党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。在党的中央全会文件中，专门就党的监察工作领导体制提出明确的改革要求，这在历史上是第一次，反映出完善党的监察工作领导体制对于全面深化改革、实现国家治理现代化的重要价值。众所周知，严明有效的监察制度，是政治体系科学、高效运作的必要保障。领导体制问题是监察制度中的核心问题，它规定了监督主体与监督客体的相互关系，决定了监察机关的职能大小和行使监察职能必要的独立程度，并直接关系到监察制度的运行效果。党的纪检监察工作作为国家治理体系的重要组成部分，就其领导体制进行改革，是逐步实现国家治理能力现代化的重要一步。为明确党的监察工作领导体制改革的必要性与历史方位，有必要从历史纵深的角度来进行观察，梳理其发展演进的历史进程，并就其制度模式来源及发展演变的动力进行分析。
一、制度递嬗
党的监察制度创立于1927年，历经革命、建设与改革开放不同历史时期，其领导体制也因时代条件的变迁而呈现出既有连续性，又不断调整、演进的阶段性特征。其基本演进过程如下：
（一）民主革命时期：由直属于党的代表大会到隶属于同级党委
1927年，党的五大创立了党的监察制度，关于领导体制规定：1.中央及省监察委员会由全国代表大会及省代表大会选举产生；2.中央及省监察委员，有权参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。3.中央及省委员会不得取消中央及省监察委员会之决议，但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇到中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。[1]根据如上规定，初创的党的监察机构直属于党的各级代表大会，与党委处于平行状态。
由于大革命的失败，党的监察机构成立后一直没有实际运行。1938年，党的六届六中全会重新设立“监察委员会”，作为党委的下属机构，由各级代表大会选举产生。[2]1945年党的七大通过新党章，对党的监察机构的领导体制明确规定：党的各级监察委员会由各级党委全体会议选举产生，在各该级党委指导下进行工作。[3]从而确定了党委对党的监察机构指导的体制。
（二）社会主义建设时期：“一重领导、一重指导”体制的选择与确立
中华人民共和国成立之初，党的各级纪律检查机关全面设立。1949年11月颁布的《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》规定，中央纪律检查委员会在中央政治局领导下工作，地方各级党的纪律检查委员会在各该级党委指导之下进行工作。由于在执行过程中对指导二字有不同的理解，中共中央遂于1950年2月24日发出了《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》，明确了党委对同级纪委领导、上级纪委对下级纪委指导的“一重领导、一重指导”领导体制，并强调：当上级纪委与下级党委意见不同时，应提请同级党委做决定。[4]
这一体制在5年后发生反转。1955年3月，党的全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方各级监察委员会的决议》，规定党的监察委员会由全国党代表大会选举产生，在各级党委指导下进行工作，并明确了上级监委对下级监委的部分领导关系。[5]
一年后，党的监察机构领导体制再次调整。1956年9月，党的八大党章规定：“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。”[6]重新明确了党委对同级党的监察委员会的领导关系。这一体制一直延续到1969年党的监察机构被撤销。
（三）改革开放时期：“双重领导”的确立与演进
“文化大革命”结束后，党的十一大恢复了党的纪律检查委员会，并沿用了八大党章所规定的“一重领导、一重指导”领导体制。1980年，中共中央批准了中央纪委二次全会提出的建议，将纪委受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导、以同级党委领导为主，双重领导体制模式初现。1982年9月通过的十二大党章在此基础上明确规定：“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”[7]同时强调，这种双重领导不再以同级党委领导为主，而是同级党委领导和上级纪委领导各有侧重。
进入新世纪，党的监察机构领导体制出现由“双重领导”向“垂直领导”转化的趋向。2001年9月，党的十五届六中全会作出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的决定。经过试点工作，2004年4月，中共中央正式决定：中央纪委、监察部将全面实行对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定：“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”[8]，强化了上级纪委对下级纪委的领导。
二、模式来源
中国共产党是按照列宁建党学说创建的，党的监察制度也是以苏联共产党的监察制度为蓝本而构建的。民主革命时期党的监察制度的创立与变迁明显地体现了这一点。
1927年党的五大所设立的监察委员会，受到了列宁的党内监察思想和同一时期苏联共产党党内监察制度的影响。列宁为避免党内出现官僚主义、腐化变质等消极现象，力求建立权力分工协作又相互制约的机制。1920年，在列宁的提议下，俄共（布）第九次代表会议建立了党的监察委员会，并在次年党的第十次代表会议上通过了《关于监察委员会》的决议，确立了党内监察制度的基本框架。其中，关于党的监察制度领导体制规定：1.各级（中央、区、省）监察委员会分别由各级党的代表大会和代表会议选举产生，监察委员会和执行委员会平行地行使职权，并向本级代表大会或代表会议报告工作；2.中央监察委员会是党的最高监察机关，中央监委参加中央全会、政治局、书记处的会议时只有发言权；3.监察委员会在工作中不受中央委员会的约束，有权将有关问题提交党的代表大会解决并与中央委员会举行联席全会，处理重大问题。对比1927年党的五大所确立的党的监察制度领导体制，可以明显地看到其基本原则来自于列宁的监察思想和列宁时期苏联共产党的监察制度。
1945年党的七大党章关于党的监察机构领导体制的规定，与党的五大相关规定有着明显的不同。鉴于民主革命时期党的监察机构虽然设立但从未实际运行，其变迁显然来自于外在影响。值得注意的是，列宁去世以后，苏联共产党的监察制度开始发生变迁。尤其是1934年联共（布）十七大以后，苏联共产党的监察制度在领导体制方面变动如下：1.将原与中央委员会平行的中央监察委员会改为中央委员会下属的党中央的监察委员会。2.将原来中央监察委员会由全国党代表大会直接选举产生，改变为由联共（布）中央委员会全体会议选举产生，由中央委员会领导，并按照其指示进行工作。1945年党的七大党章对党的监察机关的领导体制所作的规定，与同一时期苏联共产党的监察制度领导体制高度契合。显然，民主革命时期党的监察制度在很大程度上借鉴了同一时期苏联共产党的监察制度。可以说，党的监察制度领导体制在模式上来源于苏联共产党的监察制度领导体制。
三、演进动力
如果说民主革命时期党的监察制度因战争环境所限，无法实际运行，使得其制度规定更多的来自于借鉴苏联经验的话，那么，中华人民共和国成立以后，党的各级纪检监察机构迅速设立且实际运行，党的监察机构领导体制的发展演变则与其实际运行过程中出现的问题密切相关。
党的监察制度在实际运行之初，其领导体制所存在的问题便开始显现。根据公开报道，中华人民共和国成立初期，“被监督部门和干部对党政监察工作的对立情绪严重，认为监察工作给他们增添了麻烦，妨碍了他们行使行政职权”[9]，“一些干部认为监察机关是‘行政法庭’、‘政府巡视团’，或是‘打苍蝇’、‘找岔子’的机关”[10]。因此，他们对党的监察机构多方加以责难，甚至想乘机缩小监察工作的权力，以使自己享有更大的权力和更多的“自由”。“有这种错误思想的人，在国家机关和国营企业部门中是相当多的”[11]。
受制于监察机构领导体制，许多监察工作人员在履行其职责时顾虑重重，他们对于犯有严重错误的干部，尤其是老干部、大干部“抱着姑息迁就的态度”，怕搞坏关系、怕“穿小鞋”，许多案件长期拖延，不了了之；或者只对下级干部错误进行揭发，对同级、上级干部所犯的错误则置若罔闻。[12]“有少数监察干部不敢多做工作，他们力持‘慎重’、‘稳妥’，认为工作是少做得好，少做少出毛病。”[13]
为解决党的监察制度在运行中出现的如上问题，中央纪委多次强调监察工作是帮助党政领导机关和领导干部发现问题、改进工作的，希望各级党政机关和领导干部支持监察工作，为开展监察工作提供各种便利。[14]同时，中央纪委要求党的各级监察机关做好各级党委执行的助手[15]。如上举措显然不能从根本上解决问题。在此背景下，为加强党的监察机构有效发挥其职能，1955年3月，中央和地方各级监察委员会成立，并专门就党的各级监察机关和各级党委的职责与权限进行了细致划分，具体规定如下：“各级党委委员如有违反党章、党纪和国家法律、法令的行为，应由同级党委处理；但上级党的监察委员会认为必要的时候，有权直接加以处理。”[16]这一规定，加强了上级党的监察机构的领导作用，对于推进党的监察工作具有积极的意义。然而，这一领导体制实行一年之后，便再次被调整为同级党委领导、上级监委指导的领导体制。
此后，伴随着党内“左”倾思潮的发展，各级党委对党的监察机关的领导朝绝对化方向发展，其表现是，不仅要求各级监察委员会完全接受同级党委的领导，“对党委要多请示、多报告……重大的案件和工作安排，要提请党委讨论、指示”[17]，而且上级监委派出的监察人员，在检查处理案件时，也要“在当地党委领导下进行工作”[18]。到了1958年，党的监察委员会与党委的关系问题甚至被上升到“革命斗争中的一个根本问题”，认为党的监察委员会“离开了党的领导，搞独立王国，闹分散主义，都一定会迷失政治方向，陷入资产阶级政治影响的旋涡”[19]，要求“各级监委必须诚心诚意地接受党委的领导”[20]，并强调：“任何时候，监察组织都不能强调自己的特殊，或者错误地把自己同党委平列起来。”[21]
强调党委的绝对领导，造成了党委与党的监察委员会职责与权限的混乱，党的监察机关缺乏必要的履行职责的独立性。其结果，不仅使党的监察机关不能行使对同级党委的监督与制约职能，而且对下级党员干部的监督亦困难重重，其基本的维护党纪的作用难以发挥。有鉴于此，“文化大革命”结束后，中共中央立即恢复了党的纪律检查机关，并很快将领导体制确立为双重领导体制，力求在坚持党的领导的前提下，尽可能发挥党的监察机构应有的维护党纪的职能。
党的监察机构双重领导体制虽然在理论上规定上级监察机关和同级党委或政府领导各有侧重，但“在贯彻执行中，普遍地出现了地方领导与系统领导‘一头硬，一头软’的状况，即一些地方和部门的领导囿于局部利益，干预或阻挠监察机关依法行使职权，造成监察工作下情上达受阻，违法违纪行为难以及时严肃查处，上级监察机关的指示、意见被搁置等等。”[22]显然，双重领导体制依然未能解决党的监察机关独立性不足，履行监督、制约职能不够的问题。进入新世纪，纪检机关派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导，以及上级纪委对下级纪委人事任免权限的扩大，显示出进一步改革完善党的监察机构领导体制的新趋向。
四、结论与思考
通过具体考察党的监察机构领导体制历史演进过程，分析其模式来源与运行效果，我们可以得出如下认识：
第一，党的监察机构领导体制历史演进的过程表明，中国共产党从建党之初就一直高度重视自身的组织纪律性，严格按照列宁的建党学说进行党的建设，即便是在民主革命时期，也将党的监察制度建设当做一项重要工作予以高度重视。中华人民共和国成立后，作为执政党的中国共产党不断在具体实践中探索有效发挥党的监察机构职能的领导体制。党的监察机构领导体制的一系列变迁，展现了中国共产党党内监督思想不断趋于成熟的历史发展脉络。
第二，分析党的监察机构领导体制的模式来源，我们不难发现，我国现行党的监察机构领导体制来自于苏联斯大林时期的监察思想与制度。这一思想与制度与列宁时期的监察思想与制度有着很大不同。其在领导体制方面的主要表现如下：一是党的监察机构由党的代表大会或代表会议选举产生变为由党委任命，党的监察机构接受党员和人民监督不够；二是党的监察机构受同级党委领导，难以独立行使职权，造成监督效果不佳、权力制约力不足；三是党委和党的监察机构分工协作机制难以形成，造成权力集中于党委，在实际上削弱了党的领导地位。这是中华人民共和国成立后党的监察机构未能有效发挥其作用的根本原因，也为当前深化党的监察机构领导体制改革提供了理论依据与实践依据。
第三，当前深化党的监察机构领导体制改革，应按照监督主体高于或至少平行于监督客体的有效监督原则进行构建。首先，应调整现行党的纪律检查工作侧重同级党委领导的机制，以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅，各级党的纪律检查机关主要对上级党的纪律检查委员会负责并报告工作，保证制约和监督权高于或平行子被制约和监督权；其次，由各级党委和党的纪律检查机关组成联席会议，共同处理重大事项，以此保证党的纪律检查机关不仅对决策的执行情况进行监督，而且对决策进行有效的事前监督；再次，在赋予党的纪律检查机关较大职权的同时，为了避免其滥用权力，应确保党的各级代表大会拥有最高的制约监督权和最后的决定权。
注释：
[1]《中共中央文件选集》第三册，中共中央党校出版社1989年版，第151-152页。
[2]《中共中央文件选集》第十一册，中共中央党校出版社1991年版，第768-769页。
[3]《中共中央文件选集》第十五册，中共中央党校出版社1991年版，第133页。
[4]魏明铎主编：《中国共产党纪律检查史》，河北人民出版社1993年版，第90页。
[5][16]《人民日报》1955年4月5日。
[6]魏明铎主编：《中国共产党纪律检查工作全书》，河北人民出版社1992年版，第1399页。
[7]《十二大以来》（重要文献选编）上，人民出版社1986年版，第87页。
[8]《人民日报》2013年11月16日。
[9][11]《人民日报》1955年6月21日。
[10]《人民日报》1951年8月15日。
[12][14]《人民日报》1953年3月11日。
[13]《党的监察工作》第83期，第2页。
[15]《朱德选集》，人民出版社1983年版，第314页。
[17]《党的监察工作》第75期，第4页。
[18]《党的监察工作》第70期，第5页。
[19]《党的监察工作》第80期，第10页。
[20]《党的监察工作》第92期，第4页。
[21]《党的监察工作》第96期，第3页。
[22]李思潮、孙国明主编：《纪检监察工作通鉴》，中国书籍出版社1993年版，第227页。
