场在资源配置中的作用实现了由“基础性”向“决定性”的转变。但是我们当前的市场经济还没有在资源配置上真正地发挥决定性作用，意味着未来改革中“需要消除对市场所遗留的一些干预、扭曲，让资源由市场进行配置”，以建立一个“有效的市场”。但同时，也需要意识到，市场在资源配置中起决定性作用绝不意味着市场原教旨主义所期望的政府的退出，相反我们此时更需要一个强有力的政府实现对自由放任的市场经济进行有力的监管。“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府和政府取代市场的程度”。政府职能设置能否与市场发展相协调一致是现代化进程中最重要的因素和最明显的标志。中国从高度集中的计划经济向市场经济转变的过程带有强烈的政府主导色彩，这种主导型的职能模式要求政府具备较高的能力以弥补转型经济的内在体制缺陷。而实际上，市场经济本身就是深深嵌入政治、宗教和社会关系之中的，任何试图脱嵌于社会规制的市场经济不会带来繁荣，而只会“摧毁人类并将其环境变成一片荒野”。对转型国家来说，更需要一个强有力的政府来建立和完善保证市场有序运行的基本制度体系。
具体而言，转型期的政府职能主要体现为建立市场、监督市场、引导市场与参与市场四个依次由强变弱“宝塔型”功能特征（如图1）。建立市场的职能即由政府界定和保护产权以及完善市场运行的基本规则和法律体系，这是市场机制发挥作用的前提，也是政府最强的职能；监督市场的职能即建立行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，以维持良好的市场秩序；引导市场的职能主要指通过产业政策、税收政策等方式鼓励技术创新与有序发展；参与市场的政府职能是最低的，即由政府直接提供不适合由私人经营的基础设施和公共服务。随着治理现代化水平的提高以及市场体系的不断完善和成熟，政府与市场的关系会更多集中在建立市场和监督市场上，参与市场的职能将会越来越多地交由企业或社会组织去履行。
其次，从政府与社会的关系上来看，中国社会体系的发育程度还不足以支撑起社会组织全面承接政府转移职能的能力。理想的中国社会体系就是社会成员相互之间的行为体现公民精神（civility）的社会。它包含的内容有：公民意识的觉醒；公民社会组织的发展；公民社会与政府的互动；公民的利益表达和权利维护；公民对公共事务的参与；公民社会的自助、自救、自律、自治。尽管中国社会的主流价值和广泛的公民结社事实已然证明了社会体系正生成于现代化进程中的中国，但是，与西方语境下的公民社会相比，中国的社会体系在形成过程中呈现出完全不同的发展历程和特殊形态，主要特点有：（1）从生成的制度土壤来看，中国的社会体系产生于一个强政治性主导的国家，其形成和发展是政府有意识的权力让渡的结果，国家和政府是社会体系产生发展的关键要素，未来社会体系的发展方向和路径最终要取决于政府决策层的改革意向。（2）中国社会发展的政治主导性从一开始就决定了其对政府的高度依赖性：部分社团组织的问世依赖于政府政策的认定；每一个社团组织都隶属于特定的主管单位；社团组织的某些职能是其主管部门职能的下移；多数社团组织的经费全部或部分依托于该社团组织的挂靠单位。这种强依赖性在一定程度也反映了中国社会体系的自主发展能力还处于较低水平。（3）中国社会体系高度的政治依赖性和不成熟性又决定了其在参与社会公共事务时的不稳定性。哈贝马斯（Jürgen Habermas）认为西方公共领域的最初形态生发于诸如文学沙龙、咖啡馆、图书馆、剧院等文学公共领域，但中国不存在这样的历史形态，相反它是在政府分权和市场化进程产生的一系列问题中被倒逼发展的，又加之信息网络时代的发达，一些社会利益共同体便很顺理成章的构造了以互联网为基础的新形态的公共领域，但这种渠道下的利益诉求表达也有可能会导致非理性行为的发展和蔓延，最后可能会引发暴力性的群体性事件。基于以上中国社会体系发展的特征，我们在将部分政府职能转移给社会组织时，需要首先保证公民社会组织的健康化、制度化发展，使其不至于演变为无政府组织或黑社会组织，在此基础上培育社会组织承接政府转移职能的能力，保证政府向社会分权的顺利过渡。
中国要实现政府与公民社会的良性互动，只能采取“政府自上而下的理性构建与民间自下而上的自发演化相互结合的社团主义模式”，政府引导和促进社会组织发展的职能作用主要体现在两个方面，一是将公民社会组织的发展纳入法制化、制度化、规范化的轨道，防止社会组织演变为扰乱和破坏社会秩序的恶性社会资本；二是为第三部门提供经济支持，直接支持包括财政拨款、购买服务、对第三部门非营利收入给予免税优惠等方式；间接支持包括设置税种、税率引导私人企业和民众向非营利组织捐赠等方式；三是对第三部门实施监管，涉及环节从注册登记、治理结构直到收入申报、经费支出等一系列过程。在现代治理结构中，政府需要联合市场与社会的力量共同承担起为全社会提供公共产品和公共服务的任务，但这并不代表所有的公共产品和服务都由政府直接提供，对于收费类公共物品和共享类公共物品政府可以向企业和社会中介组织分权，逐步将政府的某些规制职能，如资格审查、价格监督、质量控制等权力向商业、行业等中介组织转移，实现政府规制规模的适度化。
（二）要将政府职能转变的治理理念与治理方法和治理工具有机统一起来
从“新公共管理”向“新公共服务”的范式转变，使政府职能由“管控”向“服务”理念的转变成为全球范围内一种不可逆的发展趋势。基于中国共产党的性质和宗旨以及中国社会发展的现实需求，改革开放之来，党和政府一直强调要把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。中共十七大报告明确提出了建立服务型政府的目标，并把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。由此可见，服务型政府建设目标的确立意味着政府职能转变在核心价值理念上发生了重大调整，这一调整与推进国家治理体系和治理能力的现代化是一脉相承的。服务型政府治理理念的贯彻实施需要全频谱的治理工具的配合，其中包括在法治化的制度约束下强制性手段的合理应用。法治被认为是现代国家制度中控制政府行为的最重要的制度安排，一定程度上可以说现代化的国家治理体系本质上是一个法治体系和规则体系，服务型政府是一个建立在法治和责任基础上的政府。因此，对“服务型政府”的完整表述应该是一个“法治的服务型政府”。改革开放以来，中国在法治建设方面取得了显著成效，但在进一步深化改革过程中，尤其是在十八届三中全会提出了“发挥市场在资源配置中的决定性作用”之时，“法治”作为约束行政主体、市场主体以及公民社会主体的最有效治理手段，应该与“服务”同时成为新一轮政府职能转变的关键词。将基于法治的治理方法和工具融入服务型政府建设的理念中是向现代政府职能转变的关键。
首先，要准确理解服务型政府的完整内涵和理念。服务型政府本质上是现代社会的一种政府形态或模式，它与农业社会的“统治型政府”和工业社会的“管制型政府”相比，最根本的区别在于其在治理理念上更强调以人为本、以公众需求为导向的服务模式，“服务”的理念而不是“服务”的手段是正确理解服务型政府内涵的关键。由此出发，我们需要区分几个概念。第一，狭义的公共服务仅仅指政府除经济调节、市场监管和社会管理之外的，与“民生”直接相关的政府职能。主要包括两种类型，一是社会性公共服务，即为满足公民的社会发展活动需要所提供的服务，包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等；二是经营性公共服务，如提供水、电、气、通信、交通、邮电等基础设施。而广义的公共服务除了狭义概念的范畴外，还包括政府进行宏观调控、维护市场秩序和社会秩序的监管行为，如社会治安、生产安全、消费安全等，这是维护一个政治社会的稳定与安全而必须由政府提供的公共性服务。第二，还要区分基本公共服务与一般公共服务。古典公法理论将政府维护社会治安和国家安全的服务，以及立法机关的立法服务和司法机关的司法服务看做是基本公共服务，而将我们当前把保障公民基本生存权和发展权的服务看作一般公共服务。法治原则和视角下的公共服务范畴超越了具体的、作为政府狭义职能存在的公共服务。服务型政府职能建设的“服务性”关注的是更高层次的整体社会成员的需求，法治的、管制的、暴力的手段不是作为目的存在，而是作为实现公共利益的手段而存在。因此，在政府职能转变中要将服务的理念以及基于法治精神的具体实施手段相区分，不能因为超越公法界限的服务诉求而降低政府执法的严肃性和威慑力。即将召开的十八届四中全会首次将“依法治国”作为主题，正是对治理现代化原则下政府职能转变的有力回应。
其次，建设法治的服务型政府，必须建立和完善政府职能履行的正当化程序，将公务人员的行政行为严格限制在法律、法规的制度框架下，进而将政府信用体系的建设和完善带入良性循环的轨道。中国法治的困境不在于立法问题，而是在立法之后如何才能“避免有法无治的悖论、经由良法达至善治”。要突破这种困境，政府执政能力的提高是一个方面，更重要的是如何提高整个社会的法治意识和规则意识，让每个公民对法律和公权力怀有敬畏之心，自觉维护公共部门正当执法的严肃性和权威性。由于社会转型带来的各种领域的失范和无序很容易引起社会群体的不满、抵触甚至反抗，加之受中国浓厚的人治传统影响，社会公众在评判政府行政行为时通常将“合理性”的标准置于“合法性”之上，非理性的同情弱者而不是敬畏法律成为政府严格执法的社会舆论障碍。在建设服务型政府的目标提出后，社会舆论更是经常借“服务型政府”之意污名化正当的强制执法行为，甚至有时在合法职责范围内的正当执法也被社会舆论加以抨击和指责，将政府陷入了迎合舆论与依法执政的两难困境。如2014年初，一辆满载橘子的大货车在兰州发生侧翻，百余村民在路边哄抢橘子多达一万多斤，在场面失控的情况下警察拔枪示警以维持秩序。按照《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，这一事件中的鸣枪示警是合法行为。然而，事发后警察的这一正当执法行为却被谣传为是对村民的暴力镇压，遭到了社会舆论的广泛质疑和斥责。面临类似情况时，各级政府在维稳的政治压力下通常采取“拿钱买平安”、息事宁人的妥协方式，例如，政府在应对城市化进程中的“邻避运动”时，通常陷入“一建就闹、一闹就停”的困境，这种非程序化的执政行为导致政府决策过程充满了投机性、保守性以及个别的讨价还价，甚至滋生了各种负面的潜规则。要走出这种转型期的法治陷阱，必须形成一种正当性的强制执行机制，即所谓的正当程序，其宗旨是“要在公开透明的话语空间里确立新的、真正具有公共性的，可以在同样条件下不断再现的共识以及相应的可以统一适用的规则体系。”正当程序一方面可以规范和限制行政主体执法的随意性，保证事件处理的程序正义与公平；另一方面遵循程序原则而不是因人而异的执法方式可以为政府赢得社会信任奠定良好的基础。
（三）推动治理方法和治理工具的应用创新是提高政府治理效能的重要路径
政府治理工具是实现政府职能的具体途径和手段，不同治理工具的效率和效果存在显著差异，选择何种治理工具受到各种复杂因素的影响。胡德（C.Hood）认为治理工具的选择需坚持四项原则：一是比较各种可替代性方案；二是治理工具必须与具体工作相匹配，根据环境变化选择不同的工具；三是工具的选择必须符合一定的伦理道德；四是保证选择的治理工具能够实现成本最小、效益最高的目的。也就是说，要在比较各种方案的基础上，根据环境状况和工作性质选择符合一定伦理并且最具效率价值的治理工具。当前，中国在强调治理工具创新的过程中，比较忽视的是治理工具的应用创新。治理工具的应用创新是为了实现既定的治理目标而对治理工具进行选择、调整改进，以适应特定治理环境的过程。基于此，在坚持效率、效能、公平等基本原则的指导下，政府治理工具应用创新的关键是如何根据现实状况选择绩效特征最大化的治理工具。我们根据莱斯特·M.萨拉蒙（Lester M.Salamon）关于政府治理工具“强制性”和“直接性”的关键特征，来阐释中国社会转型期治理工具的选择与创新。
从直接性程度来看，治理工具的选择应减少对经济领域的直接干预，更多的选择间接性治理工具。过度使用经济性治理工具，一方面，造成了政府对市场的过度干预，程序繁复的行政审批程序大大降低了企业和群众的办事效率，有人大代表曾在地方两会上晒出了“行政审批长征图”，详细记录了一个投资项目从获得土地到办完手续，需经过30多项审批，盖上百个章，全程最少需历经272个审批日；另一方面，政府对经济领域的过度干预也导致政府该管的事情没管好，特别是基础设施的供给不足，社会性管理比较薄弱。十八大过后，新一届政府将简政放权作为转变政府职能的突破口，中央先后取消下放行政审批400余项，进一步激发了市场主体的活力和创造力，可以说简政放权的改革做到了对经济性治理工具的扬弃，但与此同时如何处理好简政放权与加强政府监管的关系是后改革时代的关键问题。
因此，在强制性程度上，配合经济领域的放松管制要同时加强社会性领域的监管。当前，中国正处于里格斯（Fred W.Riggs）所谓的“棱柱式行政模式”下，在新旧体制的转轨过程中，食品、药品、环境等领域的监管广受诟病，社会性监管的式微已导致越来越严重的后果。在利益面前违法犯罪者常抱着“法不责众”的侥幸心理从事违法违规行为。2013年发生在吉林一个禽业的大火夺去了120名工人的生命。员工没有被告知消防通道的位置，没有进行安全培训，是导致伤亡惨重的一个重要因素。惨烈的个案背后反映的是当前中国社会性监管缺位的严重问题。在社会上对政府规制能力高标准和对政府运行效率高关注并存的情况下，如何加强社会性监管职能而不增加行政编制，如何建设一个小而强且高效廉洁的政府，是对中国政府下一步行政体制改革提出的严峻考验。加强治理工具的创新及对不同治理工具在政策过程中的利弊分析是应对这种挑战的有效途径。诸如在食品安全、生产安全、环境保护等直接关系到人民身体健康、生命财产安全的重大民生领域，政府的简政放权放出的应该是前置的审批事项，而这种事前的放权是为了更好地加强事中和事后的监管，包括制定严格的行业标准、加大行政问责力度、实行关键环节重大事项的备案制度、充分发挥行业协会的监管作用等措施，而对简政放权后的各级政府来讲，创新治理工具加强事中和事后的监管，也是必不可少的关键环节。
中国正经历着复杂的社会转型，纵横交织的张力关系使推进国家治理现代化的新命题更具有重大历史意义。如何努力吸取发达国家现代化进程中的经验和教训，处理好政府、市场、社会的权力边界，并在此基础上创新应用与之相匹配的治理工具，进而以政府职能的现代化推动国家整体治理结构的现代化是中国国家治理现代化进程中必须迎接的挑战，也是中国政治学与公共管理领域学者必须深入研究的重大问题。
