2015年时值中非合作论坛机制启动15周年，12月4日至5日，中非合作论坛约翰内斯堡峰会在南非召开。这是中非合作论坛成立以来的第二次峰会，也是论坛首次在非洲大陆举办峰会。自2000年中非合作论坛机制启动后，特别是2006年北京峰会召开以来，得益于中国政府持续加大对非工作力度，中非关系在各个领域都取得了长足进步，中非合作论坛作为中国与非洲国家集体对话的重要平台和务实合作的长效机制，成为引领新世纪中非关系发展的一面旗帜。
论坛机制推动中非合作全面升级
在当代国际关系中，包括国际机制在内的国际制度在促进国际合作方面的作用是毋庸置疑的，它为国际交往设定规则，规范国家行为、协调国家间关系，进而为国际合作提供渠道，以此增进国际社会成员的共同利益，维系国际关系的有序和稳定。与之相对应，一国“国际制度能力”的大小直接决定着该国在国际社会中创设、参与、实施、改革、主导甚或支配国际制度的广度与深度，进而影响其国家利益的实现。然而，由于主客观原因，中国曾长期被排斥在国际制度之外，构建国际制度的主动权一直掌握在西方大国手中。直到20世纪七八十年代，随着中国融入国际社会程度的加深以及中国自身综合国力的提升，中国逐渐成为多数全球性或地区性国际制度的参与者，并且还积极、主动地尝试成为一些区域性国际机制的创设者。中非合作论坛便是在这一背景下由中国主动建构、创设的诸多区域性国际机制之一，也是中国面向一个大洲成立的第一个国际机制。借助论坛机制这一平台，中国政府在维系对非合作政策的理念和原则连续性的基础上，对中非合作进行以三年为限的前期总体规划，使中非合作步入机制化轨道。在先后召开的六届论坛部长级会议上中方陆续出台了一系列惠及非洲国家、帮助其提高自主发展能力，旨在促进中非双方共同发展的新政策和新举措，使得中非合作无论在深度或广度、数量或质量上都达到了前所未有的高度。
经贸合作作为中非关系中的重中之重，在论坛机制引领下，其发展尤为迅猛，主要表现为：其一，中非贸易跨越式增长。自2009年，中国已经连续6年成为非洲最大的贸易伙伴。2014年中非贸易额达到2219亿美元，是2000年的22倍。其二，中非投资合作稳步推进。截至2014年底，中国对非洲直接投资存量超过300亿美元，是2000年的60多倍。同期，在非洲投资兴业的中资企业从499家增至3100余家，覆盖52个非洲国家（地区），涉及基础设施、餐饮服务、加工制造、农业、医疗卫生、电信、能源等多个领域。其三，中国在非工程承包业务迅猛拓展。中国在非工程承包业务的合同额和营业额分别从2000年的20.8亿美元和11亿美元，增至2014年的754.9亿美元和529.7亿美元，14年间增长了40倍。非洲已连续多年成为中国海外第二大工程承包市场，2014年，在中国对外承包工程完成营业总额中，非洲的份额占到近四成。
事实上，与中非合作关系蓬勃发展的“现象”及傲人的数据相比，更为重要的是，论坛机制赋予中非合作以全新的模式。其一，推动中非政治对话向机制化迈进。以往中国与非洲国家之间不存在多边定期会晤机制，面向全非的合作政策，多利用中国领导人不定期出访非洲，或在会晤来访的非洲国家领导人时提出，具有一定的随机性或随意性。论坛的建立开启了中国与非洲国家之间多边定期会晤机制，中国与非洲国家之间逐渐确立了定期召开部长级会议、高官会议、论坛中方后续委员会与非洲驻华使团磋商机制及中国与非盟战略对话机制等。其二，促进中非多边外交的发展。以往中非之间多为一对一的双边外交，论坛机制启动后，中非间外交关系具有了多边性质，形成了多、双边磋商机制相互促进的格局，推动了中国与非盟及非洲次区域组织之间的区域合作。这无疑有助于中非双方借助论坛平台通过集体协商，发挥中非双方的智慧，共同应对国际政治经济环境变化对中非合作的影响。其三，拓展了中非合作的领域与内涵。论坛机制的建立，不仅成为深化中非合作的重要平台，而且也是拓展合作空间的助推器。从最初两届论坛主要聚焦中非经贸合作、对非援助、人力资源培训等领域，逐渐扩展到后来的农业、医疗卫生、人文交流、气候变化、和平与安全等诸多领域。与之相对应，近年来，在论坛框架下，还孵化出了一系列“子论坛”，后者涉及农业、金融、文化、科技、法律、妇女、媒体、地方政府、青年、智库、民间等诸多方面或领域。
自成立之日起，中非合作论坛就始终发挥着引领和推升中非关系发展的重要作用。事实上，论坛成立15年来中非合作水平的提高以及中国在非洲利益的迅速拓展充分印证了中非论坛这一国际机制建设与国家利益实现之间的正向关系。
论坛机制带动中非互利共赢
作为一种国际机制，中非合作论坛是由世界上最大的发展中国家与发展中国家最集中的非洲在共同意愿和共同利益的基础上，对双方各领域互利合作做出的规则或制度安排，反映中国与非洲国家彼此的利益取向，堪称南南合作机制的范例。鉴于中非合作论坛是构筑在中非共同利益的契合点基础上的，并且作为国际机制一旦形成便会对所有的成员国具有约束力，因此，中非双方均会从机制化的中非关系中获益。
就中国而言，通过这一制度性安排，不仅将一贯奉行的“平等互利”、“真实亲诚”、“正确义利观”等对外及对非交往的政策原则、理念通过“共同宣言”的形式融入到这一国际制度之中，使之转化为中非双方共同的利益追求或普遍接受的价值理念，而且规定了共同的行为规范，通过 “发展纲要”或“行动方针”的形式引导或指导中非合作的发展方向和重点领域，从而使得中国在追求共同利益或互利共赢的过程中拓展自身在非洲的利益。简言之，论坛机制的启动和有效运行使中国在非洲利益与存在方面获得了一种长效的、机制化的支撑。由此可见，中非合作论坛成为实现中国在非洲利益的有效平台和工具。
于非洲而言，中非合作论坛机制构建起以平等互利为特点的中非全面战略合作伙伴关系。以往中国政府就中非合作提出政策、措施，更多地反映了中方的意志或意愿；论坛机制启动后，在规划中非合作发展方面更注重体现合作双方的对等原则，兼顾彼此的实际需求和利益关切，尤其注重吸纳非洲国家的意见，以“非洲需要、非洲同意、非洲参与”为原则，后者在历届论坛会议上通过的“宣言”或“行动计划”均得到了体现。无论是上届论坛提出的包括投融资、援助与民生、非洲一体化、中非民间交往以及非洲和平与安全在内的中国对非合作“五大领域”，还是本次峰会承诺的涉及中非工业化合作、农业现代化合作、基础设施合作、金融合作、绿色发展合作、贸易和投资便利化合作、减贫惠民合作、公共卫生合作、人文合作、和平与安全合作诸多方面的“十大合作计划”，都是非洲所急、非洲所需的合作项目。上述合作项目不仅契合了非洲联盟制定的指导非洲未来50年发展方向的《2063年议程》的愿景和蓝图，而且兼顾经济效益和社会效益之间的平衡关系，在突出经贸合作的同时，更加注重中非关系中政治、经济、外交、社会、环境、卫生、人文、安全等各领域的协调和均衡发展，旨在破解非洲基础设施滞后、人才不足、资金短缺等长期以来制约自身发展的瓶颈，提高非洲自我发展能力，使发展成果惠及民众；尤其注重用以支撑中非合作关系持续健康发展的人文交流和安全保障，这在习主席提出的“五大支柱”中也得到了相应的体现。此外，中国对非洲一直以来的发展援助、贸易优惠政策及本次峰会600亿美元的资金支持力度均慷慨而务实，充分显示了中国在中非合作中的担当与诚意。
强化论坛制度化建设的重要性和必要性
在推动中非关系向国际机制化轨道发展方面，中非合作论坛的创设功不可没。但是毋庸讳言，作为参与和构建国际制度的“后来者”，中国和非洲国家在建构国际制度的经验和能力方面均有欠缺，因此论坛机制的制度性安排不尽完备，制度化水平也比较低。由于论坛仅仅是一种区域间合作机制，并非自主性的国际组织，因此无论从其组织形式、决策程序，以及具体的政策工具上看，均表现得较为松散而缺乏强制力，成员国之间不存在国际法意义上的权利与义务关系。因此，论坛虽然在推升中非关系发展方面发挥了巨大作用，但并未实现其效能的最大化，论坛机制的作用仍有提升和拓展的空间。加强中非合作论坛的制度化建设，强化其制度化水平，不仅有助于提升论坛机制本身的成熟度和有效性，而且可以更好地为中国构建其他区域间合作提供范例。
此外，国际制度虽然对一国海外利益的拓展、维护具有工具性、合法性功能，但是其成员从中所能获取的利益的大小则取决于其所拥有的“国际制度能力”的强弱。在当今的国际政治中，大国竞争既是综合国力的竞争，同时也是“国际制度能力”的角力，后者事关该国在国际事务中的地位，进而影响其自身国家利益的实现。中国在非洲的“国际制度利益”同样也取决于中国的“国际制度能力”，后者是拓展、维护中国在非洲利益不可或缺的要素。但是作为“后来者”，与欧美等西方大国相比，中国的“国际制度能力”尚弱，中国能够主导或发挥影响力的国际制度非常有限，在这种情况下，利用中非合作论坛这一为数不多由中国主动创设的国际机制，进一步强化论坛机制建设，有助于积累并丰富中国国际制度的经验和能力，增强中国的“国际制度能力”，进而拓展中国的国际制度路径，以获取长远的战略利益。
