高职院校内部治理是指在我国高职教育“管办评”分离的宏观政策体制下，高职院校围绕各利益相关者之间的责权利配置、利益调和与激励所做出的一系列制度安排以及在日常运行和现实问题处理中所实行的内部组织机构设置及其相关管理行为。在中国特色现代大学制度的框架体系下，探究高职院校内部治理的独特性及其实现路径，对于深化高职院校内涵发展、提升人才培养质量具有重要的现实意义。
在现代职业教育体系中，高职教育作为一种融合“高等性”和“职业性”为一体的跨界教育，其独特的办学定位和办学功能决定了高职院校内部治理的独特性，主要体现在共同治理、开放治理和分类治理3个方面。
1.共同治理。高职教育跨越职业与教育、企业与学校、工作与学习的界域，要规范并保障这种“跨界”教育，必须遵循职业和教育的双重规律，构建内部治理的基本形态。根据高职教育技术技能人才的培养定位，高职院校不仅要有同时承载现代大学的学术性和现代职业的技术性的制度设计理念，而且要有能够实现行业企业要素对教育要素有效融入的治理手段和治理结构。高职院校的多元办学主体是落实高职教育跨界特征的必然要求，我国在职业教育的法律、规划和各类政策文件中均明确了要建立“政府主导、行业指导、学校主体、企业参与”的职教运行机制，这就决定了高职院校具有利益相关者组织的典型性，既有政府、行业、企业、学校的外部相关者维度，也有学校、教师、学生、家长的内部相关者维度。满足和实现不同的利益相关者对自身价值、利益和目标的主张，需要建立共同治理的体制机制，包括各方参与人才培养的价值体系、组织体系、制度体系和行动体系。共同治理为落实各方参与的决策权、执行权与监督权提供组织、制度和机制保障，进而通过统筹协调、沟通合作、多元互动和权利平衡，发挥每一个利益相关者的作用。当前我国加快推进和完善现代职业教育制度体系，对健全企业参与制度提出了新要求，高职院校唯有在以企业参与为核心的共同治理基础上建立起相应的组织架构、议事规则、行为约束和运行制度，才能真正激发出多主体办学的活力。需要指出的是，办学自主权与共同治理密切相关，高职院校需要在共同治理的框架基础上依法行使办学自主权，建立科学的标准和规范的制度，做到有章可循、有据可依和有效自律。
2.开放治理。产教融合、校企合作是现代职业教育发展的基本要求，也是实现高职教育人才培养目标的根本途径。高职院校的人才培养过程呈现出高度的开放性，表现为专业、课程、师资、基地等教学要素以及教学组织、运行、评价等教学过程的开放性，由此构成了高职院校以教学治理为核心的内部治理行为的开放性特征。这种开放性主要体现在四个方面。一是专业设置，高职教育与区域经济的需求对接以专业为纽带，适应产业结构调整，引领、伴随或紧跟产业人才需求，在专业设置和调整上需要具备高度的开放性；二是教学资源，高职教育的教学资源是一个动态适应经济发展、产业升级和技术进步的开放式系统，高职院校在资源整合、开发和利用上需要建立校企协同的开放性机制，实现教学资源的产教融合；三是教学过程，高职教育按照真实环境、真学真做、掌握真本领的要求开展教学活动，需要积极推行开放性的教学方式，实行开放性的教学管理，将生产性要素融入课程教学，从而实现教学过程与生产过程的对接；四是师资队伍，高职院校一方面努力提升专任教师的职业教育教学能力，另一方面从行业企业广泛聘请兼职教师，这种“双师结构”的教学团队要求建立具有高度开放性和融合性、校企互动交流、共同管理的基层教学治理组织。
3.分类治理。现代职业教育发展的一个基本内涵是秉持以人为本的理念，通过系统培养学生和社会青年的多路径成才，满足学生个性化、差异化的发展诉求。高职教育在现代职业教育体系中具有下接中职、上联本科以及服务终身教育的重要作用，适应人才培养的多样化趋势，围绕人才培养目标、标准、内容、方式和评价实施层次结构和类别结构梯度合理的分类治理，已经逐步成为高职院校内部治理的一个重要特征。首先，生源类型的多样化要求高职院校实行分类治理。中职生、普高生以及退伍军人、农村社会青年等不同生源类型的学习基础差异较大，高职院校需要采取不同的招考制度、培养方案和培养方式。其次，学生的个性化发展要求高职院校实行分类治理。要真正拓展学生的成长空间，充分尊重学生的选择权，这就要求高职院校建立多元化的培养制度，完善分层教学、分类培养的治理框架，实现差异培养与学生需求、社会需求多样性的吻合。再次，培养类型的多样化要求高职院校实行分类治理。针对全日制职业教育与非全日制职业教育、学历职业教育与非学历职业教育、中高职衔接教育、本专联合培养等不同学制类型和培养类型，要求高职院校在人才培养的规格层次、培养方式和质量标准等方面实施有序的分类治理。
由于历史和现实、校内与校外等多种因素制约，当前，还存在外部环境不够完善、内部组织相对封闭、制度建设相对滞后等问题，影响高职院校内部治理水平的提升。
1.外部环境不够完善，制约高职院校内部治理结构优化。2014年，国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出了建立现代职业教育体系的要求，应该说国家从宏观层面对职业教育的发展进行了顶层设计，也为高职院校带来了新的发展机遇。但是从目前具体的政策与外部环境来看：一方面政府与高职院校的责权还不够清晰，政府放权导向明确但实际操作存在惯性，与“管办评”分离要求的真正落地尚有不少距离。在现实办学过程中政府大包大揽、越位管理的现象依旧存在。另一方面，社会力量监督和参与高职院校治理尚未形成氛围，高职教育人才培养要求校企合作、协同育人，但学校与行业企业在人才培养过程中所扮演的角色截然不同，所承载的义务也存在很大区别，而在《校企合作法》缺失的背景下，很难对学校与行业企业的权限做出明确界定，行业企业参与高职院校治理乏力，社会有效参与的治理体系还远没有得到落实。这种不完善的外部政策环境不利于高职院校建立科学的内部治理结构，也不容易实现各利益相关主体的共同治理。
2.内部组织相对封闭，限制高职院校开放治理功能实现。由于我国高等职业教育真正起步于20世纪90年代，到目前才近20年的时间，其内部组织相对封闭，与政府、企业缺乏有效的沟通与对接。同时高职院校内部组织所应有的校企合作、产教融合的管理特点不够突出，适应开放性办学的治理结构不清晰，治理能力较弱，尤其是行业企业参与高职院校内部治理缺乏有效的平台与组织保证。原因在于：一是大多数的高职院校内部组织机构沿用了普通本科高校的机构设置，没有按照技术技能人才的培养定位来建构具有融入行业企业一线特征的教学机构和学术组织；二是高职院校大多由中专升格而来，或多或少地带有中专的痕迹，面对更高要求的教师职业教育教学能力，面对产业发展动态变化环境下的多元化人才培养需求，传统的内部组织机构在管理创新和市场反应等方面往往显得治理能力不足。
3.制度建设相对滞后，影响高职院校内部治理能力提升。在中国特色现代大学制度框架内，高职院校内部治理需要一整套相互关联的制度体系的支撑。就外部制度而言，2005年颁布的《中华人民共和国职业教育法》对高职院校治理监督提供了一定的法律依据，但该法律对高职院校治理的规定过于粗线条，在实际操作中不能适应高职教育发展的需要。就内部制度而言，由于高职院校自身的绩效考核、激励机制、内部分配等相关制度不健全、不配套，行政权力与学术权力重叠交叉、界限不清，高职院校内部治理中还一定程度存在不作为、乱作为现象。大学章程作为学校内部制度体系顶层设计的重要一环，建设普遍滞后，特别是章程的内容涉及办学自主权和利益格局的博弈，许多高职院校视其为“禁区”，习惯了政府主导的管控模式，办学自主权意识不强。此外，高职院校对于校企合作、跨界治理方面的制度设计也缺乏系统性，往往学校思维为主，企业思维体现不够。高职院校党代会、教代会、学术委员会和工会等作为决策与民主监督的机构，学校组织体系之外的利益相关者很难参与进来，功能发挥十分有限。因此，高职院校普遍没有形成自身独特的制度文化，制度建设的相对滞后影响高职院校内部治理的科学水平。
针对高职院校内部治理的独特性和存在的一些主要问题，高职院校需要加强相关研究和建设，通过更新院校治理理念、优化组织结构、完善治理制度，实现内部治理体系和能力的现代化。
1.更新院校治理理念。治理理念是高职院校治理活动开展的指导思想，决定着治理活动的方向和效果。现代治理有其自身的理念和思维，为更好地实现人才培养目标，高职院校应紧扣现代职业教育发展的时代脉搏，首先在治理理念上进行自我更新。具体而言，可以概括为三点：一是遵循职业教育规律的系统思维。治理是一种围绕目标、识别治理系统中各主体的关联性的系统思维，培养适应经济社会发展需要的技术技能人才，高职院校要秉持高度合作开放的教育理念，不但学校的各个组织机构、各项工作要紧紧围绕这个中心，还要与政府、行业企业等利益相关者产生一些交集，通过统筹对内、外部组织和事务的协调，以共同治理的行为来实现人才供给与需求的利益协调。二是围绕体制机制的顶层设计思维。治理的主要任务是在某种特定的体制框架下来建立规范的治理结构、相互协调的治理机制，并实现利益相关者之间的良性互动。当前高职院校的办学主体正在逐步向多元化演变，摆脱传统学校自我治理、封闭治理、单一治理的局限性，首先需要在办学体制机制上树立改革的理念，并以此为先导做好决策机制和执行机制的顶层设计，以开放的姿态促进利益相关者对学校的科学治理和有效治理。三是聚焦培养过程的创新思维。治理是围绕秩序优化不断演进的治理方法创新过程，在最为核心的人才培养过程上，高职院校的培养方式呈现多元、协作、开放的创新性，对此高职院校在治理举措上也需要树立创新的理念，通过治理优化将各利益相关者的要求、力量和利益渗透到学校人才培养的各个环节中去，并根据学生的特点进行有针对性的治理，从而更好地发挥利益相关者在人才培养活动中的作用，也更好地满足各利益相关者的需要。
2.优化院校组织结构。每一个组织都存在治理问题。在组织治理过程中，需要不断地协调不同“力量”之间的利益关系，以确保他们能够联合行动，共同促进组织目标的实现。各种“力量”及其相互之间的关系就是组织结构。如果组织结构不合理，各种“力量”就难以目标一致地联合行动，甚至会相互制约。为更好地实现内部治理目标，高职院校应对组织结构进行优化：其一，要本着规范治理、注重绩效和强化服务的原则，调整传统院校内部组织结构及其职能，通过理顺关系、整合机构和精简人员，实现横向组织之间的有序分工和密切协作；通过落实二级管理，在规范纵向组织之间管理和指导关系的基础上，扩大院、系或专业自主权。其二，建立和完善实现开放治理、共同治理所需要的组织，重点健全行业企业参与的治理组织，司职多元主体育人中各方利益和权利的协调、配置、制衡与平衡。其三，完善校企融合的基层教学组织，强化校企合作的教学治理。教学是高职院校办学的中心工作，专业是组织教学的基本单元，要积极探索产学研一体、专兼教师一体的专业级基层教学组织，引进对应行业企业的管理标准和流程，实现专业与实训基地、基层组织与行业企业在管理机制上的融合，为产教融合、校企合作的人才培养提供强有力的组织基础。
3.完善内部治理制度。“用什么样的制度才能保证大学的目标和理念的实现”是大学治理的基本问题[1]。为联合政府、行业、企业、教师、学生和家长等利益相关者与学校一起，实现共同治理、开放治理和分类治理，高职院校需要制定和完善教学、科研、学生管理、教师发展、社会服务以及后勤保障等各类内部治理制度。这些“制度”是能够满足利益相关者的各种需要，能够对他们产生激励作用的一系列相互关联、互相促进的制度。高职院校制订和完善这些制度需要在利益相关者广泛参与、充分讨论的基础上达成共识，并通过章程等形式呈现出来[2]。章程是现代高职院校制度体系的核心，是高职院校规范内部秩序、保障工作运行的“组织法”，也为学校的治理提供基本的原则和依据[3]。制定并充分发挥章程在高职院校内部治理中的作用，是高职院校治理独特性和有效性实现的关键。高职院校制订和完善治理制度应遵循四个基本原则：一是顶层设计与基层创新相结合，顶层设计既要“贯彻落实国家法律法规和中央文件精神”，又要“体现高职教育规律”，基层创新则包括“对已有办学经验进行总结提炼”和在实践过程中不断摸索创新。二是将办学理念融入制度文本，应结合高职院校内部治理的独特性和校情，将共同治理、开放治理、分类治理等理念融入制度文本中。三是遵循制度制订的基本程序，保障制度的合法性。四是各项规章制度和国家法律法规有效衔接，增强制度文本的可操作性。高职院校内部治理制度体系不仅要实现对学校基本运行进行规范，也要实现对学校发展中的一些重要问题进行规范。
4.提升内部治理能力。治理是一个持续互动的过程，其基础是协调。治理能力是在治理过程中为了实现治理目标而制订和执行制度的能力，具体表现为制度的形成能力、实施能力、调适能力、学习能力和创新能力[4]。在高职院校内部治理中，为了实现共同治理、开放治理和分类治理，应该从制度的形成、实施、调适、学习和创新等方面入手，提升内部治理能力。首先是提升制度形成能力，即高职院校联合利益相关者制定治理制度的能力。参与制定制度的各利益相关方代表的素质、高职院校的办学目标和人才培养目标以及高职院校的办学自主性等是影响这种能力形成的关键因素。其次是提升制度实施能力，即高职院校将治理制度付诸实践的能力。这种能力的形成取决于高职院校的校领导、中层干部和基层管理人员的素质以及制度实施的程序化和透明化程度。再次是提升制度调适能力，即在内外环境压力条件下对制度进行微调以使其更好适应发展需要的能力。这种能力的形成需要高职院校治理者具有开阔的视野和开放的思维。最后是提升制度学习和创新能力。制度学习能力是指高职院校学习、借鉴国内外其他院校优秀制度，制订、完善本校制度的能力；制度创新能力则是指高职院校不断调整和完善现有治理制度，以联合利益相关者共同行动，更好实现学校办学目标和人才培养目标的能力。这两种能力紧密联系，同步进行、相互促进。
5.培育内部治理文化。大学文化代表了一所学校的精神，文化共识带来治理共识，文化的作用可以促进学校治理。开放、合作、包容是高职院校在办学过程中需要有的胸怀，也是高职院校在自身文化建设中应有的价值认同。为此，高职院校在自身大学文化建设的系统设计中，要融入“开放治理、合作治理、分类治理”的治理理念和治理形态，形成富有特色的内部治理文化，凝聚各利益相关主体，营造和谐氛围，发挥文化的隐性治理功能。同时，高职院校应依据办学特色，在培育自身的院校文化中，特别要重视企业文化与院校文化的融合，通过建立常态化的机制，有意识地将产业文化、企业文化引入校园，形成独特的教学文化、课堂文化，增强职业性的育人文化氛围，使大学文化成为实现学校治理能力现代化的肥沃土壤和强大推动力。
参考文献：
[1]张维迎.大学的逻辑(第3版)[M].北京：北京大学出版社，2012：1.
[2]唐景莉.亮出政府和学校“权力清单”[N].中国教育报，2014-03-17.
[3]湛中乐，高俊杰.大学章程：现代大学法人治理的制度保障[J].国家教育行政学院学报，2011(11).
