——基于制度有效实施的分析
随着中国区域一体化进程的快速推进，长江三角洲区域、京津冀大都市区、成渝经济区等若干跨省级区域正在纵深聚合，武汉城市圈、呼包鄂城市群等省（区）内部的区域也逐步崛起。与此相伴而生的是，地方政府之间超越行政区划的区域性公共事务层出不穷，诸如建立区域统一市场、产业布局、城市规划、基础设施建设与维护、公共物品供给、环境资源保护以及危机事件管理等区域性公共问题日渐凸显。区域一体化进程中催生的这些问题，既突破了传统行政区划的刚性约束，又超出了单一地方政府可以独立应对的能力，亟待区域内地方政府合作治理。
纵观地方政府间区域合作的现有研究，焦点集中于如何建立合作关系和选择何种合作方式的探讨，研究者们纷纷比较不同类型的合作方式，试图论证特定类型的合作方式是建立合作关系的最优选择。然而，理性审视地方政府间区域合作的现状，我们不难发现，尽管地方政府之间通过签署合作协议、举办合作论坛、创设协调会议和座谈会议等多种方式建立了合作关系，但它们在实施合作方面却存在犹豫，合作处于实施不力的困境。以长江三角洲区域为例，“政府每年的协调会所讨论的议题与过去曾讨论过的议题有高度相关性，甚至有些20年前所探讨的议题在20年后依旧原地踏步，年复一年召开协调会签订的合作协议执行情况和效果无人问津”。[1]由此可见，对于地方政府间区域合作而言，建立合作关系只是问题的一个方面，如何保证合作的切实有效实施也同样至关重要。事实上，地方政府间区域合作不是简单地通过签署合作协议、举办合作论坛、建立区域联合会、共同设立组织等方式建立合作关系就可以一蹴而就，而是强烈地依赖于合作治理的有效实施过程。有鉴于此，对于地方政府间区域合作的研究，不仅需要注重如何建立合作关系和选择何种合作方式的讨论，而且必须关注如何确保合作治理的有效实施问题。
作为区域内地方政府间彼此交往、以实现互惠共赢为目标的合作化行为模式，地方政府间区域合作既是在空间资源方面的整合，也是从组织结构方面的协同，更是在制度功能上的合作，它将既有的制度安排及其要素进行重新排列组合，通过正式或非正式的制度安排整合资源、彼此互动协调，在不改变现有正式政府体系或对现有正式政府体系进行调整的情况下，通过横向的不同程度相互协调实现了区域性管辖权的自我建构，成为区域公共问题治理的有效工具。正是从这个维度而言，地方政府间区域合作实质上就是一套旨在处理区域性公共事务、化解分歧和冲突、共享区域公共利益的制度安排。在规范意义上，任何制度都必须借助于有效实施过程才能实现预期目标，制度有效实施关注的是制度本身的内容价值、行为者的激励、相配套的实施机制这三个方面的问题，从而成为达致预期制度绩效的最关键一环。因此，关于地方政府间区域合作的有效实施问题，可以从制度有效实施的视角进行分析，揭示地方政府间区域合作的有效实施机理，对于改进和提高区域合作的实施绩效具有重要理论价值与实践意义。
一、制度有效实施的理论阐释
回溯政治生活的研究历史，制度分析的传统肇始于亚里士多德，其后一直延续。及至20世纪中后期以来，新制度主义的兴起促使制度分析的传统重新受到重视。在众多新制度主义学者中，诺斯、青木昌彦、柯武刚和史漫飞等人从制度实施的视角推进了制度分析的研究，形成了关于制度有效实施的独特理解。诺斯认为，“制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）以及与它们相对应的实施机制组成”[2]（P4），“无论正式制度还是非正式制度，其实施都至关重要，都需要具有实施特性才有效”[2]（P84）。青木昌彦指出：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统……以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”[3]（P28）柯武刚和史漫飞依据制度的起源将其划分为由人类生活实践逐步演化而来的内生型制度和由政治权力机构自上而下地设计并强加于社会的外生型制度，强调无论内生型制度抑或外生型制度，都必须通过实施环节才能真正体现其价值功能。[4]（P32-37）由此可以看出，任何一项制度都需要借助于有效实施过程才能实现预期目标。具体而言，制度有效实施包括制度自身的内容价值、对相关行为者的激励、相配套的实施机制这三重要素。
第一，就制度本身的内容价值来说，制度自身具备正当性并且科学合理是制度有效实施的基础，对制度的有效实施具有决定性意义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[5]（P3）符合正当性原则是制度有效实施的首要前提。不仅如此，科学合理是制度有效实施的基本依据，科学合理的制度通常包括三部分内容：一是原则性条款。规定制定者希望制度对象做什么，不要做什么；二是实施执行程序。这是针对原则性条款制定出具体的实施方法和标准，主要解决怎么做，如何执行的问题，使原则性条款转化为可操作的程序规定；三是检查程序，包括谁检查，按什么程序检查，检查者要负什么责任，如何约束、监督检查者。这三个部分相互依存、缺一不可。其中，检查程序是重中之重，其次是执行程序，原则性条款最轻。[6]（P101-102）
第二，从行为者的方面来看，制度有效实施涉及到行为者的激励这一关键环节，制度实施的效果取决于行为者对制度认同、遵守和执行的程度。一项制度若要得以有效实施，除了要求制度本身正当、合理之外，还要求行为者因为激励而遵守制度，即行为者因为畏惧惩罚或可获得收益而自愿遵守制度规则。只有获得行为者认同和遵守的制度才能有效实施；如果行为者对制度缺乏认同，对制度的遵行和执行程度不够，必然会导致制度在实施过程中陷入困境。
第三，就制度的实施机制而言，相配套的实施机制是制度有效实施的重要保障。“每一种制度的功效都要靠机制去实现，一项制度制定之后，要想使制度的效能真正地发挥出来，就必须努力促使其形成相应的机制。”[7]缺乏相配套的实施机制，不仅制度有效实施的目标会落空，而且制度本身的正当性也将会受到质疑乃至挑战。一般情况下，制度既可能自身内含了促使人们自觉遵守的机制，也可能需要在社会环境中来创设推动人们遵循制度的相关机制。它们相互依存、彼此互补，保障制度实施过程的有效运行。
总而言之，制度有效实施由三重要素构成，除制度本身的内容价值外，行为者的激励和相配套的实施机制也被纳入制度有效实施的内涵之中。在制度实施过程中，不仅要求制度本身具有正当性且科学合理，更要求行为者因为激励而遵守制度，并借助于相配套的机制得以实施，从而指明通向制度有效实施的可能之路。
如前文所述，作为区域内地方政府间彼此交往、以实现互惠共赢为目标的合作化行为模式，地方政府间区域合作实质上就是一套旨在处理区域性公共事务、化解分歧和冲突、共享区域公共利益的制度安排。从制度有效实施视角看，地方政府间区域合作的有效实施过程，即是以正当性和合理性的区域合作框架为起点、以对地方政府行为的激励引导为动力、以相配套的实施机制为保障的逻辑递进过程。在此过程中，正当性和合理性的区域合作框架是基础，对地方政府行为的激励引导是关键，相配套的实施机制是纽带。
（一）地方政府间区域合作有效实施以正当性和合理性的区域合作框架为逻辑起点
在一般意义上，制度就是一种规则以及由规则所构成的秩序框架。“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[8]（P184），“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”[8]（P196）。作为一套旨在处理区域性公共事务、化解分歧和冲突、共享区域公共利益的制度安排，地方政府间区域合作为集体行动中的地方政府提供了理性博弈的规则，它建立并构成了地方政府之间彼此交往的秩序框架。
制度有效实施视角下，制度自身具备正当性并科学合理是其有效实施的基础，对制度的有效实施具有决定性意义。根据制度有效实施的内在精神，具有正当性和合理性的区域合作框架，成为地方政府间区域合作有效实施的逻辑起点。所谓正当性，是强调地方政府间区域合作必须从区域公共利益出发，是利益相关地方政府充分交往协商达成的共识性合作，它体现出集体行动的公共理性和区域公共价值。所谓合理性，是指地方政府间区域合作框架完善合理，以确保实施到位，因而它必须满足原则性条款清晰明确、实施执行程序易于操作、检查程序约束有力三个条件。其中，原则性条款清晰明确使得各个地方政府清楚了解哪些是必须做的、哪些是禁止做的、哪些是可选择做的行为规范；实施执行程序易于操作保证地方政府间区域合作的实施方式和程序规范具体、便于执行；检查程序约束有力对各个地方政府的合作行为进行实时检查和监督，是保证地方政府间区域合作有效实施的重中之重。
（二）地方政府间区域合作有效实施以对地方政府行为的激励引导为动力
在集体行动的过程中，除非存在激励，“除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[9]（P2）地方政府间区域合作是一种典型的集体行动，其实施过程中同样存在着集体行动的逻辑。由此观之，区域合作中的地方政府行为需要激励引导。
基于制度有效实施视角，一项制度若要得以有效实施，除了要求制度本身正当、合理之外，还要求行为者因为激励即因为畏惧惩罚或者可获得收益而遵守制度。这恰恰关照了地方政府间区域合作过程中的激励问题。在制度有效实施视角关照下，地方政府间区域合作的激励可以区分为正向激励和负向激励两个向度，它不仅包括允许地方政府在一定条件下可以从事某些活动的方面，而且也包括对地方政府所从事的某些活动予以禁止的方面。正向激励可以是通过提高预期收益、政治晋升等经济的或政治的奖励来鼓励地方政府，激发它们认同、遵守并实施区域合作的动力；负向激励就是通过责任追究、官员诫勉等各种惩罚措施对地方政府的消极合作行为进行强力制裁。无论是正向激励还是负向激励，奖励或惩罚的力度都必须要大于或至少等于其成本或收益，力度较小的奖励或惩罚难以有效约束各个地方政府。
制度有效实施视角下，制度本身并不能够自行实施，而是需要借助于与之相配套的实施机制才可以有效运转。这与地方政府间区域合作的有效实施诉求高度契合一致。作为一套旨在处理区域性公共事务、化解分歧和冲突、共享区域公共利益的制度安排，地方政府间区域合作同样离不开与其相配套的实施机制，它是一种以实施机制为纽带的合作框架。正是在此意义上，地方政府间区域合作有效实施有赖于共识机制、信任机制、利益协调机制、监督机制等相配套实施机制的保障。如果说共识机制和信任机制是强化区域内地方政府共赢意识与府际互信的“润滑剂”“黏合剂”，那么利益协调机制和监督机制则是地方政府间区域合作的“调控器”。这些实施机制同时并存、协同复合，在最大程度上凝聚区域合作的共识和信任，充分激发各个地方政府的积极性和创造性，保证地方政府间区域合作的有效实施。
基于制度有效实施的视角，在地方政府间区域合作过程中，不仅要求区域合作框架具有正当性和合理性，还要求激发地方政府间区域合作的实施动力，更需要健全的配套机制为保障。这三者相得益彰，为探索推进地方政府间区域合作的有效实施提供了可行路径。
在当前的区域合作中，虽然地方政府之间通过签署行政协议、举办合作论坛、共同设立组织、创设区域联合会等多种方式建立了合作关系，但它们却经常遭受正当性和合理性不足的困扰。在合作试验阶段和总体规划启动阶段，这些合作方式尚能起到高屋建瓴的作用，而一旦进入合作具体实施阶段，其不完善、不规范等弊端就暴露无遗，尤其面对地方政府之间复杂的利益纠葛时就更显得力不从心。因此，重构具有正当性和合理性的合作框架，成为确保地方政府间区域合作有效实施的首要诉求。一方面，签署行政协议、举办合作论坛、共同设立组织、创设区域联合会等必须是从区域公共利益出发，必须是利益相关地方政府广泛深度参与、充分交往协商达成的共识性合作。只有从区域公共利益出发，只有能够代表并满足区域内地方政府的利益需求，这些区域合作框架才具有正当性，它们的实施过程才将是顺利和迅速的。另一方面，以具有正当性的区域合作框架为基点，区域内地方政府之间通过跨行政区衔接、让渡行政权力、设立日常办公机构、制定相关法规等方式实行多层面的协调互动，保证区域合作的原则性条款转化为可操作的实施执行程序。不仅使各个地方政府明确哪些是必须做的、哪些是禁止做的、哪些是可选择做的，而且使合作内容和项目、成本分担和收益分享、对消极合作行为的处罚等事项易于操作、便于执行。
当前，在以经济建设为中心的导向和压力型体制下，区域合作中的地方政府对于谋求本地利益激励有余，而对于发展区域公共利益却激励不足。它们“不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情（如阻碍外地的产品进入本地市场）；对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人的‘双赢’合作则激励不足”[10]。从这个基本实际出发，必须以激励与合作倾向为切入点，对现行的激励结构进行调整，将地方政府对整个区域和邻近地区的影响纳入激励考核范围，既要考核地方政府对本地区经济社会发展所做出的贡献，也要综合考虑其对整个区域所带来的正负两方面效应。鼓励地方政府遵守并实施区域合作，对消极合作行为进行惩罚和制裁。引导地方政府选择不仅利己而且利他的“共赢”行为，从而激发地方政府间区域合作的实施动力。
1、激活凝聚区域合作的共识机制。无论是从合作关系的建立来看，还是就合作的切实有效实施而言，地方政府间区域合作都需要合作共识这种“润滑剂”的维系。“有了关于区域合作的共识，地方政府才可能克服地方利益的排他性，在地方经济往来中减少零和博弈，增加双赢结果，以积极的态度对待合作。”[11]为此，区域内各个地方政府需要进行平等真诚的交往协商，使它们所表达的真实性见解聚集，形成共识性意愿。经过地方政府之间交往协商之后达成的合作共识，既可能是某一个或某一些地方政府的原有意向，也可能是融合多方意向的一种综合，还可能是一种全新的意向。无论是哪一种意向，因为这种合作共识是各个地方政府在交往协商基础上达成的，所以各方都会真心诚意地认同，合作方案在执行中也能够得到有效实施。
2、巩固地方政府间区域合作的信任机制。信任是合作的“黏合剂”，它能够促进集体行动的达成。“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。”[12]（P200）为保障地方政府间区域合作有效实施，巩固信任必要而迫切，这主要应该从两个方面入手。一是加强区域合作的信息交流，增进府际互信。区域内各个地方政府应该充分利用现代化信息技术，加强彼此之间的信息交流。不仅应该重视合作信息通报、协商论坛等交流渠道，更需要注重并且完善电子政务这种“电子化治理”时代的公共信息交换途径。只要有益于增进府际互信，互联网、政府网络资源、数字化信息平台、政务微博等信息交流方式都可以利用。二是建设区域合作的信用体系。区域内各个地方政府需要提高合作中的信用意识，签署“信用宣言”，制定区域信用准则，优化区域信用环境，努力推动区域合作的信用体系建设，为区域合作的有效实施提供信任资本。
3、建立地方政府间区域合作的利益协调机制。利益问题是地方政府间区域合作的核心问题。当前，地方政府间合作共识达成艰难、合作难以付诸实践的原因之一在于缺乏利益协调的平台，缺乏一个能让利益相关地方政府直接交往、真诚协商、真实表达意向、求同存异的场景。从这个事实情况出发，地方政府间区域合作有效实施的突破点在于建立合作治理的利益协调机制，将相关地方政府纳入其中，通过利益整合、利益共享、利益保障和利益补偿提高地方政府合作的积极性。比如，在分担合作成本时并不一定要求各方均摊，可以根据它们从合作中受益的情况和分担能力确定。在合作中受益较多或者发展水平较高的地方政府应该承担较多的合作成本，而受益较少或者发展水平较低的地方政府则可以适当少担负，并获得相应的补偿；另外，由先期获益的地方政府分担第一次合作成本也是合理的。
4、完善地方政府间区域合作的监督机制。对地方政府间区域合作进行实时监督，是减少合作中的机会主义行为、保证合作切实有效实施的重中之重。区域性公共事务涉及到政府、市场和社会三个层面，这决定了地方政府间区域合作的实施过程中呈现出多元监督特点。如此，应该转变传统自上而下的监督模式，建立以区域内各地方政府共同授权监督为主导，中央政府、上级政府监督，同时吸纳社会力量参与的监督机制。不仅地方政府彼此间要进行相互监督，社会组织、大众传媒、普通民众等都是地方政府间区域合作的重要监督力量。
毋庸置疑，一个视角就是一种观察特定现象的有利位置或一种分析特定问题的有效方法。以制度有效实施为切入视角，能够为考察地方政府间区域合作的有效实施提供借鉴思路。制度有效实施视角下，制度本身具有正当性且科学合理、行为者因为激励而遵守制度、相配套的实施机制，是确保实现预期制度目标的三重要素。这恰恰关照了地方政府间区域合作的有效实施诉求。基于制度有效实施视角，地方政府间区域合作的有效实施过程，即是以正当性和合理性的区域合作框架为起点、以对地方政府行为的激励引导为动力、以相配套的实施机制为保障的逻辑递进过程。因此，只有重构具备正当性和合理性的区域合作框架，同时激发地方政府间区域合作的实施动力，并健全配套机制，才可能为探索推进地方政府间区域合作的有效实施提供可行路径。
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