二十年前，中国和美国之间的贸易和投资关系非常滞后。不过，在中国领导人进行经济改革的政治承诺之下，中国开始了向区域和全球市场快速且生机勃勃的融合历程。
主要的转折点是2001年中国正式加入世界贸易组织（WTO）。中国入世很大程度上是与美国进行磋商，同时也被视为是对朱镕基总理国内经济改革的补充。虽然有人抱怨加入WTO的成本高昂进，但事后证明加入世界贸易组织颇有远见，给中国经济增长带来了长足好处。2001年，中国在世界商品贸易中占比只有4%；到2014年，中国已成为世界上最大的贸易国，出口和进口总额为4.15万亿美元，占世界贸易的22%。1
中国贸易神话的一个重要组成部分是中美贸易的增长（参见表1）。从1996年到2014年，双边商贸往来从620亿美元增加到6540亿美元，足足增长了十倍。其中很大部分是中国向美国出口商品。因此，这段时间里美国对中国贸易赤字从400亿美元飙升至3420亿美元。这样巨大且不平衡的贸易关系成为美国公共讨论中对中国尖刻批评的诱因。不论是在国会，还是美国贸易代表所写的年度外国对美贸易壁垒的报告中，都充斥着对中国不平衡贸易措施和操纵汇率的指控。
2008年至2009年金融危机发生之前的十年见证了中国对美国和世界其他国家巨大的贸易顺差——有时，中国的国际收支经常项目顺差超过了GDP的10%，彼得森国际经济研究所（PIIE）的经济学家们认为人民币的低估超过了20（Cline and Williamson, 2009）。这种不平衡激发了大量认为中国对美出口是不平等贸易的批评。2008年的金融危机让这段出口主导增长的时期戛然而止。中国2009年对美的商品输出环比下降近12个百分点；美国对中国的出口情况则好些，只下降了1%，部分原因是中国政府为支持和调整国内增长而注入了大量经济刺激。确实，2009年以来，美国对中国的出口差不多翻了一倍（虽然基数小）——至少就中国而言，奥巴马总统在其“国家出口倡议”（National Export Initiative，NEI）中设定的美国总体出口目标增长率几乎实现了。与此同时，美国从中国的进口也有了显著恢复，从2009年的2960亿美元增加到了2014年的4670亿美元。[1]
中美双边贸易在接下来的几年里还能继续强劲增长吗？很多专家基于长期观察认为应当持谨慎态度。奥巴马总统自告奋勇推行贸易立法，正是这些疑虑的写照。他声称，一旦美国为跨太平洋伙伴关系协议（TPP）保驾护航的努力不能取得预期效果，中国就会重新书写贸易规则。这样的指控主要面向美国国内少量受众，但被一些中国官员解读为遏制政策的再度兴起，听上去像要打击中国。
虽然美国和中国政府之间存在持续的不信任，中美均已认识到，双方需要合作才能推进共同的国际目标的实现和完善国内经济。如今，双方部长和高级政府官员经常在战略与经济对话(S&ED)中会面，分享信息、避免误解并针对共同关注的问题探索合作空间。2014年11月，习近平主席和奥巴马总统在北京的亚太经济合作组织（APEC）峰会上成功地开展了双边谈话，就气候变化和信息技术产品贸易问题达成了加深国际协商的重要决定。在此基础上，中美双边贸易和投资谈话进一步深入。
这篇论文对一些重要议题进行了总结。在这些议题上，中美通过对话可以推动大量经济变革，并为未来更广泛的区域和多边贸易协议打下基础。文章开始简要介绍了近期和中期加深双边经济联系所面对的主要挑战。随后，本文探讨了包括双边投资协议（BIT）在内的未竟协商能够如何促进更亲密的合作并推动国内经济政策改革。我们还探讨了中美在TPP、亚太自由贸易区（FTAAP）以及服务、环保商品、信息技术产品等领域合作制定多边贸易协议可以给双方带来的利益。
中美贸易关系的挑战
为了加深两国之间的经济关系，美国和中国需要解决或缓解阻碍贸易和投资的关键问题。美国最关注的问题包括商品和劳务非关税壁垒、限制外国直接投资（FDI）、知识产权滥用、农业和国有企业（SOEs）补贴、限制性的政府采购政策以及反垄断法的实施等。中国关注的主要问题包括美国高科技出口限制、频繁的反倾销和反补贴税以及美国外国投资委员会 (CFIUS)审查中国在美投资时采用的国家安全标准。
虽然中国是关税最低的发展中国家之一，中国商品和服务的非关税壁垒却给外国供应商设置了很大的障碍。全球贸易分析项目（GTAP）试图量化这些障碍的影响，如额外许可证、产品和证书要求、复杂的监管环境、产品配额等。全球贸易分析项目计算结果是，商品在中国非关税壁垒的平均增值税（AVEs）是17%，相比之下美国的平均增值税水平是4%。
与之类似，经济合作与发展组织(OECD)开发的一套综合研究——服务贸易限制性指数（STRI）——也显示中国与美国相比在很多服务进口领域有显著更高的增值税（见表2）；在其他大多数观察国家中同样如此。之所以差异明显，是因为美国在服务业有竞争优势，而且可以利用对华增加的服务出口极大地抵消双边商品贸易赤字。对服务业贸易和投资障碍的改革也关乎中国经济未来的成功，因为成效将回报中国所有的用户，包括制造商和农民。因此中国要求参与服务业贸易条款的多边协商，如下。
尽管中国现在有了投资改革，外国投资者依然认为中国的投资环境非常具有挑战性，而且持续报告中国的法律和监管偏向本国企业，对外来企业不利。本土的创新法律要求地方政府和国有企业只从国内供应商处购买商品和服务。经营要求对投资有限制条件，如要求购买本地生产者的产品。与之类似，中国反垄断当局的行动缺乏一致性。诸如此类的监管和行为与其说是促进了经济融合，倒不如说是设置了障碍。
双边投资协定谈判和广泛意义上中美关系所遇到的一个主要挑战是如何确保国有企业不会因为国家和地方政府的偏爱和补贴而获得不正当的优势。国有企业承担了中国一半以上的对外直接投资，尽管私营企业的份额有所增加。官员希望保证国有企业在外国项目投标中不要密谋，或者它们不会向中国公司的商品和服务提供更优惠的价格。中国有超过100,000家国有企业。虽然其中很多正在经历向混合所有制的转变，大多数国有企业还是处于中国地方和中央政府的管控之下。国有企业很少成为反垄断部门的调查目标。它们还拥有“代理权限”，包括控制一些港口和电力。这使得它们有机会青睐国内公司超过外国公司。为了消除对失当行为的担心，最好的方法是在双边投资协定中加入相关条款，要求国有企业的行为必须与商业考虑相一致，意味着抛弃政府偏好和补贴、顺应相关商业或产业中私营企业的规范实践。在这点上，要求更透明的补贴公开和财务账户报告的条款将会很有帮助。
另外一个高调的关注点是中国的知识产权保护问题，执法要么缺席要么不够。研究表明，由于中国的违法现象，美国公司每年在版权、专利和商标上的损失高达1000亿美元。围绕知识产权保护的法律框架非常完善，但是法律的执行却是薄弱环节。无独有偶，竞争政策有非常强大的监管框架，可与西方标准相媲美，但法律落实情况堪忧。像合并审查这样的领域貌似只对外国公司开展，显得很不公平。此外，合并还会遇到很多限制性附加条件；比如，当沃尔玛收购纽海控股时，中国商务部声明只有在被合并公司不在华开展电子商务的前提下，合并才能通过。此外，中国的国家发改委似乎对外国公司的定价调查颇感兴趣，即使在没有证据表明存在卡特尔行为的情况下也是如此。
中国方面的抱怨经常是关于对其产品的反倾销关税。在加入WTO的时候，由于中国的“非市场经济”（NME）地位，中国同意在确定中国出口商可能的倾销行为时使用特殊标准。这些特殊标准于2016年终止，届时中国将会取得“市场经济”地位，对反倾销关税的计算也将相应改变。中国担心美国行为不会与WTO的义务相一致，希望美国反垄断法能消除对“非市场经济”的歧视。鉴于目前国会对贸易促进法案（TPA）重新授权的讨论，美国法律很难出现中方希望的变革。
美国对外国购买美国企业的国家安全调查，在中国造成了这样的印象，即美国不欢迎很多来自中国的投资。持这种观点的人认为，CFIUS不公平对待中国企业，对中国企业有偏见。中国希望看到CFIUS调查的信息更加公开，以便中国人更好地了解成功通过此种调查的标准。但是就目前而言，涉足这种调查本身就足以让中国投资人打退堂鼓。如果美国能点出一些清晰透明的考核标准，将大大利于外国投资者建立对其考核体系的全面了解。实际上，很少有未来的中国投资者会遇到CFIUS调查。
现在美国制造的军民两用商品对中国的出口还存在限制，也使双方关系产生波澜。美国出口管控清单上的很多高科技项目，在其他发达国家（比如德国、法国和英国）都不受限制。那些国家已经向中国出口过这些在很多市场都买得到的产品。对军民两用项目的限制非常烦人并提高了中国公司的成本，但绝大多数时候它们并不能起到预期的战略性意图，即防止新的军事技术扩散。
以上提到的问题都非常棘手，但很少是推进中美贸易和投资协定中不可逾越的挑战。本文接下来的部分将要探讨正在进行和未来的谈判。这些谈判或可解决当今中美之间商品和服务贸易与投资增长中遇到的很多贸易壁垒和歧视问题。
协商解决问题
当前和未来的协商可以加深和拓展中美双方在对方市场上的机遇。在这一节，我们探讨美中推进双边关系和区域经济合作的一些可能做法。
在过去十年中，美国和中国都急速拓展了双边贸易，并且与很多共同的商贸伙伴达成贸易协定。他们在推进APEC工作上有共同的目标，尤其是发展亚太自由贸易区和重振WTO的贸易协商。两国均参与了多边以及区域自由贸易区的谈判。[2]此外，中美两国还力求深化一项双边投资协议。
目前，中国达成的贸易协议被认为没有美国的那么野心勃勃。中国在积累谈判经验和缓慢开放不同部门，同时保持其他部门的受保护状态。在贸易自由化进程中，中国加入世界贸易组织是重要的一步。中国对很多商品的关税要比其他发展中国家低得多。最近中国与澳大利亚、韩国的自由贸易区协议比先前的协议更加丰富，但对很多贸易改革的态度仍然保守。
为了与美国达成在贸易和投资领域的协议，中国需要持续缩短中美之间的差距，即美国的高标准与中国较低标准之间的差距。与五年前相比，这种“雄心差距”（ambition gap）已经有所缩小，但仍不足以让中国参与TPP谈判或在不进行更多改革的情况下与美国达成贸易和投资协议。然而，中国正在服务领域贯彻新的市场导向政策，并考虑对国有企业给予更多限制。在中期来看，这些举措有可能促成双边协议的新进展。
展望中美经济合作的前景领域，我们首先探讨了正在进行的谈判——双边投资协议和多个领域的多边协议（包括信息技术、服务和环保商品）。我们随后转向在亚太地区可被两国政府接受的、潜在的全面贸易协议。
双边投资协定
目前，中国和美国之间唯一的双边磋商是中美双边投资协定。2008年以来，谈判断断续续地展开，目标是便利双向的直接投资并加强中国市场对投资者的保护。中国也开始在美国市场上大规模投资。在2013年年底，美国在中国的外国直接投资（FDI）存量达到了600亿美元左右，而中国在美国的FDI存量约为480亿美元。[3]
在过去十年中，美国只和两个国家即乌拉圭和卢旺达达成了双边投资协定。造成这种局面的部分责任在于美国双边投资协定的模式：它为美国的，这主要是因为美国对贸易伙伴设定了很高的标准。双边投资协定收益甚微，部分也是由于获得议会对已完成磋商的认可非常困难。双边投资协定需要参议院三分之二以上的赞成票通过，而自由贸易区协定（FTAs）仅需要在众议院和参议院获得多数支持。结果是，很多国家选择在自由贸易区协定中加强投资章节，替代与美国的双边投资协定。
相比之下，中国达成的双边投资协定要多得多，虽然条款在范围上不那么全面。中国最近完成了与加拿大和乌兹别克斯坦的投资协定，并且与韩国和日本达成了三方协议。中国还和爱尔兰以外的所有欧盟成员国各自达成了双边投资协定。中国还有望参与和欧盟的双边协定协商，以加强和升级在欧洲大陆上的投资规则。
中国和加拿大之间的投资协定是目前中国最大胆的贸易协议，其中对投资做了广泛的界定，包括了知识产权。协定还保证加拿大投资者的资本可自由进出中国，不受资本账户规定的限制。然而，中加协议并不包括准入前国民待遇。此外，与美国模式的双边投资协定不同，针对国际争端，外国投资者可以直接对跨国投资的东道国提起仲裁。这两个问题都是美国方面难以克服的隐患。2013年7月以来，中美双边投资协定谈判的进展有所提速。当时中国提出基于负面清单的投资改革。实际上，负面清单向在华外国投资者列清了国家性一般规则和最惠国待遇的例外情形。在2015年6月战略与经济对话之前，中国有望将负面清单提议摆上桌面。
2015年9月，习近平主席将正式访问华盛顿。他与奥巴马总统的首脑会谈有望促进在双边投资协定谈判上取得重大进展。倘若如此，谈判方之后可以加速对负面清单的完善，使之符合中美双方的诉求。细节问题必须被彻底解决，并且要确保双边投资协定能够吸引美国参议院三分之二的大多数投票，保证让协定最终通过。
双边投资协定谈判的成功对中国修订外国投资法也有重大意义。《中华人民共和国外国投资法》由商务部起草，全国人民代表大会在2011年做了最新修订。外国投资法撰写依据的是正面清单思路，意味着列明的只是被许可投资的领域。从美国的角度说，外国投资法反映了中国繁重的监管和执法上的不一致。此外，和其他市场经济体相比，中国只有非常少的产业是在没有严苛规定的情况下对外来投资者开放。
双边投资协定谈判取得成功的关键是中国延续自2013年在上海自由贸易区（SFTZ）放宽外国直接投资的尝试。上海自由贸易区是中国首次采取负面清单的实验，虽然向外国投资者开放的新领域屈指可数。自上海自贸区以来，负面清单在一些方面有所削减，但仍被认为约束较强。中国最近还公布了三个新的自由贸易区及其各自的负面清单。中国的计划是，在新的自由贸易区开放新领域的实验，然后将新的负面清单纳入新的外国投资法。
2015年1月，中国公布了一部外国投资法草案，并正在按照中国经济特区的经验进行修订和调整。新的外国投资法最终必须通过国务院的批准，然后由全国人大立法——这项工作可能发生在2018年3月的下一届全国人民代表大会期间。
这对于双边投资协定谈判意味着什么？一种情况是，双边投资协定囊括的负面清单有望为修订后的外国投资法中对外国直接投资开放的领域提供借鉴。在我们看来，更可能的是，中国将会持续以审慎和增量改革的方式在全国人大开会之前完善负面清单。鉴于2016年的美国大选可能会分散一部分精力，双边投资协定谈判在未来的18个月里只会以缓慢方式推进。不管是哪种情况，正如公共评论中有时提到的那样，在2015年完成谈判是一个雄心勃勃的目标但却是低概率事件。
双边和区域自由贸易倡议
中美之间进一步融合的最直接路径是双边自由贸易安排。在一项对潜在双边协议的综合研究中，Bergsten，HufBauer和Miner（2014）总结认为中美设立自由贸易区将在促进贸易和产出方面为两国创造巨大收益，前提是两国能够减少边界障碍并消除关键领域中歧视性的本国经济政策。中国每年出口能增加5000亿美元，美国每年出口能增加4000亿美元；同时，中国国民收入可增加1.9%，美国国民收入可增加0.7%。这可是相当大的增长。单纯从经济学角度看，这样的交易对两个国家都很有意义。但是，政治障碍使得短期内推进双边贸易谈判的希望渺茫。美国国会在这个时候不太可能批准这样的谈判，不过在双边投资协定和APEC中其他领域的谈判有助于在中期扭转对中国贸易不正当操作的疑虑。
中期来看，中美之间加深经济联系还有其他途径。两个国家都是APEC成员，正在与其他21个APEC成员国通力合作给亚太自由贸易区（FTAAP）奠定基础。APEC领导人在1994年11月的茂物宣言中提出要在2020年实现区域内的自由贸易和投资。亚太自贸区的建设将是此愿景的具体体现。为此，中国在2014年主办APEC会议时把开展亚太自由贸易区研究作为优先议题之一。这项研究由APEC领导人在2014年11月提出，成果有望在2016年的会议中展示给他们。
在区域贸易倡议上合作要比双边自由贸易区容易得多。在区域安排中，其他国家的参与可以缓解使双边协商难以为继的摩擦。长久以来，日本和美国之间的自由贸易区遭遇到强烈反对，现在则有望被更广泛的TPP吸纳为一部分。但是区域倡议也不见得能上快车道，在决定未来亚太地区协商的框架和日程之前，亚太自贸区（FTAAP）研究必须通过APEC成员国的审查。FTAAP的工作可能在这个十年之内都不会启动，达成协议更是十年以后的事情。
亚太自由贸易区的驱动力，或者来自于将TPP协议扩展到更多的国家，或者是将一些已经存在或计划中的一体化安排整合在一起，或者需要单独的谈判。这很大程度上取决于中国和美国的想法。哪些国家参与其中将会影响到以上几种选项的可行性和可取性。目前在APEC和区域性自由贸易协定中对成员身份的限制需要被重新评估和修订。例如，TPP仅限于APEC成员国，而区域全面经济伙伴关系（RCEP）仅限于东盟成员国的自由贸易协定伙伴。应改变这些对成员资格的限制，促成一种“开放的地区主义”政策，并确保大型区域性自由贸易协定不会反过来造成现有经济一体化安排中国家之间的裂痕。
多边谈判
不管综合性的贸易和投资协议进展如何，美国和中国可以通过参与由部分WTO成员国参加的、覆盖特定产品或服务的多边协议谈判来循序渐进地推动自由贸易。这些协议将会加强成员国现有的WTO义务，并且能够匹配或者超越TPP谈判中涉及的贸易改革承诺。因此，它们有望迅速拉近中国和美国在很多重要领域的差距。
目前正在谈判的最重要的多边协议是服务贸易协定（TiSA）。美国和中国都参与了三个其他的多边协议——信息技术协定第二部（ITA2），政府采购协议（GPA），以及环境商品协议（EGA）——也将为双边和多边贸易谈判提供重要动力。我们依次讨论这些协议。
第二部信息技术协定（ITA2）致力于减少或消除在多类先进的信息技术产品上的关税，包括了80个国家。第一部信息技术协定于1997年开始生效；这项新协议旨在扩大产品覆盖范围，进而实现囊括全球97%IT产品的目标。会谈已经停滞了好几年，因为美国和其他与会者拒绝继续谈判，除非中国提出更有实质性的条件。僵局在2014年11月的北京APEC峰会上打破，美国和中国与会之际签订了一项协议。中国承诺扩展贸易壁垒自由化的IT产品范围。然而，由于中国和韩国不能在关于有机发光二极管（OLED）技术和产品的重要关税细目上达成共识，在2014年底结束第二部信息技术协定谈判已不可能。只有等到在一些高价值关税细目上的争议解决，美国和中国才有可能合作完成谈判。
政府采购协定（GPA）已被证明是一个许多国家（包括中国）加入非常困难的协议。政府采购是很多国家经济活动中举足轻重的组成部分，但大多数合同的招标一般只开放给国内企业。取消对政府采购的限制，既有利于政府更高效地配置资源，也会减少在竞标政府合同中的腐败风险。根据2001年加入WTO的文件，中国同意“尽快”加入政府采购协定。[4]中国已经就政府采购协定的加入问题进行了多年的谈判；尽管中国最近提出扩大国际规则对省级政府的约束范围，但仍未能让其他政府采购协定成员国满意，因此谈判还在继续。
环境商品协议（EGA）旨在消除对一系列有助于减轻污染等恶劣环境作用的商品征收关税。这项倡议于2014年提出，如今包括了美国，中国，欧盟，以及其他14个国家。环境商品协议的谈判代表目前正在制定可用于关税改革的商品清单，其后将探讨关税逐步废除的时间跨度和可能免于自由化承诺的有限例外。环境商品协议潜在的工作量非常巨大，因为第二阶段谈判的目标是将改革扩大到关税自由化以外的领域，呼吁减少非关税壁垒和倡导环境保护相关的服务。环境商品领域的世界贸易估值为1万亿美元左右；中国和美国都将是这项贸易中的大户。
如果第二部信息技术协定和环境商品协定都能达成，美国和中国自然会收获显著的好处。就此而言，这些部门性自由贸易条款将为更广泛的双边自由贸易打下重要基础。
最后，也是最重要的，是服务贸易协定。服务贸易协定有望使很大范围的国际服务贸易自由化，而中国不是参与成员之一。美国和欧盟主导了服务贸易协议的谈判。中国2014年要求加入这项协议；欧盟非常欢迎，美国却不乐意。首先，美国官员认为中国将会像阻碍第二部信息技术协定那样阻碍正在进行的服务谈判，希望中国能就服务贸易改革做出承诺。结果是，即使在2014年11月美国和中国宣布在第二部信息技术协定的谈判上取得重大进展，美国官员仍未解除对中国参与服务贸易协定的封锁。
在我们看来，美国的立场和美国的利益南辕北辙。中国在服务贸易协定中的目标与在信息技术协定谈判中存在极大差异。在信息技术协定中，国内公司分成了自由化的支持者和现有的信息产品制造者两大阵营。前者支持自由化，尤其是那些进口高科技元件的日益精细的制造业；后者则希望保持现有的进口壁垒。在服务贸易协定中，中国官员的潜在动机是为了贯彻和加强2013年11月三中全会以来的国内增量改革。换句话说，中国在服务贸易协定谈判的成功中有既定利益。如果美国为中国的参与打开大门，将给其他主要发展中国家施加压力，尤其是印度和巴西。如果这些主要的金砖国家加入服务贸易协定，这项协议随后就很容易扩展到整个世界贸易组织的成员国中，大幅提高WTO对服务贸易和投资的自由化标准。鉴于很多美国服务企业具有强大的竞争力，服务贸易协议的成功达成将会为美国对中国和更广泛的亚太地区出口持续创造新的增长机遇。
结论
国内经济改革对于中国的贸易政策有正面而且是建设性的影响。现今政策更多地强调降低服务业的贸易和投资限制，为缓和污染和其他环境退化的投资提供激励，以及加强国有企业补贴和采购的监管。政策改革正在弥合中国实践和国际最佳实践之间的差距。
正在进行中的双边磋商和谈判正在创造更有建设性的中美关系。不仅两国可以增进双边和区域经济融合，还有望为更广泛的多边贸易约定打下新的基础。目前针对双边投资协定的谈判尤其重要。正如官员们经常提醒的那样，与其固执于在一个固定时间表内达成某种结果，不如花时间把事情办好。如果条款太弱，就很难赢得协议必需的政治支持。而且关于服务贸易的多边谈判对两国经济增长及达成双边投资协定和推动更紧密的贸易联系至关重要。美国应该增加对中国参与的支持，利用服务贸易协定谈判来加强中国正在进行的服务业改革。
总而言之，中美贸易关系的深入发展有着非常积极的前景。当然，前进的道路并不平坦：双边投资协定的谈判可能在短期内令人失望并需要更多的努力。贸易谈判可能进展缓慢，收效不如预期。但是，美国和中国通过合作，可以建立更好的双边关系，并达成有助于经济可持续发展的贸易协定。
注：
[1]美国经济分析局（BEA）
[2]中国是区域全面经济合作关系（RCEP）的一员。区域全面经济合作关系包括了十个东盟国家和六个自由贸易协定伙伴：中国、韩国、日本、印度、澳大利亚和新西兰。差不多超过半数的上述国家也参与了和美国的TPP协商。对两个机制的简单比较参见Schott在2014年的研究成果。
[4]中国2001年加入世贸组织的文件
作者介绍：
杰弗里·斯科特系PIIE高级研究员，本文由作者与PIIE中国项目主管、助理研究员肖恩·迈纳合作完成。本文是作者为中国金融四十人论坛组织的2015年度“中美经济学家学术交流会”提供的交流文章，由中国金融四十人论坛秘书处翻译。
