近日，由马凯副总理牵头研究的《关于深化国有企业改革的指导意见》正式发布，标志着新一轮国有企业改革有了清晰的路线图。对于《指导意见》的解读需要联系国有企业改革的整体进程，更需要联系中国共产党十八届三中全会通过的《关于全面深化改革的决定》所提出的相关指导原则，还需要认真总结《决定》发表近两年来各级各类试点探索的经验。
基于试点经验，形成新的共识，继续推进改革深化
2013年11月，中国共产党第十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在第二章“坚持和完善基本经济制度”中，对于“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”，“激发非公有制经济活力和创造力”，有全面系统的阐述，包括在“完善产权保护制度”的同时，“积极发展混合所有制经济”、“推动国有企业完善现代企业制度”、“支持非公有制经济健康发展”。此后，依据《决定》的主要精神，各地结合自身实际，推出国有企业改革方案，迄今已经有25个省市自治区陆续发布相关办法。客观上说，省市地方党委政府便于统筹本地国有企业改革的推进举措。而在央企层面上，由于企业隶属关系以及与隶属关系相关联的出资关系、投资管理和央企主要负责人的任免管理等，对于国有企业管理的具体权能分散在中央或国务院的不同部门，在《决定》发表后，央企层面上推进改革，国家发改委推出了80个项目试点吸收社会资本进入，搞混合所有制改革；国资委推出两家企业的四类试点；此后又有对央企负责人薪酬管理的办法出台。比较研究地方所推出的国有企业改革方案，存在对于相关问题的不同判断。正是在这样的背景下，需要加强顶层设计，形成具有综合考虑、能够兼顾各方关系形成合力推进改革前行的方案。与此同时，也可以对地方在推进的国有企业改革举措、行动有直接的对标和指导意义。
《指导意见》有哪些新的理论认识深化
经过一年多的调研、征求吸收各方意见，最终形成《关于深化国有企业改革的指导意见》，对国有企业改革的现状和所需要解决的难点做出准确的判断，对国有企业改革的目标任务、推进工作内容做出整体安排，形成新一轮改革的行动方案。
首先，《指导意见》重申了国有企业在中国经济社会发展中的地位、使命。围绕国有企业如何适应和引领经济发展新常态，强调必须不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。在这里，“抗风险能力”是在以往“三个力”提法基础上新增加的概念，体现出政府对于国有企业在现阶段中国经济发展中应该担负的使命的新期待。这也正是对中国经济成功应对2008年爆发的金融危机冲击的经验总结。也就是说，国有企业的存在，保持了政府对于经济运行的一定形式的直接的资源配置和调节管理资源的能力，同时也体现出国有经济既是社会主义制度属性的要求，也是社会主义国家直接调控管理经济、管理资源的抓手。
其次，围绕国有企业发展任务，《指导意见》提出了“做强做优做大”的要求，表明对于企业发展内涵概念的理解，特别关注的是体现发展实际质量而不是简单地看规模。“强”在前，“强”了、“优”了，“大”才有意义，绝不只是一味地为了做大。因为，“大”不一定就“强”，只有强了才能够大。回顾总结既往我们对国有企业发展目标的提法，习惯在不经意间说成“做大做强”，而且在实践中，为了做大，可能只是通过简单的合并手段把企业做大，简单增加资产规模做大，而忽略了企业的经营结构和资产运营质量、资本回报能力。由此，明确了对于国有企业发展如何处理做强、做优与合作之间的关系，掌握并关注企业发展的关键要素和主要内容。
再次，结合市场经济条件下国有资本配置领域和运营特点，对国有企业加以分类，明确提出“划分国有企业不同类别”，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。这种分类，能够直面国有企业生存运营现状，紧密结合企业所处领域和所承担的经营活动内容，理论上的精细深化较好地拟合了实际经济生活中客观存在。由此，开辟出一条国有企业改革的新的路向通道，提高了改革措施的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，“推动国有企业改革同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一”。
第四，对“以管资本为主”的新国有资产管理体制有系统阐述，在理论上全面回答了如何解决“政资分开”各项具体环节。根据十八届三中全会提出的“以管资本为主加强国有资产监管”的完善国有资产管理体制的要求，《指导意见》全面阐述了新国有资产管理体制的具体内容。包括：其一，推进国有资产管理机构职能转变，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全；其二，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作；其三，推动国有资本合理流动优化配置，以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，增强国有资本整体功能和效率；其四，推进经营性国有资本集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例。由此，以管资本为主的新国有资产管理体制的框架日臻完善。
理论上的创新突破和共识，为改革实践探明了扎实前行的方向，开拓了新的空间、打开了新的通道。
《指导意见》对新一轮国有企业改革的指导思想和基本原则有详细论述，提出了国有企业改革的主要目标：“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。”体现了国有企业改革任务对标落实十八届三中全会对全面深化改革的工作部署要求，也凸显出国有企业改革在整个经济体制改革任务中处在特别的地位。
正是由于科学区分并清晰界定了国有企业所承担的具体功能划分，具有很强的可操作性特点，使新一轮国有企业改革打开了一个新的空间。围绕“分类”的工作基础，就能更好地做到有的放矢遴选改革举措，规划好不同类别国有企业的发展，并施以分类监管、分类定责和分类考核。《指导意见》对分类改革的可选择举措有相应阐述。
基于对国有企业分布领域的商业类与公益类的大的分类，前者主要是以市场化要求实行商业化运作，实行优胜劣汰、有序退进。后者主要是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。可见两者的经营考核的主要目标和评价指标有不同的分野，充分体现了国有资产分布和国有企业在经济社会发展中所扮演的角色。在此基础上，就商业类划分领域，又具体再分为两个亚类。尽管都是处在商业类领域，但是，由于产业领域特点和业务活动内容特点，有的可能做到完全放开实现充分竞争，有的主营业务处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务。对于后者，则需要保持国有资本的控股地位，支持非国有资本参股。由此细分，国有企业的改革就不再是“萝卜青菜一锅煮”，理论认识上和实际举措的设计选择上就能够做到更多地联系企业实际，实事求是，因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，根据市场环境和发展阶段特点选择国有资本配置权重，更加灵活地推进投资主体多元化和混合所有制经济组织的产权关系安排。实现既充分发挥市场机制和竞争，激发当事企业的经营活力，又保持国家对产业安全的管控能力。针对国有企业的分类，在推进公司制股份制改革中，积极引入各类投资者合作，在推进国有企业改制上市的同时，对于有条件地实行集团公司整体上市，同时也提出了将部分国有资本转化为“优先股”或“国家特殊管理股制度”。在企业运营过程中坚决落实“政企分开”、“政资分开”，为防止政府官员“有权任性”，明确提出“法无授权任何政府部门和机构不得干预”企业经营。
有了分类的认识基础，联系具体的国有企业组织体系，进而提出了国有企业领导人的分类分层管理问题实行选任制、委任制、聘任制等不同的选人用人方式，实行科学的企业薪酬分配制度，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明，充分调动广大职工积极性。对于混合所有制企业可以通过实行员工持股建立激励约束长效机制，实现国有资本保值增值与职工个人利益实现之间的互为相伴、可持续发展。
在完善国有资产管理体制工作中，围绕转向以“管资本为主”的工作内容，关键环节在于处理好国有资本布局和组建国有资本投资运营公司这一介于政府与企业之间的“中间机构”，通过科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。充分发挥国有资本市场化运作的专业平台作用，善于运用证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，保持国有资本配置运营的活力、控制力和影响力。与此同时，注意加强对国有企业运营的内外部监督，有效防止国有资产流失。
在推进国有企业深化改革进程中，需要跟进创造政治、法律、舆论、社会等各方面的配套环境，特别是围绕对国有企业分类这一基础性工作环节，需要对国有企业在以往不同社会发展和改革阶段所承担的历史负担和遗留问题加以清理，以促成“分类”的边界能够不断清晰，促成对于企业经营责任目标和考核内容的客观公正科学，解决好对企业经营绩效的科学评价，也有利于处理好对经营者和企业职工劳动贡献的科学评价，优化企业的激励约束机制，塑造企业发展的良性环境，发育维护企业发展成长的可持续能力。不断提高国有企业的经营活力、控制力、影响力和抗风险能力。
在全面推进国有企业新一轮改革深化进程中，加强和改进党对国有企业的领导作用，发挥好党组织在国有企业中的政治核心作用，需要创新工作途径和工作方式，需要以改革的精神加以积极探索，这是推进国有企业改革的重要的政治资源。
