一、问题的提出
“零择校”是指在“公办不择校、择校到民办”的基本思路下，就读公办学校的学生应在当地教育部门确定的学区内就近入学，不得跨学区择校，学校也不得录取择校生。由于“择校”是否属于我国的现实权利尚存争议、我国择校的根源主要在于教育资源的分布不均，因而各界对于“零择校”是否有利于教育公平尚心存疑虑甚至质疑。而在现实生活中，“零择校”推进后学区房价格飙升、民办学校招生火爆等现象亦表明，部分民众并不安心于已有的学区安排，他们继而以其他方式寻求理想的教育资源和心中的“教育公平”。那么，如何看待“零择校”的制度定位?该制度到底能否推进教育公平以及是否符合教育行政法治要求?
二、区域内入学机会平等：“零择校”的制度定位
在有关“零择校”的争议中，肯定者认为教育部门以否定择校为逻辑起点，旨在通过对择校的禁止保证教育资源的公平分配，从而实现教育公平，故而是推动教育公平的“破冰之举”、“创新之路”；①而否定者则认为择校是受教育权应有的内涵，现实的择校行为是教育资源分布不均下追求公平之举动，“零择校”并未改变教育不公的现状并限制了教育选择权。②可见，对“零择校”与教育公平关系的判明当以客观认识我国的“择校”性质为前提。
(一)两种语境下的“择校”
对于择校与受教育权之间的关系，一直存在不同的观点。一种观点认为，从受教育权旨在“充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”③的权利目的出发，择校有利于实现个性教育，体现因材施教，亦是教育的本意和理想，因此，完整的受教育权应包括学生自由选择学校的权利，应承认择校自由并应予以制度保障，这一观点在关注权利保障的学界层面较为普遍。④而从世界范围看，视择校为受教育权当然组成的观点亦已为一些国家和国际性文件所确认。如美国的择校包括学区内择校、跨学区择校等多种方式，其中“学区内的学校选择又分为控制式选择、磁性学校、特许学校、选择性学校等四种”，⑤这种择校“打破了公立学校和地区对教育的垄断，把选择权交给了教育需求者”。⑥其他国家如澳大利亚、新西兰等也尝试推进择校政策，就连限制坚决的以色列，“随着人们对学区划分规定的执行越来越松弛，中央政府也放松对学生的入学控制”。⑦同时，由孩子特定年龄阶段特点所决定，这种基础教育中的择校权往往由家长来行使，如英国于1988年颁布的《教育改革法》规定：“家长具有完全自由选择学校的权利，政府则提供全国考试成绩的各学校排行榜供家长参考”。⑧美国的《NCLB法》(《No Child Left Behind Act of 2001》)“鼓励不同种族、不同阶层的家长为孩子选择学校，并认为这是他们规划自己的生活的权利”。⑨此外，一些国际性文件如《世界人权宣言》第26条也规定了父母对孩子应受教育种类的优先选择权，⑩《欧洲人权公约》第一号议定书第2条亦规定：“不能剥夺任何人受教育的权利，而且家长有权利依其宗教或信仰来选择其子女所接受的教育”。可见，从上述国家制度定位和国际性文件来看，择校是实现个性教育的一种权利，其关注的主要是能否实现孩子的个性化教育，而并不必然与教育公平发生关联。
我国实定法并未明确规定择校权，但从受教育权入宪及其目的中仍可推导出这一权利，加之中国政府已于1998年10月5日签署了《世界人权宣言》，因而从理论上承认择校权当无障碍。但我国自1986年实施《义务教育法》以来一直按照就近入学的方式确定学区，客观上亦不具备基于个性教育的择校条件，故而择校权事实上并未成为一项现实的权利。而由于新中国成立以来教育政策的倾斜以及各地经济、文化水平的差异，我国义务教育阶段出现地区之间、城乡之间以及校际之间的较大差距，优质教育资源集中在少数学校。在此背景下，自20世纪80年代起，出于对优质资源的追求，在一些地方特别是大中城市，遂出现了突破就近入学原则，以权力交易和缴纳择校费为手段的跨学区择校行为，并在90年代逐渐成为基础教育阶段的普遍现象。于是，本应以利于孩子个性发展的择校，在我国的现实语境下遂异化成为一些家长以权力和钱财优先享有优质教育资源的行为，并出现了“占坑班”、推优、共建、特长生等各种有损教育公平的择校方式。越演越烈的择校现象不仅进一步加剧了教育不公、滋生了教育腐败，亦严重影响了家庭生活、扭曲了教育本意，成为备受关注的社会问题。故自1995年原国家教委主任朱开轩在“义务教育阶段高收费问题”谈话中首次以官方名义提出“择校”一词来，“择校”即在我国有了特定的含义，成为以权力和高额择校费侵占优质教育资源的代名词，并奠定了政府予以治理的政策价值取向。(11)这也使得我国现实语境下的“择校”内涵具有其特定的复杂性和矛盾性：一方面，择校权反映了受教育权这一基本权利的内在目的，国家有义务保障其实现以体现个性教育；另一方面，囿于现实教育资源的限制，我国择校权的实现目前只能体现于对民办学校的选择，而公办学校的跨学区择校则因其非法性而具有了一定的“恶”的色彩，成为影响教育满意度的一大顽疾，“零择校”面向的正是这一点。
当我国语境下的“择校”是以“钱权交易”的代名词而出现时，其与教育公平的关系就不能从权利的应然性而应从权利的现实性角度进行讨论。教育公平是宪法平等权在教育领域的具体反映，是指受教育者平等地享有公共教育的权利，其内涵虽未达成一致，但一般认为包括入学机会公平、教育过程公平和教育结果公平。入学机会公平强调在忽视个人条件的基础上，国家给予公平的入学机会。入学机会的公平性对于整个社会的教育公平具有重要的促进作用，没有入学机会公平，教育过程和教育结果的公平就很难真正实现。教育过程公平包括教育内部公平和教育外部公平。前者主要通过学校和教师活动得以实现，如教育观念公平、教育目标公平、课程设置公平、教育评价公平等，后者则强调国家对于教育资源的公平保障，包括向学校投入同等的硬件的教育设施、软件的师资配备等。教育结果公平则是教育公平的最终目标和理想。义务教育公平亦包含了上述内涵，其公平保障是一个系统工程，需要从多个层面共同推进，其中在“零择校”问题上，主要解决的是入学机会公平问题。
我国1986年的《义务教育法》确立了适龄儿童、少年就近入学的教育秩序。由客观现实所决定，该法所确立的教育公平主要是入学机会公平，即学龄孩童人人就近有书可读。因此，对入学机会公平权的保障主要视国家是否采取了一定措施，做到同等情况下入学机会的同等对待。以此视角审视择校行为可以发现，尽管择校的根源在于教育资源配置不均，其追求优质教育资源的诉求固然可以理解，但以权钱交易为特点的行为显然在客观上破坏了义务教育的入学机会公平，应纳入政府治理的范畴，以体现国家保障之职责，而以治理择校乱象举措之一的“零择校”即是以此为其制度定位的，即通过对择校的禁止、以统一的免试就近入学实现入学机会公平。
固然，“零择校”无法从根本上改变教育资源分配不均的教育不公，但后者应属于教育过程公平中的应有内涵。对于“零择校”来说，其并非是推进义务教育公平的唯一举措，而主要在于通过禁止择校解决现阶段的入学机会不公，其不仅无法替代其他促进公平之道，亦只是目前实现教育公平的其中一个举措。对此地方政府亦有清醒的认识，如杭州市教育部门官员就认为，“政府强制就近入学，是权宜之计”。(12)故而在地方择校治理的方案中，“零择校”亦始终与均衡教育资源等其他教育公平举措并行并举。如果认识不到“零择校”的制度定位，而将所有教育公平之重任寄托于“零择校”，不仅将夸大其价值，亦将使其承受无法承受之重，并忽视其积极的一面。
在“零择校”保障入学机会公平的现实功能上还需看到，由区域内资源的有限性和义务教育管理体制所决定，“零择校”所能保障的公平只能是有限的区域公平。诚然，义务教育的性质决定了政府应为每一位适龄的儿童、少年提供同等的入学机会，满足其入学的愿望。然受制于区域内的教育资源，教育部门只能在本区域内的实有资源总额内满足入学诉求，并力求资源配置的公平性。以杭州市为例，近几年市区生源以每年3000多人递增，远超杭州市承受力，某些热点区域平均班额已达45人上限，已经无法通过扩班解决本学区内的入学问题。(13)杭州市拱墅区即使在2015年的小学招生中新投入4所高水平公办小学，但由于生源的增加仍存在部分小学户籍生爆表，三表生要向周边学校调配入学的客观困难。(14)显然，当有限资源遭遇公平诉求时，教育部门只能在此限度内有所作为，即通过公平的入学方案解决不同类别群体的入学问题，实现区域内公平。当然，从理论上说，政府有责任加大教育投入，扩大教育容量，以解决所有在其区域内孩子的平等入学问题。但区域内教育的投入不仅需要实力亦需要时间，当教育资源尚无法满足所有孩子的入学要求时，以就近入学为原则的“零择校”对于公平的保障亦只能是区域性的。
同时，这一区域公平的现实限制也是与“以县为主”的管理体制相衔接的。根据《义务教育法》第7条的规定，义务教育实行县级人民政府为主管理的体制。从公共经济学的角度，以县为主的管理体制可以使政府最大限度地发挥主观能动性，有利于区域教育事业的发展。但从政府职责角度而言，也是其在基础教育责任上的强化，需要对其区域内义务教育的资源配置和教育公平等作出合乎教育法治的安排。以杭州市为例，义务教育招生一方面由市级教育部门统筹，确立基本的招生规则，另一方面则根据“属地管理”的原则，由下属的各行政区根据本区的实际情况具体实施，并由此承担保障入学机会公平的法定职责。这意味着，“零择校”实施的迫切性和难度主要取决于本区域内的资源配置情况，这也可以解释我国各地“零择校”进度不一以及教育部要求19个城市率先实现这一目标的原因。
显然，无论从“零择校”的制度定位还是现实功能都可以发现，其对于我国义务教育入学机会公平的推进具有特定的意义。作为一种有限的公平举措，其保障的程度亦与县级地方政府职责履行的情况密切相关，并在一定程度上影响了民众对于该公平保障的教育满意度。
三、“零择校”的合理性分析：以比例原则为框架
“零择校”通过对钱权交易择校行为的禁止以促进入学机会公平，其制度定位的合法性当无问题。但作为一项行政举措，其毕竟限制了教育选择权，造成了入学公平权与个体选择权之间的利益冲突。因此，从教育法治的要求出发，“零择校”在其合法性之外，还需接受合理性的拷问，即其目的和手段是否合理，以及该目的和手段之间是否具有一定的关联。从法学的视角，笔者以为，即其是否符合比例原则。
根据德国学者毛雷尔的解释，比例原则的内容应包括：“目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性；禁止任何国家机关采取过度的措施；在实现法定目的的前提下，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度”，(15)此即为比例原则的三阶理论，即妥当性原则、最小侵害原则和狭义比例原则。基于此，对“零择校”的合理性分析将循此框架而展开。
(一)“零择校”是否符合“妥当性原则”?
妥当性原则是指行政机关所采取的限制手段必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的的达成，这是从手段与目的一致与否角度来判断行政权力的行使是否合乎比例要求。“零择校”以严格执行免试就近入学要求为主要手段，并主要以“住、户一致”的空间标准来解决入学问题。因此，对“零择校”是否符合“妥当性原则”的判断当分析“就近入学”及其依托的标准是否有助于保障入学公平。
在学理上，对1986年《义务教育法》确立的“就近入学”的理解是有争议的。根据第9条“地方各级人民政府适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”的规定，有的学者认为这是教育规范科以政府的一项职责，对于学生来说则是一项权利，即学生有权在自己的户籍所在地和规范规定的服务半径内接受法定的义务教育。(16)有的学者则认为这是学生的一项义务，是政府安排学区的一种权力，“适龄儿童及其父母或监护人不应该也无权自择接受义务教育的学校”，(17)这种观点亦成为实践中教育部门划分学区和禁止择校的法律依据。当然，从立法的语言表达来看，2006年修订的《义务教育法》第12条体现了更为明显的政府职责色彩，即“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。但是，政府保障“就近入学”的职责能否解释出学生的择校权?笔者以为，这两者之间并无这一逻辑关系，而在“就近”这一点上，则可以在政府职责和学生权利间实现统一。从义务教育的阶段性特点出发，“就近”的重要性及其科学性不必赘述，也为社会多数所接受。因此，检验政府职责履行的标准即是其学区安排是否符合“就近”要求。既然是就近，那么即是一个相对固化的空间标准。问题是这一标准应如何确定?根据1986年《中小学校建筑设计规范》及1987年《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》的规定，“就近”要求县级教育行政部门应在服务半径3公里内合理配置学校。但在实践中，3公里并非是个绝对标准，具体的操作中则往往以户籍或社区、路段、门牌号、村组等空间标准并结合“住、户一致”的原则确定较近的学校。这一标准的完善性虽有待进一步研究，但亦成为习惯性做法，成为各地确定入学秩序的基本标准。
从“就近”的统一要求出发，教育部门如果在“就近入学”问题上做到公平对待，那么其在保障入学机会公平问题上当无失职，而择校行为的存在显然是对这一规则的破坏，不仅导致机会不公，也是对政府职责履行的否定。因此，对择校行为进行治理是政府的必然选择。事实上，自1995年《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》中明确提出“不准招收‘择校生’”以来，国家始终把“择校”列为教育领域的治理对象。据统计，到2010年的16年间，国家共16次强调“禁止择校”。(18)《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中“切实缩小校际差距，着力解决择校问题”、十八届三中全会报告中“破解择校难题”的表述也同样表明了国家对“择校”的否定态度。但由于治理中始终给权、钱运作保留了一定的空间，实践中就近入学并未被贯彻始终，从而造成同类人不同对待的教育不公现象，并在各种利益因素的影响下愈演愈烈，引发社会各界对于教育公平的诸多不满。据21世纪教育研究院对2013年公众教育满意度网络调查显示，公众对政府解决“择校热”问题的否定性评价高达54.37％，(19)并对保障入学机会公平寄予了较大期望。在此背景下的“零择校”则恰恰是通过统一规则，在入学机会问题上排除权钱因素，严格按照空间标准进行录取，赋之于制度和技术配合，从而实现入学机会的公平。如北京市作为择校现象严重的一个城市，在2014年实行了小学免试就近入学，小升初实行单校划片或多校划片入学政策，并启用小学和初中两个入学服务系统和电子学籍管理系统后，使得其择校现象得以彻底改变，大大提升了民众的教育满意度。21世纪教育研究院就北京义务教育入学满意度对家长进行的调查显示，家长们的感知较好，参与调查的学者用“打了一个翻身仗”评价新的入学措施整体实施情况。(20)杭州市2012年就宣布实行“零择校”，配合阳光招生制度、实地家访等方式确保区域内招生透明，从实体和程序上减少甚至杜绝了择校现象。如“零择校”决策实施之前，热门的公办初中小学择校生比例达到15％，而2012年后则完全实现了“零择校”，因择校乱收费的投诉不复存在。(21)
可见，无论从“零择校”的手段及其现实效应来看，均有助于入学机会公平目的的达成，符合妥当性原则。
(二)“零择校”是否符合“最小侵害原则”?
最小侵害原则是指在能达成法律目的诸多方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。这一原则在“零择校”中的适用即指除却就近入学的方式，是否还存在其他对入学公平权侵害更小的方式?或者是有其他可替代的措施?
事实上，在“零择校”出台的过程中，不乏其他民间方案，如以分入学和电脑摇号。但显然，以分入学不符合义务教育免试入学的宗旨，其对孩子素质教育的弊端显而易见；电脑派位完全随机，看似更加公平，但该方式不仅无法体现“就近”对于孩子的重要性，亦将改变多年来的入学规则，影响更多数人入学期待权的实现，其对现有义务教育秩序和家庭计划的冲击可想而知。而“零择校”虽短期内无法解决资源的均衡问题，但在保障入学机会公平问题上，其所限制的只是少数人以权择校、以钱择校的行为，该行为本身不具合法性，亦不属应予保障的择校权内容。
退一步讲，即使少数民众仍然认为不公平并要追求心目中的优质资源，“零择校”亦未堵死其所有选择机会，选择民办学校或购房择校仍是“零择校”下可行的行为。当然，教育公平的本意应在于对公办资源的公平享有，但没有一种方案是完美的，相比而言，“零择校”既能保证更多数人的入学公平权，也为少数人预留了选择的权利，因而符合最小侵害原则。
(三)“零择校”是否符合狭义比例原则?
狭义比例原则又称为法益相称性原则，是指行政目的所实现的利益应与其所限制的利益间合乎比例或相称，避免出现公民权利损害或社会公益损失之间出现一面失衡的现象。由于该原则涉及利益衡量法，因而具有价值判断的性质。由前述分析可知，“零择校”的主要贡献在于对入学机会公平这一公益的维护，而以权择校和以钱择校本不属于应予保障的权利。同时，“零择校”亦开放了“择校到民办”以及购房择校的可能，为择校意愿强烈的主体提供了实现选择权的机会。从总体的社会效益而言，“零择校”在公益和私益的均衡上具有一定的法益相称性，故而符合狭义比例原则。
由比例原则三阶理论分析可见，“零择校”决策符合行政法上的比例原则，具备教育行政的合理性要求，是促进教育公平的合理举措。
四、结语
教育公平是一个极其复杂的社会问题，公平目标的实现不仅有赖于国家职责的履行，亦与民众的公平观密切相关。“零择校”的现实功能主要在于保证区域内入学机会的平等，这只是教育公平系统工程的一种行政努力，其无法也无力解决所有的教育公平问题。在公平诉求尤为强烈的今天，地方政府需多管齐下地回应现实的需要，而不是把实现公平教育权的希望仅仅寄托在对择校行为的强制性禁止上。同时，在“零择校”的执行中，地方政府并应通过及时公开“零择校”相关信息、加强“零择校”方案完善中的公众参与等方式保证制度执行的公正性、科学性和可接受性。此外，地方政府亦应正视民众多样的择校需求，通过大片区招生、扶持民办教育等途径逐步满足民众的择校需求，从而真正实现教育目的。显然，在实现教育公平的道路上，需要更多的行政努力和治理智慧!
注释：
①如浙江海宁的“零择校”被誉为“破冰之举”，杭州市则获“第三届地方教育制度创新奖”。
②参见《零择校政策后的若干思考》，金华新闻网，http：//www.jhnews.com.cn/jhrb/2013～06/03/content_2805208.htm。
③《世界人权宣言》第26条第2款。
④相关观点可参见陈根芳《“就近入学”探究》，《杭州师范学校学报》2000年第7期；申素平：《受教育权的理论内涵和现实边界》，《中国高教研究》2008年第4期等。
⑤张东娇：《义务教育阶段择校行为分析——社会资本结构的视角》，《教育发展研究》2010年第2期。
⑥周智：《义务教育非均衡状态下择校行为分析——从消费者行为视角》，华中师范大学2012年硕士论文。
⑦李换：《义务教育择校现状及合理性探究——基于教育公平视角》，河南师范大学2011年硕士论文。
⑧王晓辉：《择校现象的国际观察与我国的政策选择》，《比较教育研究》2009年第8期。
⑨乔远正：《基础教育阶段中中美两国择校行为比较研究》，湖南师范大学2010年硕士论文。
⑩《世界人权宣言》第26条第3款：父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。
(11)(18)陈薇：《“零择校”的盐城试验》，《中国新闻周刊》2012年9月21日。
(12)参见《义务教育阶段择校的治理经验——以杭州市为例》，搜狐网，http：//learning.sohu.com/20140829/n403898208.shtml。
(13)参见姜晓蓉、章韵《杭州多所热点公办小学一表生遭遇近年来最严重爆棚》，《都市快报》2014年6月22日第2版。
(14)参见《杭州拱墅区部分学校学区有调整划分方案昨公布》，新浪网,http：//zj.sina.com.cn/edu/jyzx/2015-05-13/075323903.html。
(15)[德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第66页、第106页。
(16)如陈根芳《“就近入学”探究》，《杭州师范学院学报》2000年第7期。持此类观点的学者不在少数。
(17)参见陈根芳《“就近入学”探究》一文对各种解释的归纳。
(19)21世纪教育研究院：《2013年公众教育满意度网络调查》，参见杨东平主编《中国教育发展报告》(2014年)，社会科学文献出版社，第239页。
(20)参见《北京择校热大幅降温,“就近入学”正成新常态》，人民网，http：//edu.people.com.cn/n/2014/1204/c1053-26144706.html。
(21)参见《杭州：十二年基础教育实现公办“零择校”》，新华网,http：//news.xinhuanet.com/edu/2013-12/30/c_118769692.htm。
