当前中国进入全面深化改革阶段，强调改革的法律规范与顶层设计成为中国决策层与全社会的共识。政府垂直管理制度，是指行政层级不同但业务、性质相同的政府部门间建立起直接的行政隶属关系并排除地方党政机关领导的管理制度。它有中央垂直管理、省以下垂直管理和特殊垂直管理三种基本类型。政府垂直管理制度是当代中国政府体制的重要组成部分。当前，在中央政府层面，垂直管理机构已达数十个，并且仍有不少机构（环境保护部等）被呼吁采用垂直管理制度。对垂直管理制度的法律规范和顶层设计问题进行研究，有利于更好地推进垂直管理制度改革和构建高效的现代政府。
一、我国垂直管理制度的法律规范不足，垂直管理制度改革缺乏顶层设计和整体规划
（一）我国宪法和法律对于是否可以大规模实行垂直管理制度并无明确规定，大多数政府机构实行垂直管理制度的依据是行政命令
首先，实行政府垂直管理制度的法律依据不足。从现行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）的角度来看，垂直管理制度在一定程度上是没有法律根据的，法律没有关于垂直管理制度的任何规定。因此，有学者认为中国实行垂直管理制度是一种“恶性违宪”。《组织法》规定，地方人大和地方政府有管辖本地区事务的权力，而且有管理其下属机构的权力，对于不属于其管理的机构也有监督权。该法第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使的职权包括“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。该法第六十六条规定，省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。这些规定虽然没有直接把权力赋予地方政府，但明文赋予地方人大。地方人大也是地方机构，而且由地方人大产生的地方政府可以代表地方人大行使管理地方经济社会政治事务的权力。中央推行垂直管理制度，把原属地方的权力和政府机构上收，地方政府因此变得职能与机构残缺，法律赋予地方人大和地方政府的某些权力被行政命令架空。因此，关于垂直管理制度，国务院相关文件和《组织法》之间存在不协调甚至矛盾之处。
其次，多数政府机构实行垂直管理制度的依据是行政命令，只有极少数是依据专门性的法律，缺乏对垂直管理制度进行整体规范的法律。当前，除海关、中国人民银行、铁路部门、银监会、证监会、保监会等机构实行垂直管理制度因分别有《海关法》《中国人民银行法》《铁路法》《证券法》《保险法》等专门针对本机构的法律而有其法律依据外，大多数机构实行垂直管理制度都是通过中央政府的行政命令，缺乏法律依据。因此，可以说，大多数垂直管理机构实行垂直管理制度，只有行政规定上的依据，并无法律意义的依据。这种没有法律依据的行政规定，有的甚至和现行宪法尤其是《组织法》的基本精神相背离。此外，即使有少数垂直管理机构实行垂直管理制度且有单独的专门法律作为依据，对于政府垂直管理制度这个整体而言，也并无法律依据。学者朱丘祥认为：“概观现有的垂直管理改革，可以发现其绝大部分规范依据是中央政府及其职能部门的政策性文件，上升到法律和行政法规层次的还非常少见。”
（二）关于政府垂直管理制度的组织形态、关系网络、运行机制、管理规范等问题也没有统一的法律规范
在中央政府层面，现在约有数十个政府机构实行垂直管理制度。越到基层，政府垂直管理机构比重越高。在有的乡镇，垂直管理机构工作人员超过政府机构工作人员总数的50%。有学者指出：“县各驻乡机构急剧膨胀，乡镇政权管理权受到削弱。人事权不归乡管的各驻乡机构近年来日益膨胀，其人数已远远超过乡镇政权工作人员数量。”对于这样一种使用广泛的制度，在法律上却无统一规定，这实在很难让人理解。当代中国政府部门实行与废除垂直管理制度，带有随意性。总体来说，尽管1978年以来垂直管理制度改革已更加有序和平稳，但也只是中央政府层面做得相对较好，地方政府对于垂直管理制度的使用可谓五花八门。目前，各个政府部门实行的垂直管理制度从形式上来说也不完全相同，不同地方的垂直管理机构数量不同，制度类型也不完全一致，严重缺乏统一规范。
首先，当代中国垂直管理制度改革呈现阶段性特征，但缺乏规划是基本特征。有学者指出：“垂直管理体制当初是在国家宏观调控失效、地方保护主义盛行的背景下建立起来的，在一定程度上是以一种‘权宜之计’的形式出现。虽然在后来的改革中逐步完善，但由于当初制度设计的不健全，导致一开始就没有对这种体制的科学的论证，没有一整套体制发展的战略规划，缺少完整的系统框架，自身存在着不可忽视的缺陷。”总体而言，当代中国垂直管理制度改革呈现阶段性特征。1978年前，垂直管理制度改革比较粗糙和迅猛，领导人个人意志的主导性非常强，带有比较强的任意性；1978年后，垂直管理制度改革相对理性和谨慎，领导人个人意志的主导性相对弱化，更多地体现经济和政治发展的需要，但也缺乏规划，是“摸着石头过河”。总之，在当代中国，垂直管理制度改革的顶层设计非常弱，垂直管理制度改革带有个人色彩、短期性、随意性和一定的非理性。
其次，国家发展目标众多，垂直管理制度改革尚未进入中共中央重点考虑范围，有关论述不多。在进行社会主义建设的过程中，国家发展目标很多，建设任务相当繁重，政府体制改革目标也很多，而且缺乏经验，垂直管理制度改革还没有进入中央重点考虑范围。1949年以来，中共中央虽然在一定范围内使用垂直管理制度，并对其进行过变革，但极少对垂直管理制度问题进行专门研究，也从未将其作为一个制度进行整体性规范。2002年，党的十六大报告提出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”这是中共中央对垂直管理部门这个制度整体的第一次明文论述。2008年，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出要“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系”。这是中共中央首度在正式文件中提出要“调整和完善垂直管理体制”。此后，有关垂直管理制度的论述数次见诸中国政府高层的谈话及中央文件中，但大多侧重规范垂直管理部门和地方政府的关系，没有涉及垂直管理制度的法律规范和顶层设计问题。
这种缺乏法律规范和顶层设计的垂直管理制度改革，带来垂直管理部门设置不合理、任意性强及垂直管理部门数量频繁变动等问题，这种状况亟待改变。中国当前已具备条件对垂直管理制度改革进行顶层设计并对该制度进行法律规范。
二、建立并完善垂直管理制度的法律规范，加强垂直管理制度改革的顶层设计
首先，应加强对垂直管理制度的研究，科学合理地认知垂直管理制度。这是加强垂直管理制度改革顶层设计的基础。一方面，应认识到它是当代中国政治与行政制度体系中的一项重要制度。在当代中国，由于治理空间的超大性、政府间关系的复杂性、现代化建设的艰巨性等原因，政府垂直管理制度使用频度较高、使用范围较广、地位相对突出，成为当代中国政治与行政制度体系中一项难以被取代的制度。另一方面，应克服“一垂就灵”迷信，不能过度夸大垂直管理制度的作用。必须加强对垂直管理制度历史演变、组织结构、关系网络及运行机制等问题的研究。
其次，应大力增强垂直管理制度改革的顶层设计，明确垂直管理制度在政府体制中的地位和作用，制定出垂直管理制度改革的时间表和路线图。中国政府机构可分为垂直管理部门和双重管理部门两类。1990年以来，工商、质监、药监等不少部门的管理体制都经历了“双重管理制度—垂直管理制度—双重管理制度”的循环变革。更早以前，也就是1949年至1978年，海关、中国人民银行、邮政等部门也同样经历过类似的管理体制变革过程。这种循环式的变革，反映出顶层设计的缺乏。应加强对政府部门是否应该采用、如何采用垂直管理制度的顶层设计，避免走回头路。应在合理界定中央与地方权力利益关系的基础上，整体性地摸清哪些部门、哪些权力应实行垂直管理，哪些部门、哪些权力应实行双重管理。在此基础上，有计划地实现垂直管理部门与双重管理部门的有序变革，形成科学合理的垂直管理部门序列和双重管理部门序列。具体做法方面，可在学界充分研究的基础上，由中央机构编制委员会提出关于中国政府垂直管理制度改革的总体方案，由中共中央或者中央全面深化改革领导小组研究通过。各省应在参照关于中国政府垂直管理制度改革总体方案的基础上，制定符合本省实际的垂直管理制度改革省级整体方案，然后有序推进垂直管理制度改革。
首先，可在中央层面和全国层面探索推进对垂直管理制度进行统一约束的法律法规建设。韩大元、杜强强等学者在分析“三鹿毒奶粉事件与石家庄市长冀纯堂的免职”案例时指出，垂直领导体制对地方政府法定职权改变的“消极后果亦不容忽视”，“宪法和‘地方组织法’赋予了地方政府管理经济的权限，而垂直领导体制的推行改变了地方政府的法定职权。在行政管理事项已经改由垂直领导的情况下，要市县政府承担行政管理不当的责任，似乎并不妥当。而问题的核心就在于，中央政府须慎待地方政府的法定职权，即便要推行某项行政管理体制改革，亦需要相应的法律依据。只有这样，改革的目标和过程才会和法治行政的目标渐行渐近”。根据沈荣华的研究，“国外比较重视依法建立垂直管理体制”，政府垂直管理机构“法制化程度较高”，“日本中央各省厅都制定有机构设置法，如《财务省设置法》、《法务省设置法》、《国土交通省设置法》等，其中对垂直管理机构设置都有十分具体的规定。法国在《市镇、省、大区和国家权限划分法》等政府组织法中对垂直管理机构设置作了明确规定”。参考国外经验，可考虑由国务院制定关于设立与规范政府垂直管理机构的规定，对政府垂直管理机构的设置范围、制度形态、组织结构、运行机制、关系结构、财务管理及改革方式等问题做出原则性规定。由国务院制定相关规定，才能起到全国性的约束作用，杜绝同一部门的管理体制出现地区多样性的弊端。对于垂直管理机构设置范围问题，需要以推进中央与地方权力关系合理化为前提。在目前中央与地方分权、分工尚不十分明确的情况下，可对垂直管理机构设置范围做出原则性规定。在条件成熟时，再将该规范上升到法律位阶，以全国人大立法的形式加以完善和确立，形成政府垂直管理机构设置法。
其次，对地方政府使用与改革垂直管理制度也应有统一的法律法规约束。除在中央层面建立对垂直管理制度及其改革问题的法律规范外，地方政府推行的垂直管理制度改革应得到法律规范，地方政府也不能任意使用垂直管理制度。可由省级政府或省级人民代表大会根据中央政府或全国人大的规定，制定出地区性法规规范，对全省的垂直管理制度使用与改革进行统一规范，对垂直管理制度的设置范围给出相对明确的规定。
（三）从法律上厘清垂直管理机构与地方党政机关的关系
从法律上来看，垂直管理机构与地方党委、地方人大、地方政府、地方政协等主体的关系缺乏规范，有待厘清。地方人大到底该不该监督、如何监督垂直管理机构等问题应在《组织法》等约束面广的法律中得到解决，而不是只在这类法律中模糊规定地方人大和地方政府对于地方事务的领导权。当前，有的地方人大积极探索监督垂直管理机构的办法，并已出台地方性规范，但这只是局部性的，在全国范围内还只能算是个案，并且因为缺乏明确的法律规定，其推进明显缓慢乏力。如果有了全国性的统一的立法规范，就能在全国层面解决地方人大该不该监督、如何监督垂直管理机构等问题。此外，地方党委、政府、政协等与垂直管理机构的关系如何界定，也应该有统一性的立法规范。政府机构改革及垂直管理制度改革推进到今天，是从法律法规上解决垂直管理机构与地方党政机关关系的时候了。
我国政府垂直管理制度的法律规范及政府垂直管理制度改革的顶层设计问题主要有三点：第一，宪法和法律对于是否可以大规模实行垂直管理制度并无明确规定，大多数政府机构实行垂直管理制度的依据是行政命令；第二，关于政府垂直管理制度的组织形态、关系网络、运行机制、管理规范等问题没有统一的法律规范；第三，政府垂直管理制度改革严重缺乏顶层设计和整体规划。在中国进入全面深化改革阶段的当下，这种局面已明显与时代要求及我国建设现代法治国家的目标不符，亟待改变。要改变这种局面，首先，应加强对垂直管理制度的研究并增强垂直管理制度改革的顶层设计；其次，应推进对垂直管理制度进行统一约束的法律法规建设；再次，应从法律上厘清垂直管理机构与地方党政机关的关系。只有建立有效的法律规范和进行完善的顶层设计，我国垂直管理制度改革才能走入合理化的轨道，政府体制才能更加健全高效。
