所谓政府权力清单就是对各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等方面进行详细统计和全面清理，明晰权责，形成的目录清单。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为我们在改革开放新形势下加快推行政府权力清单制度，明确政府权责界限，依法行使权力、依法规范和公开权力运行指明了方向，赋予了新的内涵。李克强总理在2015年政府工作报告进一步提出，加大简政放权、放管结合改革力度。制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。
近年来，上海在转变政府职能，建设法治政府和服务型政府进程中，积极探索推行政府权力清单制度。如上海市委书记韩正同志于2013年12月在上海市委十届五次全会上就明确提出，上海要逐步建立权力清单制度，规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任，做到可执行、可考核、可问责。2015年2月28日，韩正同志在上海市领导干部专题学习班上再次指出，深入推进依法行政，加快建设法治政府。核心是加快推行“三张清单”制度，今年要制定和发布市级行政权力清单和责任清单。
近年来，上海进行了建立和推行政府权力清单制度的探索。就总体情况来看，市级政府层面推行权力清单制度处于试点阶段（目前选择了发展改革委、经信委、质监局、市容绿化局等单位进行试点）。区县政府层面正在探索并且取得一定进展的是上海市杨浦区和浦东新区。
2014年6月，上海市发改委公布了2014年权力清单，共有41项权力事项纳入清单，其中行政审批事项24项，政府定价事项17项。上海市发改委主要探索了从梳理权力——确认权力——优化权力运行流程的权力清单制度建设模式，并将权力清单制度和网上办事、项目审查、行政审批标准化管理相结合，建立权力清单动态调整机制作为进一步推进权力清单制度的工作重点。[1]
2014年10月，上海市杨浦区2014年版行政权力目录开始分批在“上海•杨浦”门户网站和杨浦区机构编制网上线公开。杨浦区成为上海全市首个“晒”出政府行政权力目录的区县。杨浦区将推行权力清单制度分为全面清权、优化确权、阳光晒权和监督制权等阶段。2014年首次分批公布的行政权力目录，共有经过区委、区政府审定的杨浦区行政权力4407项，其中审批514项、处罚3586项、征收8项、强制105项、确认26项、裁决3项、给付95项、其他70项。[2]整个过程强调以法律法规为依据，依法进行。
2015年4月，浦东新区公布了区级政府部门的权力清单和责任清单1.0版本，将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政强制等18类，权力清单的依据是法律、行政法规、部门规章、市政府规章以及浦东综合配套改革文件。将行政责任分为部门主要职责、行政协同责任、事中事后监管制度、重点行业重点领域监管措施、公共服务导航等5个模块。通过调研发现，权力事项共计6456项，其中行政处罚5234项，占81%；行政强制256项，占4%；行政审批251项，占4%；其他各项权力715项，占11%。
责任清单共计1423项，主要职责513项，行政协同责任125项，事中事后监管制度158项，重点行业重点领域监管措施89项，公共服务导航538项。下一步，浦东新区拟探索权力清单和责任清单2.0版本，将权力清单拓展到街道、镇，同步推进行政权力分类清理工作，责任清单增加“行政过错责任”模块。
总体而言，上海推行权力清单制度已经取得了一定进展和成效，具体体现在以下方面：
一是上海推行权力清单制度改革的探索，既在市政府部门（条）层面进行，也在区县政府（块）层面进行，反映了条块结合的特征，体现了试点的全面性，有利于改革的配套性和综合性。
通过选择部分属于“条”的部门和属于“块”的区县政府进行试点推行权力清单制度，能够在政府部门之间（条之间）以及“条”和“块”之间形成相互制约和相互促进的氛围，有利于发现条块之间在权力配置方面的一致性和差异性，避免上下不协调的情况，提升权力配置和运行的配套性和综合性。同时，多个层面同时进行试点，有利于发现上下衔接过程中存在的问题，有利于各方面形成改革共识，使多个方面认识到推行权力清单的重要意义在于政府管理理念和管理方式的转变，在于政府流程的再造和行政效率的提升。
二是通过部分市政府部门和区县政府对权力清单的探索，初步形成了推行权力清单制度的工作流程，对推行权力清单制度过程中可能遇到的难点以及可能存在的风险点有了初步的认识，为全市范围全面建立和推行权力清单提供了经验和借鉴。
推行权力清单制度的试点已经探索了一套有操作性的工作程序和流程，对权力清单的规模有了一定的认识，形成了全面清权——合理配权——阳光晒权——监督制权的推行权力清单制度的工作程序和流程，一些工作程序和流程可以做到“可复制、可推广”。同时，通过试点探索对全面推行权力清单制度可能遇到的工作难点以及各个环节中可能存在的风险点有了初步的认识。这些都为全市范围全面建立和推行权力清单制度奠定了良好的基础。
三是明晰了进一步推行权力清单制度的工作重点和方向，充分体现了面向社会、服务民众的精神。
通过建立和推行权力清单制度的实践探索，一些市政府部门和区县政府认识到公开权力清单只是“万里长征第一步”，更为重要的是如何通过制度建设、打造电子化平台使行政权力按照权力清单要求运行，优化权力运行流程，提高行政效率，提高行政相对人的满意度，并且形成责任清单，实现权力清单的动态管理，全面发挥权力清单制度的作用。
同时，权力清单的探索响应社会和民众的高度关注，方便社会和民众查询使用。如浦东新区政府将权力清单分为“我想申办有关证照和批文”、“我想反映违法行为和情况”、“我想提供政策意见和建议”等6个模块，用浅显易懂的语言和形式表现出来，确保民众能够“看得懂”；责任清单聚焦民众普遍关注的食品安全、“三违”整治、安全生产等重点行业、重点领域。
推行政府权力清单制度是政府的一场“自我革命”，涉及政府部门科学配置行政权力，依法公开权力和规范权力运行，以及管理理念和管理方式的更新与变革。具体分析上海目前推行权力清单的做法，也存在一些问题。
目前，上海市权力清单制度的推行往往是由政府自身牵头进行。例如，由隶属于机构编制办公室的“审改办”牵头推行权力清单制度，吸纳了政府法制部门参与“确权”等相关工作，并由各级政府最终确权。应该说这样的机制有一定的合理性。但这种工作机制没有充分发挥包括各方面专家、行政相对人的多方主体的作用，更为重要的是缺乏人大的确认，使权力清单制度推行中权威性方面显得不足。
（二）权力划分标准界限不够清晰，导致分类推行权力清单制度操作性不强
确定权力划分标准是推行权力清单制度的基础。目前，缺乏权力划分方面的统一标准。如上海杨浦区在“清权”阶段将行政权力划分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政确认、政府服务和其他行政权力等八大类，并以此为依据梳理出4000多项行政权力。这种划分方法以《行政许可法》为依据，具有一定的权威性，但概括性不强，种类较多，导致操作性方面不足。调研发现，实践过程中，存在划分界限不清晰，划分时有重复的问题，一些部门常常困惑如何将各种具体的行政权力对应于上述八类；同时，部分基层单位不清楚如何区分管理和服务。
从推行权力清单制度本身来看，目前，上海一些试点部门规定了“清权”“确权”“配权”“晒权”“制权”的工作流程，但精细化程度仍待加强。如在清权、确权阶段，如何通过严格、合理的程序规定保证包括政府部门和行政相对人等各方面利益得以表达，保证确权的科学性方面还略显不足。在配权阶段，主要考虑如何促进经济发展，如何为企业发展、项目建设服务，而为民众服务方面不够。在晒权阶段，将全部梳理出的几千项权力全部晒出可能有法律风险并且成本也较高，而哪些权力应该先晒，哪些权力可以后晒，如何实现权力清单的动态管理等方面缺乏明确而清晰的规定。
（四）一些政府职能的兜底条款在权力清单中比较难以体现，有的甚至与权力清单制度设计的初衷相冲突
由于社会管理事务的广泛性、政府管理和公共服务工作的复杂性，法律法规的具体规定有时无法穷尽各级政府及其部门的职能；同时，地方政府及政府内部机构常常存在公共权力内容、权利范围模糊的情况，针对这些情况，政府部门往往使用兜底条款对政府职能加以保障。这些兜底条款的存在有其现实必要性，有时甚至对政府职能的实现起着非常重要的作用，但这也给权力清单制度的推行带来了一定的困难。一些行政部门公开了“权力清单”，但也存在通过“其他审批事项”等兜底条款，保留隐形审批事项，设置权力的“玻璃门”和“弹簧门”。
目前，中央和上海市委、市政府对推行权力清单制度有明确的要求。然而，在一些市级政府机关和区县政府的一些部门，存在上层（如市级机关部门领导、区县政府领导）推进权力清单制度的热情较高，而部分中层和基层公务员对推行权力清单制度积极性不高，不愿意、不主动参与推行权力清单制度，比如，一些公务员认为推行权力清单制度会人为地增加工作量，会带来工作上的束缚，给工作带来不便；一些政府部门不愿将审批权公开，使权力受到社会的监督和制约。这就会导致推行权力清单过程中存在“梗堵”现象。
进一步推行政府权力清单制度，既需要重视改革的顶层设计，也必须注意运作过程中的微观设计。从宏观上说，上海作为地方政府，在推行权力清单制度进程中要注意上下平衡，能够与中央政府及其部门的权力清单制度相适应。在微观层面，应明确推行权力清单制度的流程，明晰工作流程中各个环节需要坚持的工作原则和方法。尤其应以行政相对人需求为核心，以流程再造为抓手，循序渐进、依法推进。具体可从以下方面着手：
（一）形成科学、合理、标准化的确权流程，保证权力清单制度的法治性和权威性
在明晰权力划分标准的基础上，确定推行权力清单制度的主体非常重要。建议组建“综合型确权委员会”，形成“两下两上+评审+终审”的确权模式，并将人民代表大会对权力清单的确认作为确权的关键环节，形成标准化的确权流程，强调法治性。“综合型确权委员会”可以包括人大代表、行政相对人、政府部门负责人、行政学院、科研院校专家等多方面人员。同时，采用“两下两上+评审+终审”的确权模式，以保证意见的全面性、确权的公开性和公平性。具体地说，第一次“下”是指动员各部门清理自身行政权力，并填好行政权力统计表，权力运行流程表、权力运行风险控制表，做到自我梳理；第一次“上”是指政府法制部门根据各部门提交的行政权力统计表查找法律依据，对各部门行政权力进行分析和甄别，同时提交给确权委员会，形成确权的初步评审意见；第二次“下”是指将关于权力清单的意见反馈给各部门，各部门根据意见进行修改；在此基础上，再次组织确权委员会终审确认修改过的权力清单，此为第二次“上”。通过这样的确权模式，保证确权过程的公开性、公正性和法治性。
（二）将权力划分为行政服务、项目运作和政策管制，提高权力清单制度的操作性
建议将权力划分为行政服务、项目运作和政策管制。这种划分界限相对比较清晰，有利于政府部门操作。行政服务，即政府为市场主体和自然人所提供的各类辅助性办事服务。运作项目，即政府通过财政预算的方式设立各类项目（包括各类转移性支付项目），以满足民众公共服务需求、促进经济与社会发展、维护公共安全等目的。政策管制，即政府运用国家强制力允许或禁止经济与社会领域的某些活动行为，主要表现在围绕市场准入、行业资质、质量标准、技术标准等方面而设置的行政许可、行政审批制度，以及为实现一定经济与社会目标而对产业的形成和发展实施干预的各类行业政策。以上述三类标准为依据从上到下逐级梳理政府及其部门的职责和权力，做到对政府的各项权力心中有数。
（三）以行政相对人为核心，以流程再造为着眼点，促进政府部门合理配权，提高行政效能，体现整体性
政府推行权力清单应根据当前经济社会运行的需要，以行政相对人为核心，以流程再造为着眼点，以更好地履行政府职能，提高行政效能，打造法治政府和服务型政府。具体而言，应以权力清单为基础依法对流程进行梳理，通过优化工作流程实现权力运行方式的改变。尤其是结合电子政府建设，打造政府权力运行信息化平台，对政府权力清单所列的权力事项进行编码，以行政相对人为核心和基础设计一套易操作、可监督的网上运行系统。为政府权力高效运行、政府部门相互监督以及社会监督政府权力运行提供基础型条件。同时对各项权力的归属部门进行分配，明晰各个政府部门的权责，更好地实现“配权”，打造“整体性政府”。
（四）将权力清单分为“需要对社会公开”和“需要对内公开”两部分，逐步扩大对社会公开的清单范围、缩小对内公开的清单范围，实现权力清单的动态管理，体现公开性
在现阶段，应充分认识权力清单制度的范围和边界，避免出现推行该制度所带来的负面效应大于正面效应的状况出现，这就要求公开权力清单时，从法治性和科学性方面考虑，把握好“度”。在推行权力清单公开过程中应当循序渐进，采取先易后难，先单一性部门后综合性部门的方式进行。在公开过程中，按“需要对社会公开”和“需要对内公开”的标准将各项权力逐一对号入座。如将“公权力大、公益性强、公众关注度高”的，涉及行政服务、项目运作和政策管制方面的权力设定为“需要对社会公开”，而将其它部分纳入“需要对内公开”的范畴。划入“需要对社会公开”的权力应通过政府网站或新闻媒体对社会公众公开。公开的内容应当包括：权力名称、实施主体、法律依据、办理流程、办理时限、申报材料、收费依据、联系电话等方面。同时，建立权力清单和运行流程动态调整机制，每年定期梳理政府权力，尤其应适应法律、法规的调整和经济社会发展的需要，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程，逐步扩大“需要对社会公开”的范围，缩小“需要对内公开”的范围，实现权力清单的动态管理。
（五）注重权力清单和相关法律法规的衔接性，并建立配套的监督机制，规范和约束政府行使权力，体现监督性
推行权力清单制度，应注重权力清单和相关法律法规的衔接性和配套性。一方面，尽量使权力清单按照法律法规的规定涵盖全部权力；另一方面，防止权力清单中有超越法律法规的权力。对于政府职能中的兜底条款，首先明晰兜底条款中市场应当承担的职能和政府应当承担的职能，将能够交由市场和社会自主决定和处理的方面剥离出权力清单中，还权于市场和社会。同时，将应当和必须由政府承担的职能纳入权力清单体系，明晰政府职责范围内兜底内容的归属，并确定兜底事项的责任主体，确保职责无缺位。
同时，为了保证权力清单制度的有效运行，应当建立配套的监督机制，规范和约束政府行使权力，形成包括责任主体、责任类型、责任大小等方面的责任清单。并且，以电子政府建设为基础，打造包括“一口受理”、“电子监察”的信息化平台，引入相互监督机制和社会监督机制，使权力能够按照权力清单所呈现的内容和流程要求予以行使，实现权力清单制度的设计目标。
（六）强化宣传和教育，提升上海各级政府部门和公务员推行权力清单制度的积极性和主动性
当前，应通过强化宣传和教育，使上海各级政府部门和公务员明确推行权力清单制度是政府职能转变与法治政府建设的重要环节和有效举措。推行这项制度既明晰了政府权力的边界，也促进了权力运行流程的合理化。尤其是让公务员认识到，不能将权力清单视为给各级政府的权力运行套上了“紧箍咒”，给政府行使权力增加了多重限制，要认识到，推行权力清单制度可以明晰政府与市场间的界限，减少政府的非法定责任，为政府“瘦身”，将政府的重点工作集中到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。[3]以此提升政府部门和公务员参与推行权力清单制度的积极性、主动性。
参考文献：
[1]上海市发改委公布2014权力清单纳入41项权力事项[N].东方早报，2014-06-30.
