——兼论民族地区的和谐社会建设
矛盾与秩序的对立统一构成社会运行的常态，正常的社会生活要以秩序为基础，社会生活过程中也会因多种多样的原因出现矛盾。和谐社会并非无矛盾的社会，而是能协调和化解矛盾维持秩序稳定。民族地区是多民族共同聚居的族际社会，实现和谐的民族关系，维持社会秩序稳定，同样需要经历矛盾特别是基层矛盾的协调与化解过程。
一、问题、背景及意义
中国西部地区属于多民族聚居的民族地区，也是现代化过程中发展相对滞后的地区。旨在加速西部发展的国家西部大开发战略已经实施有15年了，西部地区的基础设施建设明显改善，现代化开发程度明显提高，一些民生工程也让越来越多民族地区百姓受益。
在主要依靠国家扶持力量推动西部跨越式发展战略中，西部地区的发展速度和水平无疑都在提高。然而近些年来，在新疆、西藏、青海等西部民族地区发生的群体性暴力事件，对社会秩序稳定和社会安全提出了挑战。尽管这些偶发事件发生的原因是复杂多样的，但至少反映出事发地区社会秩序存在或潜在着这样那样的问题，同时也引发人们对西部民族地区发展战略与社会治理策略的反思。[1]在现代化和全球化的大背景下，西部民族地区究竟如何来应对秩序稳定和长治久安所面临的种种挑战呢？民族地区的社会秩序的形成机制是否具有特殊性呢？什么样的维稳机制将会促进西部民族地区的和谐社会建设呢？这些问题就是本文所要探讨和研究的问题。由于这些涉及三个核心范畴：民族地区、发展和秩序，因此，本文拟将从族际社会和基层矛盾化解的视角，考察和探析影响秩序稳定的矛盾问题，以及探寻促进和谐与发展的有效路径。
民族地区稳定秩序的构建问题，不仅直接关系着这些区域的社会经济发展和民生事业，而且也会关涉到社会系统的安全与协调运行，因为任何建设和发展都必须以秩序为基础。西部地区要实现跨越式发展，达到区域发展的均衡，首先需要构建起安全、稳定的社会秩序。因此，维持秩序稳定和社会安全问题也就成为实现西部大开发战略预期理想目标的一个重大课题。维持和谐稳定的秩序，既是发展的前提和基础，同时也是保障发展成果造福于各族人民的基本条件。
影响和威胁稳定秩序的因素可能来自于多个方面，选择从基层矛盾的角度来思考和探讨秩序构建问题，某种意义上说就是要根据问题的性质来抓根本。因为，所谓秩序，其本质就是社会生活中的人们都按照既定的期望、已有规范和惯常的方式来行动，由此维系着一种相对平稳的社会互动格局。所以，秩序的根基在社会生活领域，而基层社会则又是社会生活的主要载体。秩序出了问题，无论问题以何种形式显现出来，都会与基层社会有着这样或那样的联系，因而关注基层社会的矛盾，或许可以发现秩序问题的根源和维护秩序的有效途径。
此外，从基层矛盾化解的角度来探讨维稳问题，一个重要意义就在于突出和强调社会治理与社会建设中的基层理念。在当前诸多有关社会治理现代化的理论阐述中，强调了“顶层设计”与治理能力的关系，然而就纯粹的社会治理而言，基层社会治理是根本，基层工作是社会治理的重点，同时也是社会治理与社会建设可以有所作为的重要空间。
族际社会的理论视角既有助于我们更好理解民族地区的社会性质，也让我们能从新的角度来理解多民族的中国社会。[2]主流民族学关于民族地区的社会关系研究，注重从族别的文化、历史及族别关系角度来探讨民族关系问题，一些民族社会学的研究试图将美国的“族群”（ethnicgroup）关系的分析框架运用到中国民族关系的研究之中。[3]在涉及民族地区社会问题的研究上，族际社会的理论视角可以弥补族别论视角宏观性不足问题，同时也避免了族群关系分析框架的不适应性问题。因为美国属于一个移民社会，国家发展历史较短，因而实际上不存在民族与民族关系，而主要是种族与族群的关系问题，所以用美国式族群关系分析框架来考察中国的民族关系，显然是不适应的。而族际社会的视角，就是把民族地区乃至中国社会视为一种族际社会。所谓族际社会，其内涵与费孝通提出的“中华民族多元一体格局”是相通的。在族际社会，“它的主流是由许多分散孤立存在的民族单位，经过接触、混杂、联结和融合，同时也有分裂和消亡，形成一个我中有你、你中有我而又各具个性的多元统一体。”[4]
民族地区是指少数民族聚居和多民族聚居的社会文化空间，从社会关系的性质来看，民族地区属于典型的族际社会，即由多个民族共同聚居、共同生活、相互依存、相互合作又相互竞争的社会，这里既有少数民族的集中居住，又有多民族的共同聚居。族际社会中的民族关系，既是客观的存在，有着一定的历史，同时又在社会过程中具有社会建构的特征。
在族际社会里，多民族在共生和交往互动过程中所构成的社会关系，既具有社会关系结构的一般特征，同时又有族际社会的特殊性，这一特殊性集中体现在多民族之间的族际关系之上。社会矛盾是社会关系的一种形态，即相对立或不相统一的关系。毛泽东的矛盾论指出，矛盾法则是对立统一法则，矛盾具有普遍性和特殊性，矛盾的普遍性和特殊性的关系，就是矛盾共性和个性的关系。[5]族际社会的矛盾同样也有着普遍性和特殊性，一方面，族际社会的矛盾具有一般社会矛盾的共性特征，另一方面又具有多民族关系构成的特殊性。
从社会冲突论的角度看，社会矛盾也就是冲突性社会关系，一般社会普遍存在这种冲突关系，即“冲突是一种社会化的形式”。[6]就社会关系的形式而言，一般社会的矛盾关系大体可分为四大类型（见表1）：1）个人与个人间的矛盾，即社会成员个体间的冲突性关系；2）个人与集团之间的矛盾，即个体成员与组织、机构或团体之间的冲突性关系；3）集团与集团之间的矛盾，即社会中具有共同性的团体或集团之间的矛盾；4）群体与群体之间的矛盾，即社会中由众人构成的不同群体之间的冲突性关系。
如果从矛盾关系的维度也即矛盾的基本原因来看，一般社会矛盾主要有四个维度或四种基本原因。一是互动性的冲撞，这是人们在交往互动中偶发冲撞而产生的矛盾；二是权力的争斗，权力的不对等往往是造成压制与抗争矛盾关系的基本原因；三是利益的争夺，在利益分配上的冲突是社会矛盾产生的核心原因之一，诸多矛盾都是因利益争夺而起；四是资源配置的不均衡，一定的社会资源总是有限的，人们在争取有限资源过程往往会产生矛盾关系。
族际社会的矛盾关系既具有一般社会矛盾的四个共同维度，即互动、权力、利益和资源是矛盾发生的根源，但很显然，族际社会可能潜在着族际矛盾或民族矛盾，由此说明族际社会的矛盾具有一定的特殊性。那么，族际社会的矛盾的特殊性是如何体现的呢？就西部民族地区的历史与现实而言，族际社会的矛盾关系增加和突出了民族和宗教两个矛盾维度（见表1）。在族际社会，民族之间的关系既是历史的，又是现实的。有民族关系的存在，也就有族际矛盾产生的可能。族际矛盾在个体层次上主要是认同矛盾，而如果演化为众人加入的集团或群体矛盾，往往就演变为民族矛盾。
宗教之所以是民族地区矛盾关系的一个突出维度，主要原因在于民族关系与宗教关系常常交织在一起。族际社会中的各个民族，都有一定的历史文化传统和相对独特的生活方式，宗教是族际间生活方式差异的重要方面，而且宗教也构成族际社会中一种社会力量。在族际社会的交往互动中，宗教可能成为交往的边界和价值认同冲突的原因，当众人加入到矛盾性的宗教力量之中，团体和群体之间的矛盾也就会建构和演变为民族矛盾。所以，宗教维度的民族矛盾并非因信仰冲突而产生的，更不是亨廷顿所提出的文明或文化的冲突，[7]而是冲突的社会力量利用宗教形式动员起群体性矛盾。
至于基层社会矛盾，其重要特征就是矛盾纠纷主要源自于人们的社会生活和社会互动实践，矛盾纠纷更多地具有生活性和个体间性，同时又是社会矛盾的基础和萌芽。在族际社会的基层，由于族际关系的存在。一些生活性的矛盾纠纷通常也会在族际互动中被逐步地建构为族际矛盾或民族矛盾。也就是说，在民族地区的基层社会生活实践中，如果个体间的、普通的矛盾纠纷得不到有效化解，随着这些矛盾纠纷关涉到民众越来越多，基层矛盾就有可能被建构为族际矛盾。人际纠纷如得不到妥善管理，往往也会演化为矛盾的公共关系。[8]矛盾的社会建构过程通常会源自于基层、始于基层，并在基层社会交往实践中不断得以强化和逐渐扩展，以至于可能把非常普通的民间纠纷演绎为大规模的族际间社会冲突。因为基层社会是人们交往互动实践的主要场域，在这里，社会行动的空间相对较为开放，如果没有组织化的力量引导公众采取缓和矛盾的行动，那么一些小矛盾也可能酝酿成危及秩序稳定的大问题。由此看来，民族地区的基层社会矛盾，虽在性质上主要属于生活性的，[9]即在平常生活中发生的偶然和普通矛盾。但是在矛盾特征方面，由于在民族地区的社会关系维度中，族际关系和宗教关系显得较为突出，这可能会拓展族际社会的基层矛盾的社会建构空间，使得基层矛盾纠纷具有更强的可建构性和质变可能性等特点，也就是说，一般社会的基层矛盾虽也会发生演化，个体间纠纷可能演化为群体性事件，而族际社会的基层矛盾演变的空间更大，因为有些矛盾可能会演变为族际间的群体性矛盾。
由于民族地区基层社会的普通矛盾演化为危及秩序稳定的系统性社会冲突、个体间的民事纠纷演化为族际矛盾，通常离不开基层社会的“发酵”或建构过程。因此，如果我们能对基层矛盾纠纷的社会建构与演化过程加以动态的监测，也就能更及时地把握民族地区基层矛盾演变的基本规律，进而可以有针对性对每一阶段的矛盾加以缓和或化解，以预防基层矛盾积压而对系统秩序稳定构成的风险。
尽管族际社会基层矛盾在类型、性质和特征以及社会影响等方面都具有多元复杂性，而且对其产生影响的因素也是复杂多样的。但是，对那些经历社会建构和演化过程而最终造成威胁秩序稳定和安全的事件，还是能够通过有效的监测手段，获得有价值的预警信息。由此可以通过预防和社会干预机制，防止基层普通矛盾纠纷被建构或演化为族际社会冲突。
族际社会基层矛盾的动态监测可以从两个方面开展，也就是运用两种监测方法：一是客观指标监测法，二是主观指标监测法。
客观指标的动态监测主要是对族际社会基层所实际发生的矛盾纠纷及其客观态势进行监测。在具体操作方法上，就是通过信访部门、基层法院、派出所、街道人民调解室以及社区等机关上报并汇总阶段性（一月或一季度）及一年内基层辖区所发生的不同类型矛盾纠纷的总体规模以及相对趋势。在监测指标设计上，可以进行两个维度的区分：一是总体规模指标与相对趋势指标之分；二是一般矛盾指标和族际社会矛盾指标之分。总体规模指标就是一定阶段內矛盾问题和事件发生的总量；相对趋势指标包括矛盾纠纷的发生率和矛盾纠纷发生变化幅度，发生率可以用发生矛盾人次在辖区常住人口中比率来测量，变化幅度可用矛盾纠纷发生增减速率来测量。
针对民族地区基层矛盾的特殊性，在客观指标监测中，可以设置族际社会矛盾的专门指标，重点监测族际矛盾或民族矛盾的发生风险。在具体监测操作上，就是将民族地区基层社会的民族、宗教和权力维度的矛盾纠纷单独区分出来，对这些矛盾实施重点监测。民族维度的基层矛盾主要指矛盾纠纷当事人来自于不同的民族；宗教维度的基层矛盾是指矛盾诱因关涉到宗教问题；权力维度的基层矛盾主要包括权力不对等性或因权力而造成的社会矛盾，如干群矛盾、个人与组织或机构的矛盾以及民众对机关权力的不满等。
之所以要选取民族、宗教和权力维度的基层矛盾重点加以监测，主要理由是：第一，民族和宗教维度是民族地区社会关系与矛盾结构的显著特征，这两个维度的基层矛盾更容易从生活性矛盾演变为结构性矛盾，而且也更容易从普通矛盾转化为对秩序的威胁，因为这两个维度社会关系具备更大的社会建构空间和动员力量。第二，权力维度的矛盾由于涉及到社会中的权力问题，而权力问题又是政治系统的核心问题，所以，与权力相关的矛盾更容易被政治化。而基层矛盾一旦被政治化，或演化为具有政治性的矛盾，那么对社会秩序稳定就会构成很大威胁。
第二种基层矛盾动态监测方法是主观指标监测法。这一方法是运用抽样社会调查研究原理，直接对基层民众的反映和主观态度进行调查，在此基础上监测和分析基层社会的矛盾态势和秩序风险。主观指标法虽主要依靠公众的主观作答，但这并不意味着所监测的结果具有主观随意性，因为对公众的直接调查也能够有效地反映基层社会的运行状态。在推进社会治理现代化的进程中，社会治理策略调整和实践都需要在充分信息基础上才能作出科学决策，而及时的民意调查通常能提供有价值的信息。所以主观指标监测方法已经广泛运用于现代社会治理的决策咨询之中。
由于对民族地区基层矛盾的动态监测的主要目的就是要监视和预测基层社会的矛盾关系对秩序稳定可能构成的风险，所以在主观指标设计方面，我们可以根据“社会气场”理论、社会距离理论以及集体行动理论原理，设置了“矛盾状况”、“族际社会距离”、“满意度”和“集体行动倾向”四个维度的指标（见表2）。
“矛盾状况”和“满意度”维度的指标可以监测出基层民众主观的“冤气与怨气”指数。一些关于群体性事件的社会学研究提出了底层民众会“为气而斗争”的观点，[10]这一观点实际从某个角度解释了基层社会的矛盾以及居民的主观感受会构成一种“社会气场”，当气场的压力不断增大，一方面反映出社会结构的过于封闭性，另一方面也能预测过高的“气压”可能对相应秩序稳定构成风险。对基层民众“冤气与怨气”指数的监测，通常主要是对居民的公平感、相对剥夺感和社会冲突意识等方面的基本状况进行抽样调查，如果社会中认为自己遭遇不公、社会不公平、对生活不满的人的比例很高，那么就反映这个社会的“气压”很高，秩序稳定面临很高风险。
为了监测民族地区基层社会民族关系状态和族际矛盾发生的风险，这里设计了四个族际社会心理距离指标，以对族际社会基层民众对待民族关系的主观态度和社会距离加以动态监测。这四个指标在不同程度上反映个人对族际社会距离的主观感受，如果基层民众的族际社会距离的平均水平较高，则反映基层社会中的民族关系的融洽度和包容度相对较低，民族团结面临挑战，同时也预示发生族际矛盾的风险更大；相反，如果族际社会心理距离平均水平很低，则反映多民族之间的团结度与社会和谐度很高。[11]
社会矛盾演变为冲突性的集体行动，实际上也就打破了正常而稳定的秩序，因为无论集体行动造成怎样的后果，其发生本身就意味着众人暂停本职工作和常规生活而参与集体行动，[12]这实际已经影响了秩序的稳定。所以，对基层民众集体行动倾向的监测，主要是为了预测基层社会集体行动发生的可能性。如果具有较强集体行动倾向的人比例较高，那就可能意味着集体行动发生的风险越高。
对民族地区基层矛盾的动态监测，可以及时把握和了解基层社会运行基本状态的信息。要将动态监测信息运用于基层社会治理的实践之中，推进社会治理的科学化，还需要在动态监测基础上，结合社会治理理论和实践经验，建立起基层矛盾及维稳风险的评估体系。维稳风险评估实际上就是对监测结果及其意义从理论和实践经验上加以诠释和揭示，如一定水平的族际社会距离对应的现实社会，究竟具有怎样的社会意义？以及其原因究竟何在？
通过对即时监测到基层社会矛盾的信息和社会冲突意识进行系统评估，结合民族地区矛盾化解及社会治理的经验，甄别出那些频发或高发的基层矛盾，特别是对涉及族际关系、干群关系和宗教问题等方面的基层矛盾加以重点分析和评估，由此可以判断这些矛盾演化或被建构为大规模社会冲突的风险或可能性的大小，并探讨针对这些基层矛盾的成因及演化的规律而采取多元分阶段化解的有效途径和方法。
四、“安全阀”机制与民族地区和谐社会建设
从矛盾与秩序的对立统一关系角度看，稳定社会秩序所出现的问题，其性质是基层矛盾积累以致“喷发”或“爆炸”所产生的结果。和谐社会并不是没有矛盾关系的社会，而是能够及时调和矛盾而不使其积累，从而可以避免矛盾大爆发所产生的社会秩序振荡。从社会气场理论视角看，基层社会秩序犹如一个“气场”，要维持秩序的安全与稳定，就必须控制秩序“气场”内的气压维持在一个安全阈限之内。对民族地区基层矛盾加以动态监测，主要是为社会“安全阀”机制的建设服务的。
社会“安全阀”机制的功能和工作原理可以用高压锅原理来比拟，也就是在相对封闭的结构中，要设置能够安全泄压的通道。“安全阀”的功能主要有两个方面：一方面能够保障系统结构的正常工作和安全，即减压功能；另一方面又具有预警的功能。
社会“安全阀”机制的“减压”功能主要通过特殊设计的泄压管道实现的，西方社会的“泄压”通道主要有结社、集会、游行和公开选举等制度形式，使得民众的不满在这些合法化的集体活动中得以部分宣泄。当然中国社会要根据本国国情设置安全可靠的社会“安全阀”。
此外，值得重视的是，社会“安全阀”不仅有缓解压力的功能，该机制还具有另一个重要功能，即预警功能。“安全阀”在减压的过程中，实际上也对社会治理发出相应的预警信息。这些信息对于如何从根本上解决系统结构的安全风险问题，具有直接的指导作用。社会治理可根据“安全阀”的预警警报，通过有效的政策干预和社会治理，化解基层社会矛盾和冲突，从根本上缓和乃至消除社会矛盾纠纷对秩序稳定与安全形成的压力或冲击力。
在民族地区的族际社会里，设置社会安全阀机制一方面是为了预防和消解具有共性的社会冲突风险，也就是一般社会可能共有的威胁秩序稳定和社会安全的矛盾冲突；另一方面是要防范族际群体性冲突事件。所以，民族地区的社会安全阀机制需要增设抑制族际群体性矛盾社会建构的功能以及消解和降低族际矛盾压力的功能（见图1）。
民族地区的和谐社会建设，关键在于机制建设，也就是社会“安全阀”机制建设。基于民族地区族际社会的关系结构与秩序形成规律，“安全阀”机制的建设可重点放在三个社会设置之上：一是社区矛盾综合调处室；二是群众意见处理反馈中心；三是民族宗教事务协调中心。
首先，社区矛盾综合调解这一设置的主要功能就是缓和与化解民族地区基层社会的矛盾。之所以要有这一社会设置，是因为对社会秩序稳定造成冲击和挑战的根源其实是来自于基层社会，这些冲击力和破坏力的形成和积蓄往往与基层社会矛盾密切联系在一起。在基层社区建立多元矛盾化解机制，加强矛盾纠纷的综合调处，可以大大降低普通生活性矛盾纠纷演化为威胁系统稳定的风险。[13]
其次，维护社会秩序稳定与安全，还要建立安全有序的释放机制，即在社会治理中设立民众可以释放冤气与怨气的通道，以及民众可以表达利益诉求的途径。[14]在基层之上，也就是在市县区一级的社会管理中，需要设置一个基层群众能够便利地反映矛盾问题或各种意见的机构，这一机构的功能并不等同于信访部门，而是比信访机构的职能更具综合性，更加注重基层群众的利益表达和意见疏导，以此达到缓解基层不满情绪和减少矛盾的积压。
此外，在民族地区维稳的“安全阀”机制中，还需根据族际社会特征，专门设置民族宗教事务的协调机构。这一机构的性质也不同于民族宗教事务管理的行政机关，而是具有社会治理综合功能的社会设置，主要功能与“安全阀”的“减压”和“预警”功能相一致，即基层社会中涉及民族宗教的矛盾关系能在这里得以缓解，同时这一机构也能及时把握族际社会民族、宗教维度的社会关系状态，并对可能的风险能够给予警报。
当然，民族地区的“安全阀”机制建设，归根到底还离不开社会冲突的治理机制。要从根本上消除冲突的压力及其可能造成的维稳与安全风险，需要在民族地区社会治理和社会发展过程中，一方面尽可能将普通民间矛盾纠纷化解在基层，另一方面需要积极调整治理和发展策略，消解结构性矛盾的根源，促进经济社会与文化政治的协调发展。
五、余论和政策建议
在新的历史时期，在全球化的大背景下，西部民族地区的发展问题有着特别重要的战略性意义。与此同时，如何维护发展相对滞后的族际社会的秩序稳定与安全，如何建设起多民族相互团结、相互融合的和谐社会，将是推进西部发展战略所面临的一大课题。
处理好民族地区发展与稳定和安全的关系问题，政府在社会治理的政策选择和执行实践中需要在如下方面予以加强：
首先，在民族地区社会治理中强化民族融合政策的推进。作为族际社会，民族地区的社会和谐稳定的重要基础就是和谐融洽、平等发展的民族关系。要实现民族关系的和谐，根本的途径就是要促进多民族能够自然地融合到一个国家、一个社会之中，所以，在民族地区社会管理中，必须增强族际社会的意识，强化民族融合政策。
民族融合政策的核心就是科学、合理和妥善地解决多元与一体的关系，即一方面要保障多民族平等、共同发展，另一方面又要促进多民族在发展过程中融入统一的国家及和谐的社会之中。现实社会中，民族融合政策并非教条化、僵化的规则，而是需要根据民族的文化历史传统和发展状况，与时俱进地进行科学合理地设计和安排，其遵循的基本原则就是促进民族平等，淡化族际边界，实现共同发展。
其次，民族地区社会治理工作的重点需要下到基层。无论从理论还是经验教训来讲，社会秩序稳定所出现的问题其实来自于基层社会，如果基层群众得不到充分发展、基层群众的利益诉求无法表达、基层群众的问题得不到妥善解决，都会使矛盾积压得越来越多，对秩序稳定形成的压力也会越来越大。所以，推进民族地区的和谐社会建设，必须建设起一个个和谐的基层社区。
加强民族地区基层的社会治理，需要处理好基层自治与治理的关系。针对民族地区的社会经济发展特点，较为理想的途径就是尽量把基层自治与社会治理有机统一和结合起来，避免只有自治而无治理或过多治理而缺乏自治的局面。
再次，在民族地区社会建设中，加强法治建设。在文化多元的族际社会，社会秩序的和谐稳定必须有社会认同和社会共识的基础。在社会现代化的大背景下，法治既是现代社会的重要特征之一，也是现代社会建设的基本趋势。现代法治建设所构建的法律权威，能够让社会成员的行动统一到法律规则之上。[15]所以，西部民族地区的维稳机制，也需要建立在法治基础之上。通过法治社会建设，让社会主义国家法律深入各民族人民的心中，成为社会和谐和民族团结的基石。
最后，西部民族地区发展需要采取综合性、协调推进的策略。在推进西部民族地区跨越式发展战略中，必须协调好经济开发与自然生态、历史传统和社会文化之间的关系。在发展政策选择和制度安排中，需要把经济发展与民族关系、文化传统和社会稳定协调统一起来，避免偏重经济而忽略发展性问题的解决和社会矛盾的化解。如果各个民族在经济、政治和文化等方面都能得到共同发展，那么也就建设起了和谐稳定的族际社会。
参考文献：
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[12] [美]奥尔森著，陈郁等译，《集体行动的逻辑》，上海人民出版社，1995年。
[13] 陆益龙，“乡村社会变迁与转型性矛盾纠纷及其演化态势”，《社会科学研究》2013（4）。
[14] 吴忠民，“中国现阶段劳动者利益诉求方式分析”，《社会学评论》2013（2）。
[15] Tyler，T. Why People Obey the Law.Yale University Press.1990：59.
注：
图1 族际社会“安全阀”机制示意图（略）
