自1980年以来，全球化公共管理革新趋势主要集中在生产力、市场化、服务导向、分层负责、政策取向及绩效责任等6项主题。其中，市场化主要是强调政府运用市场手段，通过民营化方式或运用非政府形态的方式提供公共服务，试图调整公共政策的驱动诱因，且逐渐成为了公共管理革新的热点问题。在一个开放、多元、民主化的社会中，市场化改革策略的深层含义在于以市场的策略来替代传统行政官僚体系的命令与控制机制，同时运用这些策略改变负责执行政策的管理阶层；政策取向主题则强调政府如何改善其治理能力，并设计良好的政策以落实，将政府的角色由“服务的生产者”转变为“服务的购买者”。公共服务合同外包的发展是一个来自政治、经济和社会等各系统力量彼此相互角力的民主治理的复杂政策结果。政府公共服务外包是将政府从公共服务的“生产者”和“提供者”超脱出来，引入市场机制，将公共服务用契约的方式由社会组织或者其他团体甚至私人来提供的一种公共服务供给方式，政府在其中承担“购买者”、“委托人”和“监管人”的角色。政府公共服务外包也不完全等同于我国的政府采购。虽然我国政府采购也有运用合同方式有偿地取得公共服务的先例，但政府采购的服务一般是用于自身的“后勤性”服务，而并非直接面向社会公众的“产出性”服务，而且数量非常有限。英国作为公共服务合同外包的先行者，从1980年开始就出现大规模民营化，具有强烈的象征意义和示范作用，从而被视为全球公共服务民营化风潮的典范被各国竞相效仿。基于此，深入探讨英国公共服务合同外包的历史背景、政策发展及其对我国的启示有着重要的意义。
“福利国家”一词最早出现在William Temple所著的《公民与教徒》一书中，《贝弗里奇报告》引用了这一定义，并将“福利国家”的理念迅速推广。20世纪50年代左右，英国走上了“福利国家”典范的道路。学者Fraser认为，英国的“福利国家”模式并非一蹴而就的，而是逐渐进化的。因此，就英国的历史背景而言，它不是自然而成的“福利国家”，而是历史阶段中个人与社会不断调适的动态过程的必然结果。合同外包就是英国“福利国家”发展背景下的一种公共服务提供方式的选择结果。
1.1 公共服务需求急速扩张
第一次世界大战深深影响了英国的政治和经济，基于国家安全的考量，英国开始扩张国家的功能，随着国家功能的扩张，战前国家逐渐介入的社会政策也开始跟着扩张，20世纪前20年中，英国出台了多项福利型社会政策，为“福利社会”打下了坚实基础。二战后，《贝弗里奇报告》为战后英国社会保障立法的制定提供了一个蓝图，被视为现代福利国家政权体制的建立标志。其间，英国最重要的社会特征之一是大多数的福利机构由民间或NGO部门的手中逐渐转移到行政部门手中，由公共部门来提供社会的基础公共服务，最为明显的是公民保健服务的开办。从英国的历史背景来看，在“福利国家思维”的影响下，政府对这些公共服务理念通过政策迅速回应，承担起无微不至地照顾公民的责任，将以往被视为慈善、救济的服务都纳入法定的福利服务项目，因此，公共服务数量及范围急速扩张，直到公共财政不堪重负，为1970年左右福利国家危机的产生埋下了隐患。
1.2 公共服务民营化趋势凸显
英国从原本的“福利国家”到转向“民营化”道路有其时代背景，因经济、社会、政治与行政等外部环境的困境致使英国既有的福利国家政策产生危机，为了对抗经济的困境，撒切尔政府采取了与工党不同的民营化策略，成为了英国大量推动民营化的滥觞。在此期间，英国吸纳了“新自由主义经济理论”与“公共选择理论”，致使“新自由主义”成为世界各地许多保守派的政治观点，而其改革也收到较好的效果。以1979年推动的“政府再造”工作以及1990年梅杰政府所推动的改革为典型代表，其改革发展大体上可以分为两大阶段：第一阶段以削减政府支出为中心，后一阶段以提高公共服务的品质、增加行政管理的自主性为核心。1979年撒切尔夫人主导了一系列的行政改革，如改变政府在各种公营事业上的角色，大力推动民营化方案，提倡“缩减国有的边界”，在《1979年保守党的宣言》中提出推动民营化的措施，其主要做法就是卖掉国有房产、国有财产以及某些国有企业，将其推向市场。随着时间的推移，英国越来越重视所谓“隐藏式民营化”，特别是在服务业方面推行合同外包。英国“民营化”的顺序是从市场性较强的公营事业到公共性较强的公营事业逐渐推进，在民营化进行的过程中，虽以市场性的提升为目标，但也考虑到公共性问题，并试着提出针对性的解决方案。在英国公共事业民营化的过程中，除了工业、通信及运输之外，对公众有长远影响的民营化还包括：公有住宅出租、增加非政府部门提供服务和增加公共健康服务等等方面。
1.3 公共服务民营化的渐进推动
从英国推动公共事业民营化的脉络来看，其政策是循序渐进的，从市场性较强的到公共性较强的、从民营事业到公共服务、从中央政府到地方政府。在地方政府服务方面，中央政府先要求若干性的公共工程必须公开招标，再建议地方政府的活动应接受市场竞争。英国在健康服务民营化的过程中运用“内部市场”及“提供者与购买者分开”的设计，促进公共医疗制度产生竞争机制。这种发展轨迹说明中央政府考虑到公共服务转型的需要，阶段性地逐步修订相关政策，历经七八年时间，通过竞争、招标规定来完成地方政府服务民营化的推动，而后再进一步深入社会服务领域。相关政策的逐步推动可以说是社会服务合同外包发展的先驱和必要基础。
在英国公共服务发展的脉络中，本来就存有“合同文化”。基于英国的传统，合同的主要目的在于提供效率更高和信赖度更高的公共服务。总体而言，英国推动公共服务合同外包的政策发展分为三个阶段。
2.1 萌芽期——民营化渐进期
英国政府向民间购买公共服务合同始于1968年的《西蒙报告》，该报告建议地方政府应设立公共服务部门负责个人的社会服务，运用合同方式购买服务。1970年，英国进一步提出《地方政府公共服务法案》，正式设立公共服务部门，这个部门源于传统采购文件的功能而产生。早期由于地方政府员工训练与角色认知不足，直到10年后服务采购的具体性与多元性开始出现，社会服务部门才被人们进一步认知。20世纪80年代，英国公共服务部门开始进行一系列的改革，正式引入市场机制，在相关资源使用上要求经济、效率及效能，期待能够解决日渐严重的公共服务问题，这是新管理主义理念的一种浸淫。“新管理主义”企图将一种理性规划、创新及服务使用者观点正式引进社会服务的范畴，又因这种模式特别偏重竞争及服务输送的转移，公共服务合同外包的出现便大大改变了既有的服务体制及服务方式。虽然在公共服务的市场中，服务使用者(公众)的地位未能真像顾客一样，但这种概念也开始赋予服务使用者(公众)对服务供给选择权的启蒙，即“新管理主义”要求引入消费主义的精神。英国公共服务民营化的政策顺利发展，中央政府先从公共服务部门中直接服务提供者的角色中撤退，进而渐渐转移到公共服务委员会、志愿服务提供者及私人部门。例如，Bamford指出以英格兰官方住宅照顾床位为例，其政府直接提供住宅照顾的床位数占总住宅照顾的床位数比例从1988年的44%降到1998年的18%，而由志愿服务提供的住宅照顾床位数占总住宅照顾床位数的比例则从1988年的36%上升到1998年的65%。相似的数据变化还包括威尔士及苏格兰。威尔士在1988年至1998年之间，其政府直接提供住宅照顾的床位数占总住宅照顾的床位数比例从51%下降到33%，而目前威尔士私人部门所提供的床位则已超过60%。英国的公共服务合同外包制度按部就班地逐步建构，顺利地从公共服务部门移转到相关的非营利组织及志愿部门，为英国公服务合同外包奠定良好的基础。这种发展亦即回应到英国推动民营化时，即采取一个循序渐进的政策历程，并从法规层面着手规划。
2.2 发展期——强制性竞标期
在公共服务领域里，以合同外包的类型获得更多的关注，本质上，这是一种采购的形式，若这种合同透过法令的规制必须付诸竞标，这便形成所谓的强制性竞标。Cutler和Waine指出强制性竞标是民营化重要的一环，其意味着一系列的服务必须要运用竞标的方式，且竞标必须是在规范的架构内运作。1985年的《社会安全法案》颁布后，英国国会规定中央政府与地方政府分别负责掌管各项有关公共服务，其中，地方政府所负责的部分包括个人社会服务、教育、住宅及消费者保护，而中央政府则负责公共卫生、就业服务、追踪辅导服务及社会安全制度等。在强制性竞标实施之后，中央政府通过内部市场以及将提供者角色转换成采购者角色，进而扩大社会服务的供给。20世纪90年代，英国以强制性竞标的方式运作，通过由地方政府扮演采购者，将公共服务带入一种“准市场”的运作模式。Taylor还指出，强制性竞标的实施也改变原本公共服务经费的本质，相关经费已经从过去基于对第三部门具体服务的补助变成提供特定服务为主的采购。
强制性竞标保持着一种互相竞争却又彼此合作的文化，以跨越部门及组织既有的任务共同提供公共服务，以最低成本提供给服务使用者最好的服务品质，政府不断地引进市场与管理原则，目的在于迎合对公共财政持续增加的需求(如健康、教育)，而规避非负债与提升税负而导致财政不断增加的风险。公共服务合同外包确实可以带来服务的多元化与更多的选择，让更多的机构加入市场竞争，即使地方政府各有不同的财政状况，但也必须将合同的外包成本维持在一定的水准之上，以免有意愿的机构从市场撤离。
综上，英国的公共服务民营化政策不但促使地方政府法案限定地方政府的自主权，还明确规定福利服务供给项目适用强制性竞标(CCT)，公共服务的提供也随即进入所谓强制性竞标的时代。即使英国在政策规划层面关注到社会服务的特性，并在执行层面渐进式地推动。强制性竞标并非一夕之间就出现的，也存在不少问题，在实施多年之后显然并没有办法达到当初所预期的目标，并且衍生出许多意料之外的负面影响，这也就开启了公共服务外包寻求新路径之门。
2.3 转型期——最佳价值时期
由于公共服务合同外包的竞争市场并无法如同想象中顺利启动，在推动强制性竞标10年之后，因其面临的困境，英国政府于1997年后出现政策转型——即“最佳价值”的政策，重新修正其对公共服务合同外包的方式，英国公共服务合同外包政策从此进入另一阶段，即转型期。20世纪八九十年代，英国的公共服务逐渐朝向一种强调绩效、品质以及“最佳价值”的目标迈进。“最佳价值”也就是指“最佳服务效果”，是英国工党政府于1997年再度执政后，继前保守党政府所推行之强制性竞标及公民宪章运动以来最大且最重要改革。1997年始，工党承诺要终止保守党的强制性竞标政策，并指出：“地方政府不应被迫将其服务释放出来进行竞标”，但“被要求获得最佳价值”。最佳价值主要能以最具经济、效率与效能的方式，让服务能够达到预定的标准(含价格与品质标准)，亦即达到最佳服务效果。因而，最佳价值是对社会服务民营化趋势反思基础上的产物。由于强制性竞标的僵化及价格优先服务品质的缺失，最佳价值政策要求政府在所有服务上必须获得最佳价值，去矫正政府在服务提供上只重视经济、效率、效能。然而，最佳价值政策也不是全然否定竞争，而是更全面性地以5C视角来检查公共服务(如表1)。
表1 最佳价值的5C方法
在公共服务采购过程中促进效率与效能是必要的，目的就是要让受服务者“用最好的价钱获得最好的服务”，然而，社会服务运用市场竞争机制是有困难的，因此，通过政府的强制性竞标要求的介入，原则上应该可以向受服务者提供较有选择性的产品、提升服务提供者对接收服务者的责任、对私人部门鼓励竞争与效率并且提供经费协助，如果在合同中鼓励付费机制，将能在采购过程中更快实现最佳价值。从2004年4月起，英国公共服务委员会必须发展“最佳价值”的执行计划，并且在过去五年(1996-2001)中检查他们的服务时发现，“很多社会服务已经努力且有效地实现最佳价值”，因此，“最佳价值”可以改善服务品质，且是全面性管理的一部分。
综上所述，英国强制性竞标及最佳价值政策的差异性如表2所示。强制性竞标实施多年，尽管达到了若干目的、取得了一些成效，但其引起的负向影响却造成准市场失灵现象，让公共服务的民营化进入另一波变革。英国公共服务合同外包从强制性竞标逐渐迈入最佳价值政策的时代。
表2 英国强制性竞标及最佳价值政策差异比较
因为市场也存在失灵的现象，政府在公共服务供给中增强市场的作用力并不能实现效率、公平或是体现公民意愿，再加上公共服务有着特殊的产品性质，将公共服务运用合同的方式外包给社会组织或者私人部门不一定能提高公共服务的供给效率。对这个现象的反思也开始了新的征程，所以在转型期，合同外包的替代方案逐渐也成为了合同外包领域的热点问题，其中，最有代表性的是“逆向合同外包”。2000年伊始，英国地方政府开始出现零散的逆向合同外包现象。据1997-2002年的调查数据发现，逆向合同外包在英国的公共服务供给总量中所占比例急剧上升，比如，英国一家承包铁路轨道建设的企业在2000年破产之后没有全部完工的这部分铁路轨道建设工程在2001年被重新收回国有，这就是一种弥补方案。总的来说，逆向合同外包现象出现的原因包括公共服务质量下降、未实现成本节约、改进内部管理以及公民支持将公共服务收回政府等。
近年来，伴随着经济和行政管理体制改革不断深入，为了节约行政成本和提高公共服务质量，中国不少地方也开始尝试对公共服务供给进行改革，而且已经汇聚成一股不小的潮流，如深圳、宁波、上海、广州等地都做出了一些实践探索。例如，1994年，深圳市罗湖区政府率先实行环境卫生服务外包；2000年，上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府居家养老服务外包业务；2005年，国家税务总局将电子政务服务外包；2009年，宁波市政府颁布《宁波市政府服务外包暂行办法》；2010年，深圳福田区政府出台了《关于完善政府购买服务机制的实施意见》，全面推行政府公共服务外包；等等。这些尝试在提升公共服务质量和满足公众多样化的服务需求的同时也暴露出一些问题，如腐败、寻租、偷工减料、财权交易等。这些公共服务外包失灵现象值得我们深入分析并制定出相应的防范措施。究其原因不难发现，公共服务合同外包的成功不是必然的，需要考虑多种因素，包括政治因素、制度环境、市场的竞争程度、历史文化背景及服务的性质，等等。近年来，西方国家以逆向合同外包为主要形式的逆向民营化公共服务的转变逐渐成为了公共服务提供的新取向，就其本质则是人们对公民权、公共利益和个人价值的维护，对公共服务供给效率与公平的再思考。公共服务合同外包在我国起步晚、市场广阔，但是在相关制度方面尚存在一定缺失，从英国较成熟的公共服务合同外包经验中归纳出以下几点启示。
公共服务合同外包的目标需要清楚明确，因为这可以降低影响传统理念的冲突，因此，合同外包应该是一个开始，而非一个结束。公共服务合同外包目标应定位为提高公共服务效率和质量，提高公共资源配置，满足社会公众多元化的需求。在公共服务供给的领域里，政府并非面临在公共部门和私营部门之间简单的非此即彼的抉择，而是综合考量多重因素下的一种较优抉择，因此，在某些情况下，公共服务外包可能是最好的选择，但在另外一些情况下，对某些公共部门进行理念转变、内部改革、流程优化等，进而通过自我改善的方式来提高公共服务的效率和质量也许是更好的选择。“为了使两方面都达到最好，我们需要强大的私营企业和能干的政府机构成为合作伙伴，共同协作”。政府公共服务外包是为了有效履行法律上的供给职能，以有效实现特定的行政目标，或者说公共服务外包只是政府实现特定行政任务的手段。换而言之，政府在公共服务外包中移交的是服务项目的提供，而不是服务责任。政府在公共服务合同外包中更应承担综合责任，特别是监管责任和协调责任，这样才能真正实现公共服务外包的初衷。
实行政府公共服务外包并不是要政府完全放手由市场或社会去提供无限的公共服务，也并非所有的公共服务都适合采取合同外包，因此，政府公共服务合同外包有一定的边界，必须合理界定和从法治角度规范政府公共服务外包的范围。从英国的经验来看，采用合同外包的公共服务本身具有与其它公共服务可识别的差别性特征：一是具有详细的质量要求或效率衡量标准；二是易于进行竞争性招投标，风险小；三是具有相对独立性，易于进行合同外包的管理；四是社会领域或私人领域的服务提供主体数量比较多，具有可选择性。在满足这四大差别性特征的基础上，一般认为准公共产品或混公共产品适合公共服务合同外包，而纯公共产品不适合合同外包。例如，国防、外交、警察、法律、灯塔等纯公共产品，只能由政府提供；而能源、道路、电信、电力、自来水、广播电视等准公共产品，既可由政府提供也可由私人提供，这些领域就较为适合进行公共服务合同外包。目前英国政府采取公共服务外包的范围主要涉及监狱管理、街道清洁、垃圾处理、公路维护、路灯维护、计算机系统维护、治安巡逻等众多领域，而我国政府公共服务合同外包的范围主要包括街道清洁、社区公共教育、社区医疗卫生、社区社会保障、社区公共设施、社区文体休闲等领域。例如，广东省研究和制定的省级《政府购买公共服务目录》就是对公共服务外包的范围的一种具体界定，其目录包括四个层级：一级、二级、三级和四级，其中一级目录为5个大类，二级目录为49项，三级目录189项，是一种可操作性的公共服务外包合同指南。可见，政府公共服务外包的范围比较广阔，不仅街道清洁、垃圾处理、公路维护等服务性职能可以外包出去，而且治安管理、监狱管理等传统的政府职能也可以外包。政府公共服务外包的范围既涉及准公共物品，也涉及纯公共物品，但是，不容忽视的是对于纯公共物品的外包，一般应仅限于其中的非关键性事务服务而非核心服务，比如一些涉及政治安全、国家机密的领域还是绝不能外包的。在我国，可以尝试着逐渐扩大公共服务外包的范围，而适时研究公共服务外包的范围，从而在保持基本的社会公平、易于测算与评估服务质量的前提下来实行公共服务合同外包，这是一个需要借鉴经验以及契合中国国情的过程。
公共服务合同外包的推动需要从公私部门及社会大众中得到其对政策上的支持，政府部门也需要为了合同外包政策的目标、时间及愿景去跟所有人沟通，因此，政府应建立竞争性公共服务外包体系，大力培育社会组织的发展。具体包括：
(1)建立竞争性独立关系外包模式。要建立竞争性独立关系外包模式，就需要政府在资金、政策和其他方面培育及推动社会组织的发展，降低社会组织的准入门槛，为社会组织的成长提供良好的发展环境，选择实力较强、信誉较好的社会组织来承担公共服务。为了加强社会组织自身能力的建设，政府应给予其充分的自由和支持。政府部门从财政部门拿到公共资金后，采取竞争性分配方式，选择合适的社会组织作为公共项目的供应者。好中选优的方法是根据过去的信誉及新的服务承诺，在相同的价位下选择信誉好的、服务承诺全面及性价比高的社会组织来承担。在项目执行过程中，一个阶段完成后，公共服务机构管理部门要提供整个服务的绩效报告，对照原来的服务承诺，将评价结果运用到下一次购买服务中去，评价结果优秀的社会组织在下一次购买活动中具有优先权，从而形成资金、管理的正向引导机制，形成良好社会风气。
(2)建立公共服务外包的三方评估机制。对社会组织所提供的服务进行三方主体评估——专业机构评估、监管部门评估以及接受服务的社会公众评估。这种评估机制要求将评估指标量化，把社会组织的运作管理、经费使用、服务效果、服务对象的回馈等均纳入社会组织评估体系当中。评估结果获得通过后，政府继续购买其服务；评估结果没有通过，政府则与其他社会组织重新订立合同继续供给此项公共服务，通过市场机制来实现资源的最优配置以及高质量的服务。此外，还要通过合理的评估筛选机制将公益性强、服务能力强的社会组织筛选出来，通过评估促进社会组织的能力建设，把好参与公共服务外包的资质关。对自愿申报的社会组织从基础条件、组织建设、工作绩效(自律与诚信建设)、社会评价等方面进行评估，评估结果与政府相关扶持政策挂钩。每年对社会组织进行年检，发放相应的资格证，运用监管的方式管住社会组织的行为。
(3)建立专业人才吸纳和培养机制。专业人才队伍建设是公共服务合同外包的核心内容，因为只有扩大专业性工作人才规模，才能有人力资源来保证公共服务合同外包的开展，才能进一步促进公共服务合同外包的专业化、职业化。政府要积极引导和推动社会工作专业的开展，培养实务兼备型人才。公共服务合同外包需要工作人员不仅要具备法律、经济、管理、会计、审计等专业技能，而且还要熟知合同的法律法规及实务，因此推动公共服务与合同外包工作人员的职业化进程，需要推动社会组织加快吸纳和培养专业性的社会工作者。
3.4 正确运用逆向合同外包
逆向合同外包并不意味着政府垄断公共服务供给模式的回归和倒退，而是在反思的基础上出现一个新的平衡，即结合市场、计划、公平和民主，以达到效率和更多的社会最优选择。政府公共服务合同外包的决策与执行涉及一系列复杂的过程，需要动态地看待。在我国的现实国情下中，政府部门通过动态地利用市场途径，结合完全合同外包、逆向合同外包、公私混合供给等多种方式来回应经济和政治上的多元化要求。因此，逆向合同外包只是公共服务供给的一种方式，可以结合公共服务合同外包来运用，方法和手段可以多元化，如可以通过购买和补贴的形式来实现公共服务的逆向合同外包。
