党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的命题，并将其上升到全面深化改革之总目标的战略高度，其寓意甚为深刻。从国家治理的理论建构和实践探索看，当前的国家治理体系及其能力尚不足以承担其应有的功能，继而制约现代化进程的顺利推进。之所以如此，在一些学者看来，主要是由于“理念不足、方式陈旧、主体不清、机制不活”。这些分析在一定程度上客观检视了国家治理的某些不足，深层次的问题在于它的社会基础正在遭受侵蚀。其社会基础就是浸润在人们日常行为逻辑中的信任。如果将国家治理视为一种博弈，那么缺少信任根基的博弈将是一种零和博弈，甚至是负和博弈。经验表明，国家治理既不能靠“硬权力”的强力推动，也不能一味依靠妥协让步来维持，而必须以社会成员的信任为基础。
一、现代国家治理的内在逻辑
自国家产生以后，一直存在着传统国家与现代国家的界分。在中国的历史脉络里，传统的国家治理主要依靠两种力量。一种是以皇权为中轴、自上而下形成的、等级分明的“官制”模式，另一种是以民间力量为基础的“自治”秩序。但是，由于传统中国是由一个个分散孤立、“鸡犬之声相闻、老死不相往来”的家庭及扩大了的家庭——村庄等构成。因此，“自治”秩序并没有构成传统国家治理的主体，而是由一个庞大而又复杂的官僚体制承担着国家治理的重任。庞大的官僚体系虽然在一定程度上维持了整个国家的“官制”秩序，但是也严重抑制了社会力量的孕育和成长。只不过，由于生产力水平低下，公共事务较少，管理目标单一，这种以统治形式来实现等级秩序的治理模式基本上满足了当时的国家管理需要。
中国早期的政治现代化和现代国家建构是在外国入侵的情况下起步的。尽管诸多仁人志士提出了一些见解和主张，有的甚至付诸艰辛努力，但是实践证明，只有中国共产党才能领导人民完成建构现代国家的历史任务。新中国成立以后，为巩固新生政权，实现从传统的农业国家向现代工业国家的转变，中国共产党在总结历史教训并借鉴其他国家经验的基础上开始探索国家治理的新思路。然而，由于“现代化不仅是由传统农业社会向现代工业社会的转变过程，而且是由一个分散、互不联系的且以族群为基础的地方性社会走向一个整体、相互联系并以国族为基础的现代国家的过程。”[1]这些错综复杂的客观情势，促使中国共产党在探寻国家治理的过程中首选了“政权嵌入”的方式，并成功构建了以党政主导为轴心的国家治理体系。这种治理体系一定程度上适应了国家治理的当时需要，但是它的总特征是“一大二公”、“政社合一”、“党政不分”，“命令—服从”的管理模式成为其一以贯之的思维理念。
改革开放以来，在总体性社会逐渐松动、不同利益诉求迅速增长和大量涌现、公共生活主体日益多元和不断成长的复杂情势下，现代国家治理面临着日趋复杂的外在环境。因而，拓展国家治理空间、优化国家治理格局，成为中国共产党无以回避的现实课题。在这个过程中，中国共产党逐渐认识到：应对现代国家治理的客观需求，亟需构建多元主体之间的合作桥梁，并以合作互动的思维方式和行动策略来有效承接现代国家的治理需求。基于此，新世纪伊始中国共产党就提出要建立健全“政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。”[2]“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”[3]同时，也多次强调要为公众有序参与公共事务管理提供合法有效的途径。对应地，频繁出现于政策文本之中并成为一个强有力的“政策话语”的综合治理，可以看作是中国共产党在现代国家治理过程中开创的一种独特的合作互动机制。
合作治理之所以需要，是因为现代国家治理不再是边界固化、相对封闭的体系，而是充分开放的动态系统。“在这里，治理者与被治理者都是相对的，在某个语境下是治理者，而在另一个语境中又是被治理者。在时间和空间的意义上，每一个治理者同时又是被治理者。在静态的视角中，治理者与被治理者的相对性会以治理主体性质的改变等方式去表现自己。”[4]实践清晰地表明，合作已成为现代国家治理的内在逻辑和基本方略。唯有在合作的视野中，才能实现治理绩效的提升和治理基础的巩固。
二、信任：现代国家治理的基础要件
合作虽然是现代国家治理的内在逻辑。但合作互动不是凭空产生的，而是建立在治理主体之间彼此互信的基础之上。“信任是合作的前提，有信任才会有合作。只有信任与合作完全一体化的时候，即当合作型信任关系出现的时候，人类才真正进入一个普遍合作的社会，人们之间的合作才不只是工具和手段，而是稳定的社会关系。”[5]由此提出了现代国家治理中的信任议题。
在中国传统文化的脉络里，信任具有较长的历史积淀。传统典籍中，“信”和“任”连用时主要表示“相信并加以任用”。如《史记·蒙恬列传》：“始皇甚尊宠蒙氏，信任贤之。”又如《南史·荀伯玉传》：“高帝重伯玉尽心，愈见信任，使掌军国秘事。”
在近现代，信任一直是社会学、政治学等领域研究者的关注重点。德国社会学家齐美尔在比较不同的社会行为后肯定地说，“离开了人们之间的一般信任，社会自身会变得犹如一盘散沙，因为几乎很少有什么关系能够建立在对他人确切的认知之上。如果信任不能够像理性证据或个人经验那样强或更强，则很少有什么关系能够维持下来。”[6]克拉斯·卢曼、罗纳德·巴伯尔、弗朗西斯·福山则从制度和文化的角度来理解信任，认为信任是社会制度和文化规范的产物，更是引导人们理性行为、生成社会秩序的重要基础。因为，“信任是从一个规矩、诚实、合作的行为组成的社会群体中产生出的一种期待。”[7]由此可见，社会学者对信任的解读不再限于个体范畴，而是将它置于社会环境之中，关注它对社会秩序的重要性，认为信任不仅直接影响社会行为，而且是社会秩序和治理活动的促成物。
社会信任虽然提供了国家治理所需要的社会成员之间的相互信赖和彼此支持。但实际上，国家治理还离不开政府与公众之间的信赖和“托付”。因此，相对于社会学者主要讨论社会信任，政治学者重点关注了政府信任。诸多研究者从政府与公众之间关系的角度讨论了政府信任，认为政府信任实际上就是公众对政府的期望和支持。如米尔特认为政府信任就是“公众对于政府如何基于公众期望运作的基本的评价。”[8]相比较而言，国内研究者主要从国家治理的角度认为，政府信任“包括对政治体系及政治生活方式的信心，对政治制度、政府及政策的信任，对公职人员的信任和公众之间的信任。”[9]宽泛而言，“政府信任是公众在社会生活尤其是政治生活中与他人在一起时所感受到的开放、合作和容忍态度。它可以体现公众在政治生活中相信他人或者其它的团体对他本人的态度如何的信心强度。”[10]很多实践表明，“政治社会建立的基础正是人民与政治权力之间的相互信任关系，这种互信关系赋予政治权力强大的立法威力。”[11]总而言之，政府信任是一种积极心理，这种心理能促使政治生活主体形成对政治体系的相信、信赖、托付和支持等积极态度及行为。
其实，无论是社会信任还是政府信任，都是现代国家治理所必需的基础。它们都是在一定的社会环境中，主客体在互动合作的过程中所产生的心理预期、理性认知、情感偏好和价值取向等主观因素，共同构成现代国家治理的基础要件。
其一，信任能生成国家治理所需的社会秩序。早在2500多年前，政治学鼻祖亚里士多德就开宗明义地说，“城邦是若干家庭和种族结合而成的保障优良生活的共同体，以完美的、自足的生活为目标。我们说，这就是幸福而高尚的生活。”[12-1]时至今日，过上幸福而高尚的生活依旧是国家治理的重要指向。尽管对于何以达致幸福而高尚的生活，不同的人给予了不同的阐释，但是在纷繁复杂的争论中，仍有一个基本共识。那就是只有在有序的社会中才能过上幸福而高尚的生活。秩序之于国家治理固然重要，但是构建秩序的道路并不平坦。真正有助于构筑良好社会秩序，乃在于从根本上夯实信任根基。诚如亚里士多德所言，“一种政体若想长期维持下去，那么城邦的所有部分都应该愿意看到其存在和维持。对于一切城邦或政体都相同的一条普遍原则，即城邦的各个部分维持现行政体的愿望必须强于废止这一政体的愿望。”[12-2]亚氏在这里揭示的就是信任的重要价值。承继亚里士多德的信任传统，人们一直坚信政治体系的巩固、国家治理活动的开展、社会秩序的维系，都从根本上取决于信任。信任之于国家治理，犹如空气之于人的呼吸和命运。一旦信任受损，社会有机体就会遭受瓦解，进而难以形成凝聚力。
其二，信任能奠定国家治理所需的社会基础。任何政治社会活动都是建立在一定社会基础之上的。国家治理也不例外，良好的社会基础是国家治理活动有效开展的前提。这种社会基础正是公众之间、公众与政府之间的信任、支持和托付。实践表明，稳固的信任关系，有助于形成良好的治理根基。因为“通过互惠和信任，可以把个人从缺乏社会良心和社会责任感的、自利的和自我中心主义的算计者转变成为具有共同利益的、对社会关系有共同假设的共同体的一员，从而构成了将社会聚合在一起的黏合剂。”[13]帕特南对意大利地方治理进行20多年的跟踪研究，已经证实了信任对地方治理的重要作用。
其三，信任能促成国家治理的重要指向——促进社会融合。现代国家治理有一个重要目标，就是促进社会融合。社会融合是“把个体结合在一起的社会纽带，是一种建立在共同情感、道德、信仰或价值观基础上的个体与个体、个体与群体、群体与群体之间的，以结合或吸引为特征的联系状态。”[14]然而，社会融合不是凭空产生的，而是建立在社会成员彼此互信的基础之上。正是在信任的环境里，人们才会认识到彼此团结的重要性，才会不断增强参与意识和行动趋向，进而推动社会的组织结构逐渐从“原子化结构”向“晶体化结构”转变。
至此可以清晰地看到信任与国家治理之间的逻辑关联：国家治理的重要目标在于构建良好的社会秩序——良好的社会秩序不是自然生成——它建立在一定社会基础之上，维系于社会成员之间、社会成员与政府之间的信任建构。由此，信任构成国家治理的基础性要件。
三、信任缺失：现代国家治理面临的突出难题
虽然信任对现代国家治理具有基础性作用，但是现实情况并不乐观：国家治理正在遭受信任缺失的巨大掣肘，信任缺失已成为现代国家治理的突出难题。
笔者近年来一直从事基层政治与社会发展问题研究，长期在农村和城市社区开展田野调查。调研过程中，常常听到信任缺失的感慨，深感基层治理中正弥散着一股“互不干涉”的行动逻辑：干部不干涉群众的事务，群众不干涉干部的工作，群众之间也互不干涉。表面上看，这似乎说明基层干群的独立性在不断增强，但深层次上透露出基层治理中的信任缺失。所以，调研中很多基层干部认为，提升互信是顺利推动国家治理的当务之急。
在一些地方，信任内涵在不断衰落，一些人不再接受信任规范的约束，不愿意相信政府的解释和说明。与其说“人家的事，我不好去管”反映了个人权利意识的萌生和增长，倒不如说这是信任内涵的消退。信任的缺失带来了公共交往的日益世俗化，人们之间不再有淳朴的互相体恤，而是以物欲化、工具化的评判作为人情往来的既定规则。基于朴素的情感支持、互信互利的人情关系逐渐变得离经叛道，“有用则取、无用则弃”的处世策略却甚嚣尘上。中国社科院社会学所2012年的调查数据表明，当前社会的总体信任指标在急剧下降，已经跌破及格线。时下，老人摔倒后的“无奈纠结”从深层上充分说明信任的匮乏程度已经严重到侵蚀道德底线的层面。一段时间以来，网络谣言之所以容易兴风作浪，甚至凭空四起，主要原因正是源于人们不愿意相信他人，不愿意相信政府的解释。缺乏信任的社会，无形之中使得人与人之间的交流都戴着“有色眼镜”，心存芥蒂。“敞开心扉”似乎只是一句永远正确但很难付诸现实的期许。这一切均说明，社会信任的缺失已从最为基础的层面构成对国家有效治理的莫大障碍。
与社会信任匮乏相对应的是，政府信任也在遭受挑战。“整体上看，政府信任的下降与现代社会的属性、服务对象的变化以及政府所处的行政生态环境都是密切相关的，这些外部环境的发展变化使得政府信任议题变得更加复杂。”[15]但是，依旧可以透过诸多细节捕捉其现实表现。生活中，既可以发现囿于公共政策缺乏稳定性、可持续性，公众随之产生对法律、法规、政策的制定及其执行情况的疑惑和忧虑，更可常见公共权力执行者在公务活动中的态度傲慢、办事拖拉、效率低下，甚至是违背行政伦理与职业道德，丧失个人品德，而导致公众对政府的不满、失望，还可见公众因政府在提供公共服务、维护公平正义、改善发展环境、保障公民权利等方面的低效，而引发的不满和质疑。总而言之，当前政府信任下降已经很显现地集中在公众对政府行为失范、绩效偏低等问题的忧虑、不满，而且这些不信任表征日渐呈现出明显的交叉性、结构性和累积性、系统性特征。
政府信任缺失在国家治理中的最大烙印便是政府的“硬权力”不断凸显，社会矛盾不断滋生。源于信任的缺失，政府的活动得不到公众的认同和支持，公众的诉求也得不到政府的重视和有效解决，二者处于彼此焦灼的对立状态。长此以往，彼此之间便产生了一种隔阂乃至误会，以致信任的生态难以形成，“硬碰硬”、“斗狠”的心态和行为时常产生。然而，“这种权力运用方式尽管可以形成一种‘强制型权威’，却不利于政府在社会公众中的威望——一种‘非强制型权威’的建立，而‘非强制型政府权威’乃是现当代社会国家实现其和平发展与和谐稳定之社会秩序的根本所在。”[16]“硬权力”的运用虽然在短期内容易解决问题，但遗留的后患却不少，首当其冲的便是政府的信任度和国家治理绩效在不断消弭。
可想而知，在信任极度匮乏的背景下，国家治理何以进行？因此，在热切探讨国家治理体制机制这些外在因素的同时，不可忽视作为其重要社会基础的信任。实际上，无论是西方发达国家的历史实践还是中国自身的经验教训都清晰地表明，脱离信任为基础的国家治理是不稳固的。唯有高度重视信任根基，才可以为国家治理提供充足的动力源泉，凝聚共识，形成合力。
四、现代国家治理中的信任建构
在巩固信任基础成为现代国家治理之重要维度的情况下，如何系统地建构信任则成为关键。总体上看，完成这项系统工程，需要多方位的努力，但至少包括：培育公共精神、夯实制度基础、规范公共权力、锻造诚信社会等基本层面。
其一，培育公共精神。公共精神也可称之为公共理性。“这种公共理性就是所有公共生活参与者的伦理约束，是现代社会的一种精神原则和公共领域的行为准则与道德风尚，构成协调人与政治、人与社会、人与人之间文明关系的价值规范。公共精神是现代公共领域的道德准则，是公众为公共利益而行动的气质特性，它能够引导公众自主地作出判断和选择，帮助公众形成理性品质，对信任的生成至关重要。”[17-1]因而，培育公共精神毋宁或缺。开发有效路径培育公共精神首先需要积极培育适应现代生活的“公众文化”，将公众看作是政治社会生活中的独立个体而不是“附属物”，激发社会成员的主体意识、自主意识和权利观念，通过基层民主实践，不断提升公众文化素养。其次需要引导公众积极参与公共生活。“公共精神不是一朝一夕就可以养成的，也不是单纯的知识学习就能够得到的，而是在公共生活的实践活动中逐步习得的。”[18]因此，要积极鼓励和引导公众从参与社区日常治理等小事入手，让其体会到参与公共生活不仅是其权利，而且也是应尽的义务。最后，需要充分发挥公民素质教育的效用。当前，公民素质教育的关键之处在于要从理念层面确立公共精神在整个教育体系中的地位和作用，使其成为政策设计者和教育活动直接实施者的基本思维方式和日常教育逻辑，不要一味地抓应试教育。
其二，夯实制度基础。“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[18]邓小平则更为直接地提出，“制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，具有约束力。”[19]由此可见，制度对于行为实践具有极其重要性。信任虽然是一种主观体验，但对于国家治理实践来说，则需要上升到制度层面予以推进。一般而言，信任的制度基础主要从规范程序、保障权利、实现公共利益、增强政治体认感等层面发挥积极作用。对此，三个层面不能忽视。首先需要明确制度建设的理念前提。在制度建设过程中，一个理念前提就是确保制度正义。制度正义也可以看作是制度伦理问题。“康芒斯告诉我们，制度虽然很复杂，但是，不管何种制度，它都是一种价值选择的结果，纯粹科学的制度是不存在的。既然是一种价值选择行为，就必须考虑到制度本身的公平、正义，以及制度运行是否有利于公共利益的维护等价值层面的因素。因此，从制度本身的选择和设计，制度和人之间的互动关系，制度功效等方面出发，都要求考虑制度伦理问题。”[20]具体来说，就是要使制度建设既能促进政府建构对公众的信任，也要有助于公众建构对政府的信任，还要有利于促进社会信任的生成。任何偏袒一方的制度设计都是有悖其伦理精神的。其次需要健全制度化建设的常态机制。一般而言，定期选举、法治政府、公职任期等是其常态机制，信任建构的制度基础就应该从这些常态机制入手。以法治政府建设为例。当前在政府建设问题上，亟待继续推进的主要是转变政府职能、提升政府管理效能、促进政府公开透明高效。最后需要提升制度执行力，增强制度的有效性。制度有效性，简而言之就是制度能得到全面、有效的贯彻落实，进而发挥应有的规范作用。因而，需要不断强化制度意识，树立制度权威，努力培育遵循制度的“软环境”，真正实现有制度必遵循，有章程必守护。尤其是要在社会生活中，从制度层面预设好“信任壁垒”，将不讲信任的人摒除在外，对“漏网之鱼”还要惩罚在后，让有悖信任的人寸步难行。
其三，规范公共权力。能否有效规范公共权力的运行，是建构信任的重要基础。诚如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都会滥用权力，这是一条万古不易的道理。”更何况，“常识表明，良善政治生活的前提是具有一个健全的公共权力结构体系，公共权力结构的不完善或‘真空’往往会导致权力系统的紊乱，即失衡、失控与失范，进而产生权力滥用而危及社会。”[17-2]因此，在构建信任过程中要不断规范公共权力。当前对公共权力的规范可以从三个层面着手。首先需要建立健全科学、合理的权力结构。尤为重要的是解决好党委、人大、政府三大权力系统内部的分工合作问题。要按照决策权、执行权、监督权适度分离的原则，合理配置权力机构，优化其职能，严格划分权力机构的施用边界，从而形成三大系统之间的制约与协调机制。其次需要通过培育和提升公众的权利意识，扩充公共参与渠道，夯实以权利制约权力的基础。最后可以尝试开辟社会力量制约权力的新平台。比如，在全球网络信息技术不断发展的宏大背景下，可以从制度建设、队伍建设、渠道拓展等方面入手，积极发挥网络对公共权力的监督和制约作用。
其四，锻造良好的诚信社会。社会诚信是信任体系的重要组成部分，并构成现代国家治理的社会土壤。是否诚信，不仅反映出一个社会的整体风貌，而且影响社会秩序的构建和维系。一个缺乏诚信的社会是黑暗的，一旦缺乏诚信，人们之间的信任也将不复存在。然而，无论是大量的研究成果还是客观的社会现实都表明，社会诚信的缺失已经成为人们无以回避的敏感话题。由此观之，锻造良好的诚信社会是一项重大工程，尽管它的征程充满坎坷。诚信社会的养成，首先需要树立诚信观念和规则意识。所谓诚信，即诚实、诚心、信赖、信任。它既包含要以信用取信于人也要对他人给予信任。事实证明，只有诚信，才会取得持久信任，才会可持续发展。诚信也是一种规则，“没有规矩，不成方圆”。因而，诚信社会的养成也需要懂规则守规矩。其次需要加强社会信用体系建设。对此，教育是根本，家庭、学校、社会都要承担其诚信教育的责任，让诚信教育成为日常教育的重要组成部分。同时还应加强舆论宣传，弘扬“讲诚信为荣、不讲诚信为辱”的社会氛围。通过媒体宣扬诚信的先进典型，对失信者则进行曝光，从而促进形成诚信的社会氛围。还可考虑建立社会信用管理体系：为公民和企业社会主体建立信用档案，并将其信用信息(如遵纪守法情况、公共道德情况等)录入其信用档案，并允许其利益相关者(如交易相对人、用人单位等)有条件查询。由此引导社会交往主体注重自身言行，只有这样才能提升整个社会的诚信水平。最后需要建构信用惩罚机制。教育和引导只是诚信社会建设的一个方面。对于一些屡屡置诚信于不顾的人来讲，则需要双管齐下：运用信用惩罚机制来促使其守信，让其体会到守信的重要和失信的后果。
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