2014年12月25日至26日，全国能源工作会议在京召开，会议结合新常态以及“四个革命和一个合作”，部署了下一阶段深化改革工作，并提出了在中长期工作中要重点抓好研究确定2030年能源总量和结构目标。其实，《能源发展“十二五”规划》以及《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》已经确立了对一次能源、煤炭、天然气、非化石能源的生产和消费总量目标，只不过，这些目标越来越多地从预期性目标转变为约束性目标。2013年，国家发改委、国家能源局印发的《控制能源消费总量工作方案》，首次对各省（区、市）的能源消费、用电量及其增速下达了指标任务。自“十一五”以来，主要污染物的总量控制已经从化学需氧量和二氧化硫扩展到了“十二五”的化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物共四项指标。在2014年12月24日召开的中国节能与低碳发展论坛上，发改委相关负责人首次提出研究制定碳排放总量控制办法。回顾去年12月11日中央经济工作会议中提出的“现在环境承载能力已经达到或接近上限”的判断，预示着能源资源和生态环境空间的目标管理将进入新阶段，从目前单位GDP能耗、二氧化碳排放量强度目标和部分主要污染物总量目标逐渐过渡至更为全面的资源环境承载力总量控制目标。
全国资源环境承载能力已经达到或接近上限。2014年4月世界自然基金会和中国－东盟环保合作中心联合发布了《中国生态足迹与可持续消费研究报告》，首次对中国开展了专题研究，相关数据表明，中国自上世纪70年代初期后一直处于生态赤字之中。
这意味着中国每年消费的自然资源已经超过了本国生态系统所能承载的水平。2008年，中国的人均生态足迹为2.1全球公顷，为其自身生态系统供给能力（0.87全球公顷）的2.5倍。中国居民人均最终消费支出不到全球的24%，但人均生态足迹已经接近全球人均水平的80%。全国共有25个省市生态账户已经出现赤字。
2014年8月，由环保部环境规划院和清华大学环境学院共同完成的《基于全国城市PM2.5达标约束下大气环境容量模拟》初步核定表明，2010年全国实际的SO2、NOx、一次PM2.5及NH3排放量分别超过环境容量的66%、81%、96%和52%，全国地级及以上城市中大约有80%以上的城市PM2.5年均浓度超标，约95%以上的人生活在不达标空气中，极端重污染时间频繁发生，已对公众健康造成极大危害。京津冀地区为严重超载区域，二氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5的超载率大于150%，氨的超载率大于100%；长三角地区为一般超载区域，二氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5的超载率介于50%至150%，氨的超载率介于50%至100%。31个省市区中，空气污染较严重的河南、河北、天津、安徽、山东及北京6省市4项污染物排放量均超过环境容量1倍以上。
2014年12月，北京林业大学生态文明研究中心发布的“生态文明绿皮书”《中国省域生态文明建设评价报告（ECI2014）》显示，中国位列105个国家中倒数第二位。近年来，我国整体生态文明建设虽呈上升趋势，年度进步指数为2.92%，但是，生态活力的增加和环境质量的改善较小，变化率都在1%以内，这也是人们对生态文明建设水平取得进步感受不明显的根源所在。随着国内经济社会的快速发展，我国与发达国家间经济差距日益缩小，生态、环境等公共产品供给能力却仍在拉大，当前全国整体环境质量形势依然严峻，部分地区生态文明建设短板问题突出，经济社会发展的生态环境代价过高。
中央经济工作会议提出，“必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。”在环境新常态的要求下，目前的强度改善但总量恶化的趋势应该得到根本性的改变。
首先，随着经济新常态下增长速度、发展方式、经济结构和发展动力都发生了变化，未来国民经济社会发展规划中，经济指标应逐渐成为软指标、弹性指标，统一的国土、资源、环境、气候指标则成为硬指标、约束指标。从“十三五”规划起，越来越多的总量控制制度将陆续推出，使有增长的总量控制目标倒逼改革，成为新常态时期转型调控的主要手段之一。总量控制的政策措施有助于政府职能行使方式的调整。当前，政府通过简政放权、深化行政审批制度改革，正在最大限度地退出微观经济事务的管理，重大经济结构协调和生产力布局优化将主要通过宏观调控、环境容量管理等手段来实施，强化排放总量控制、行业准入标准和项目资源环境承载能力评价，也有利于健全防范和化解产能过剩的长效机制。
其次，按照中共十八届三中全会深化改革的要求，资源消耗、环境损害、气候影响、生态效益的指标应尽快纳入经济社会发展评价体系，建立统一的目标体系、考核办法和奖惩机制，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。继续整合“十二五”规划纲要提出的单位GDP能耗和碳排放量降低、主要污染物排放总量减少三大约束性目标的联合考核和问责体制，形成闭合一致的方案，“三控合一”，并落实在投资和建设项目的前期审批和后期监督中，进一步整合项目能评、环评及碳评（部分地区已在试行）。同时，应将更为全面的资源消耗、环境损害、气候影响、生态效益总量指标纳入“十三五”全面建设小康社会统计监测指标体系的第六部分“资源环境”，强化新型工业化和城镇化阶段的控排责任，使得同步小康内涵更为全面，并为未来构建完整的现代化指标体系，量化“五位一体”的文明进步，在发展转型和提升中体现绿色低碳循环和可持续发展的共同愿景。
再次，国家应注重排放总量控制与排放标准管理、市场交易制度相结合，总量控制的计划行政色彩偏浓，调整灵活余地少，应结合行业排放标准管理，省级政府、高耗能工业、大型企业组织实行总量控制，建筑、交通等居民部门实行标准管理，市场制度的建立和完善也应更多地从当前易于操作的历史排放法（“祖父原则”）转向更为公平的行业基准线法。排放总量至少不应该层层分解至县（区、市）一级政府，不然过多限制基层发展活力，且当前地方统计基础薄弱，应该通过行业标准、市场交易和项目层级的管理规范来达到基层控制和减少排放的目的。中央应提前部署资源环境全面总量目标的前期工作，向地方政府、市场和社会释放坚定的转变政绩观的信号。
