儿童养育的成本包括衣食住行和医疗之类的直接成本，也包括照顾和教育费用，以及照顾者的机会和时间成本等间接成本。在传统社会中，儿童养育的这些成本都是由家庭和父母来承担的。但随着工业化和城市化的到来，越来越多的青年夫妇离开家进城工作，开始拒绝承担养老抚幼的责任，因为拒绝履行这种传统隐性契约所付出的代价降低了。到19世纪末，这个问题逐渐引起了欧美许多国家的关注，试图通过制度设计转移老人赡养的家户成本，出台了集体共同保障老年人经济安全的公共养老保险(Folber，1994)。到1960年代，欧美的社会政策一直更为关注老年人，给老年人提供的福利远远超过在儿童身上的开支(Fuchs & Reklis，1992)，更多的资源从青年身上转移到老年身上，老年人整体成为一个寻租群体。
随着各国人口老龄化日趋严重，老年人的经济安全和健康医疗成为各国的关注重点，各国的公共支出和资源再分配向老年人倾斜的模式更为明显。已经步入人口老龄化社会的中国也是如此。中国社会保障体系建设的重点一直是养老保险和医疗保险，目的是确保在家庭功能式微的情况下，老年人能够安享晚年。虽然中国在养老金体系和养老服务体系建设上相对于其他国家还有欠缺，特别是农村地区，但是比较国家在老年人口和儿童身上的投入，可以发现，除了义务教育，国家在儿童身上投入总体上不足。中国既没有能够保证儿童基本生存条件的儿童津贴或者家庭津贴，儿童的托育设施也以私立的为主(马春华，2013)。
社会政策是国家满足国民基本所需及共同分担社会风险的重要机制，而人在不同生命阶段面临着不同的风险。中国现在“老有所依”的制度在不断完善，国家分担老年人所面临的各种风险的责任份额在不断增大；但是“幼有所养”的成本依然基本由家庭来承担，国家除了义务教育外对儿童养育的成本分担极少，资源再分配在代际间表现出明显的不公平。这样的制度给刚刚成为父母的青年带来沉重的负担，更会影响儿童的数量和品质，甚至会影响社会保障制度的可持续性和经济的整体发展。本文尝试讨论，在理论上，国家是否应该和家庭分担儿童养育的责任？国家应该怎样和家庭分担儿童养育的责任？在此基础上，从中国现有的家庭政策分析当前国家对儿童养育责任分担的程度，最后根据国外经验探讨国家和家庭分担儿童养育责任的方式，并针对中国的情况提出相应的政策建议。
直到20世纪中叶，儿童都被视为私人物品，儿童的事务被划入私人领域，对儿童的投资被当作家庭和父母的责任，因此儿童议题很晚才进入社会政策的范畴(Gauthier，1996：38)。育儿遇到的困难都需要青年父母自己去克服，包括年轻的母亲因此退出劳动力市场(郑清霞，2007)。代表公权力的政府和国家，只有在家庭失灵或者父母缺位时才能介入。而这个模式是建立在传统的家庭主义策略和性别分工模式基础之上的，也就是由女性无偿承担儿童抚养和照顾工作。
随着女性追求经济自主，越来越多的女性进入劳动力市场，虽然可以增加家庭收入，减少贫困，但是照顾儿童的时间越来越少。在这种情况下，传统的家庭主义策略已经无法满足后工业社会对儿童照顾的要求(Esping-Anderson，1999)。越来越多的国家也意识到这个问题，开始在不同程度上分担儿童养育的责任，它们或者把儿童作为(准)公共物品，或者把儿童看作社会投资品，把对儿童的投资作为社会投资的一部分。
(一)私人物品还是(准)公共物品
经济学家根据排他性和竞争性来区分不同的物品。排他性指的是某个人使用某种物品会排除其他人使用该物品的特性；竞争性指的是一个人使用某种物品会减少其他人使用该物品的特性。同时具有排他性和竞争性的物品是私人物品；同时不具有排他性和竞争性的物品是公共物品(曼昆，2004：231-232)。
在传统社会中，儿童是私人物品，因为他们很小就成为家中的劳动力，能够为父母和家庭带来收益。那时候儿童的排他性和竞争性都很明显，也被经济学家描述为具有使用价值的耐用消费品(consumer durables)(Folbre，1994)。随着义务教育法和限制童工使用等法规的出台，以及工业化和新经济体系的建立，儿童不再能够直接给父母和家庭带来经济收益。但是同时，儿童成长为青年后，会成为劳动者和纳税人，将惠及所有的社会成员，包括他们曾经年轻的父母。在这种意义上，儿童从私人物品变成了(准)公共物品(Folbre，1994)。
现代社会中的儿童的“非排他性”和“非竞争性”都非常明显。儿童成为劳动人口时提供的产品，纳税提供的养老、医疗保健等，并不仅仅是只有父母才能够享用，而是所有人凭借公民身份都可以享用(郑清霞、洪慧芬，2005)。而任何一位公民享用儿童带来的产品和福利并不会减少另外一个人从中受益。儿童作为(准)公共物品，具有正外部性，养育儿童能够增加社会的福利。但是因为可以搭便车，所以很多人会选择不生育儿童，这样可以既不付成本又可享受到成果，这是各个国家生育率下降的一个重要原因。要消除这种外部性，最好的方法就是对儿童养育行为进行补贴，国家分担家庭养育儿童的成本。
当老年人需要依赖社会保障制度和国家提供的公共产品时，儿童就成为公共物品(郑清霞、洪慧芬，2005)，父职和母职的劳动就成为一种公共服务。虽然生儿育女在某种程度上是家庭和个人自由选择的结果，但是并不能抹杀儿童是公共物品的特征，也因此有研究把儿童称为准公共物品(王舒芸等，2012)。既然儿童养育的成果是由全社会分享，那么儿童养育的成本就应该由全社会集体分担。既然父母劳动是公共服务，育儿的薪酬就应该由国家提供。由全社会共同照顾儿童，未来儿童才可能照顾全社会需要照顾的人，维持经济的整体运行和社会保障制度的持续。
(二)私人投资还是社会投资
在尚未建立社会保障制度和社会安全网的情况下，养育儿童是父母年老时候获得经济安全保障的重要来源，因此，儿童也被经济学家描述为会给父母在未来带来回报的私人投资品。但是在市场经济条件下，父母的资源在时间上的重新分配(现在还是未来)，可以通过“资本市场”加以转移，市场可以通过大数法则有效地分摊不确定的风险。同时，养老金制度等社会安全制度的建立，使养儿育女不再是老年经济安全唯一可依赖的方式，市场机制和社会安全制度能够完成资源的世代转移或者个人生命周期不同阶段的转移(王舒芸等，2012)。因此，在现代社会中，儿童不再是父母的私人投资品。在全球知识经济的背景下，儿童成为了社会投资品，因为儿童代表着未来的人力资本，儿童的品质决定着国家的经济和社会发展，决定着国家在未来在全球的竞争优势，对儿童的投资就是对于未来的投资(Bjrnberg，2006)。
社会投资(social investment)理念的核心是对人力资本的投资，但这不仅局限于教育，因为如果父母不养育孩子，学校就无法教育他们，雇主无法雇佣他们，政府也无法从他们那里征税(Folbre，2010：179)。因此，人力资本的投资包括对学龄前儿童的养育和照顾的投入。而国家通过家庭政策的实施，分担家庭对儿童早期发展的投入，这就是埃斯平的以儿童为中心的社会投资策略(Esping-Anderson，2002)。根据这种理念，儿童人力资本的投入和积累不仅仅是个人和家庭的责任，还是福利国家的责任(Esping-Anderson，2009)。国家有责任确保儿童获得机会平等和生活机会的均等，减少儿童家庭背景对于儿童人力资本提升的影响，打破贫困和社会不平等的代际循环(Lister，2006)。资源的均等化是未来劳动生产力最优化的基础(Esping-Anderson，1992)。
当国家提供日托、教育、医疗保健，对家庭在经济上给予支持，支持女性劳动力参与劳动力市场时，就是国家对于儿童的人力资本进行社会投资(Morel，Palier & Palme，2012)。儿童津贴，可以减少儿童贫困对儿童生存的影响，实现儿童人力资本积累最大化；高品质、普惠性的儿童日托服务和学前教育，可以减少家庭文化资本不同对于儿童发展影响，促使儿童认知发展均等化，帮助母亲实现工作和家庭平衡(Esping-Anderson，2009：130-144)。在人口老龄化日趋严重的社会中，要确保老年收入安全保障，先就必须确保所有的儿童有更为公平的被照顾和教育的机会(Esping-Anderson，2009：154-166)。
无论是把儿童当作(准)公共物品，还是社会投资品，这两种理念都从儿童未来对社会和经济发展的作用，说明全社会集体应该分担儿童养育的成本和责任，减少青年父母养育儿童的负担，为家有幼子的青年女性减少就业障碍。这是儿童养育责任国家和父母的分工。
对家庭内部儿童养育责任的性别分工，两种理念有不同倾向。公共物品理念不涉及对劳动市场的积极干预，承认传统上作为照顾者的母亲的育儿价值并给予补贴，反而会导致传统的两性分工模式得到强化。而社会投资理念，是围绕着劳动力市场整合社会政策和经济政策，通过国家分担儿童养育的责任，鼓励女性进入劳动力市场，希望通过母亲就业给儿童人力资本积累提供更多的资源。同时也鼓励男性生命历程的女性化，鼓励男性参与育儿活动(黄志隆，2013b)。
国家和家庭分担儿童养育的责任包括两方面内容，一是国家在多大程度上和家庭分担儿童养育的责任，另一是国家怎样和家庭分担儿童养育的责任。前者在很大程度上取决于埃斯平提出的各国的福利体制，也就是各个国家对福利产品生产中国家、市场和家庭角色定位的制度性框架(Esping-Anderson，1999)。国家对儿童养育责任的分担，是国家提供的福利产品中的一种。
以英美为代表的自由主义福利体制国家，坚持儿童养育责任主要在于父母和家庭，应由父母通过努力工作去市场购买照顾服务。他们主要是给家庭失灵的贫困儿童提供救助，对一般儿童父母只提供税收补贴(Kamerman & Kahn，1997：307)。而以德国为代表的保守主义福利体制国家，国家作为“辅助者”角色，支持家庭成为一个有凝聚力和运行状况良好的单位，进而能够提供其成员所需福利(Esping-Anderson，1999：82-83)。到21世纪以后，由于受到社会投资理念的影响，这些国家开始更多地承担儿童照顾责任，提供了更多的现金补贴和更长的假期(Ostner，2010)。以瑞典为代表的社会民主主义福利体制国家，国家是福利的主要提供者，如果年轻父母选择外出工作，儿童照顾和养育的责任基本上都由国家来承担。
除了埃斯平提出的这三种福利体制(见表1)外，后续的研究者又在其理论框架下提出了混合着自由主义和保守主义福利体制特点的东亚发展型福利体制。研究者认为它是建立在儒家思想的基础上的，其特征是社会政策要服从经济发展的需要，国家的资源向经济发展倾斜，不积极分担儿童养育的责任，要求家庭承担更多的福利供给责任，很少出台具体的家庭政策和儿童照顾政策(李易骏、古允文，2003)。日本、韩国和中国等东亚国家都属于这种福利体制。
实际上，分担儿童养育的责任就是分担儿童养育的成本。儿童养育的成本可分为“养”和“育”两套成本。“养”，就是儿童养育的直接成本，包括儿童的衣食住行和医疗支出等等；“育”，就是儿童养育的间接成本，包括照顾和教育的费用，以及照顾者的机会成本、时间成本等等(Bennett，2006：110-136)。“养”和“育”两套成本与风险，对于儿童福祉均有重大影响，就公共责任的分担而言，缺一不可(王舒芸等，2012)。而国家分担家庭“养”和“育”有不同的政策工具：针对前者有“普惠性津贴”、“资产调查式津贴”和“税收补贴”；针对后者，根据不同的照顾者和照顾形式，有家户外的专业照顾(托育服务)、给予家长照顾儿童的时间(产假和育儿假)以及非正式的家庭照顾等形式(Bjrnberg，2006：99-109)。
不同的国家究竟是更多地分担儿童“养”的成本还是“育”的成本、分担时采用什么样的工具，和各国关于儿童的理念有关。更多强调儿童是(准)公共物品的国家，会更倾向于通过普惠性津贴或者税收补贴等政策工具，分担儿童养育的直接成本，消除儿童养育的外部性，减少搭便车者。而把儿童看作社会投资品的国家，会更多倾向于分担儿童养育的间接成本，或者提供较长的育儿假期，或者通过提供高品质的托育服务和学前教育来为儿童积累人力资本。这些政策工具的运用，和这两种成本的分担常常是并行的，只是各个国家有不同的侧重点而已。
中国传统社会中，家庭(家族)是家庭福利的主要提供者，儿童养育是家庭的主要功能和责任，而承担照顾责任的主要是女性。计划经济时代，为了鼓励女性进入劳动力市场，国家通过工作单位(国有或集体部门)在城市建立了公共托育体系，单位职工家庭能够获得免费或者低廉的儿童托育服务，同时城市儿童能够获得计划经济时代国家为城镇居民提供的一系列福利。
改革开放后，中国福利体制的构建属于东亚发展型福利体制，更加偏向自由主义模式。无论是城市还是农村，养儿育女的责任都重新回归家庭，托幼服务等都需要青年夫妇依靠市场解决，这给青年夫妇带来沉重的负担。近些年来，由于儿童托幼服务的供需矛盾逐渐演变成为社会问题，国家开始意识到国家应该分担儿童养育的责任。但是所有的都在起步阶段，尚未形成儿童是(准)公共物品或者社会投资品的理念，所选择的政策工具也是零碎的、不成体系的。
中国现有的和儿童相关的政策中没有把儿童当作(准)公共物品的理念，因此没有使用普惠制的儿童津贴或税收补贴来分担儿童养育的成本，只是对独生子女和困境儿童提供了有着严格资格给付认定和额度有限的津贴。除此之外，就是分担儿童生育成本的生育保险制度。
和独生子女相关的津贴，实际上是为了维护计划生育制度的实施，所以从独生子女父母奖励、城镇独生子女父母年老奖励和长效节育奖等地方政策，到中央的计划生育家庭特别扶助制度、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和西部地区“少生快富”工程，补贴的都是独生子女父母，并不是为了分担这些家庭独生子女养育的成本，所以并不涉及国家和家庭分担儿童养育的责任。
中国政府分担儿童养育责任的，主要是针对困境中的儿童，包括父母因为各种原因无法照顾的儿童，也包括家庭经济困难、残疾的或者患重病的儿童。对这些儿童的补贴，既有生活津贴，也有针对教育各个阶段的补贴，最新出台的是对学前教育的资助。这些都表现出中国儿童照顾政策的社会救助性特征。
还有一项国家分担儿童生育成本的政策是生育保险。中国从1995年开始实施生育保险制度，但是其初衷也只是作为女职工劳动保护的一部分，而不是国家试图分担儿童养育的成本。2012年出台新的《生育保险办法》，规定各类用人单位及其职工，都必须参加生育保险。生育保险金=生育津贴+医疗补助金。生育符合政策，已参加生育保险且连续足额缴纳保费满12个月以上，可以享受医疗补助金。如果同时享受产假，可以享受生育津贴，所得替代率为100％。
如何使父母能够在儿童成长时期，暂时退出劳动力市场，进而获得照顾儿童的时间，是国家分担儿童养育责任的一项重要政策工具，主要包括产假、育儿假以及照顾假，等等(黄志隆，2013a)。中国的假期政策，实际上也是从保护女工的角度出发，而不是为了分担母亲养育儿童的时间成本，因此主要集中在产假和哺乳假，没有全国法定的提供给父亲的陪产假，也没有普惠性育儿假。
根据2012年出台的《女职工劳动保护特别规定》，中国的法定产假为98天，产前可以休息15天。所有国家机关、企业单位和社会组织的女职工都有权享受产假。产假期间享受生育津贴。对已经参加生育保险的，由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，由用人单位支付。
中国的陪产假源于各地的“人口与计划生育条例”，实际上是对晚育的一种奖励。只有女方年满24周岁以后生育，男性才能够享受。已经实施26个省市时间为3-30天。享受产假同等待遇。孩子未满1周岁之前，母亲每天有1个小时的哺乳时间，被称为哺乳假。一些地区根据当地实际，将这些假期的津贴也纳入了生育保险范围。
社会投资理念强调社会政策是一种投资，而中国的福利体制强调的是社会政策是一种消费，为了经济发展可以削减社会政策方面的开支。因此，改革之后政府大幅削减公共儿童托育设施和服务。根据统计，公办幼儿园从1980年的87.50％下降到2012年的27.41％；民办幼儿园从1995年的11.52％上升到2012年的68.73％。①中国的托育服务和学前教育一直是获得公共投入最少的，是教育体系整体中最为薄弱的环节。
2010年国务院出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“优先发展教育，建设人力资源强国”。国家强大必须建立在教育强大的基础上，这在某种程度上已带有社会投资理念的色彩。因此，纲要指出要建立政府主导、社会参与、公办民办并举的公共托育服务体系。同年国务院出台的《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出由地方政府承担发展当地学前教育的主要任务，建立学前教育资助制度，把学前教育作为公共服务的一部分，同时要求各地开始编制和实施“学前教育三年行动计划”。2011年的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，提出中央将以奖补的形式补贴各地的幼儿园，通过综合奖补扶持民办幼儿园，建立针对弱势儿童的学前教育资助制度。此后，国家又陆续出台了系列规范幼儿园的办园水平和保教质量的文件。
这一系列含有社会投资理念的政策试图改变中国公共儿童照顾体系匮乏的现状，但到目前为止，国家对幼儿教育经费投入严重不足的现状并没有得到真正的改变：1997年，幼儿教育经费占国家财政性教育经费比重为1.19％，国家财政性教育经费占GDP比重为2.36％；2011年，这两个数字为2.23％和3.93％。②这导致中国幼儿入园率和其他国家相比还是处于较低水平。2012年，3-6岁的儿童入园率，为54.60％，0-2岁的幼儿入园率不足5％。③而2010年，欧盟0-2岁儿童的入园率为32.6％，3-6岁的为80.5％；日本这两个数字为25.9％和90.3％；韩国这两个数字为50.5％和81.3％(OECD Family Database，2014)。在现在民办幼儿园超过一半的情况下，中国公立儿童托育机构的入园率将更低。
中国改革开放后强调社会政策必须服从经济发展的需要，削减了被认为是阻碍经济发展的公共开支，强调个人通过工作满足家庭的需求，国家只是在家庭失灵的时候才伸以援手。因此，中国既有和儿童有关的政策逻辑中，都不包含把儿童作为(准)公共物品或者社会投资品的理念。国家在应该和家庭分担儿童养育的责任方面尚未形成共识，更不用说通过津贴、假期政策或者公共托育服务等政策工具来分担家庭儿童养育成本。2010年以后教育制度的改革，意识到儿童早期教育对人力资本积累的重要性，对增强中国国力的重要性，已经在某种程度上具有社会投资理念的色彩，但是由于时日尚短，还没有对中国的学前教育或者公共托育系统有根本的改善。中国现有的碎片化和残补式的儿童照顾政策，不利于儿童的人力资本发展和积累。这些后果不仅可能使中国未来老人的经济甚至安全没有保障，更可能威胁未来中国经济的发展、社会保障制度的可持续性以及国际竞争力。
(一)儿童贫困发生率高于其他群体
中国几乎没有什么政策分担家庭养育儿童的直接成本，很容易导致幼儿家庭陷于经济不安全(王舒芸等，2012)。因为在现代的经济体系下，家庭对劳动力市场所得高度依赖，如果母亲因为照顾幼儿无法外出工作或者工作不稳定，父亲丧失工作能力或者失业，或者某方死亡成为单亲家庭，都会使家庭和儿童因缺乏足够的经济资源而陷入贫困之中(郑清霞、洪惠芬，2006)。
即使中国的儿童照顾政策给困境儿童的生活和教育提供了有限的经济支持，但是根据世界银行的测算，中国儿童的贫困发生率还是明显高于其他群体。2003年中国16岁以下女童和男童贫困发生率最高，分别为17.3％和16.3％。和其他人群相比，16岁以下男童陷入贫困的可能性高达24.5％，女童则高达32.6％(World Bank，2009)。在这种情况下，儿童的基本生存都会受到威胁。
(二)青年女性就业率明显下降
中国政府很少分担家庭儿童养育责任，没有提供有薪的育儿假，很少提供可负担的儿童托育服务，带来的另外一个重要负面后果就是女性就业率的明显下降，特别是20-24岁的青年女性。从图1可以看到，人口普查显示，女性就业率呈明显下降趋势，特别是20-24岁的青年女性。根据研究分析，导致这些年轻女性无法外出工作的最重要原因就是生育和儿童养育(马春华等，2011)。由于缺乏国家的支持，儿童养育的责任只能依靠家庭自己解决。如果去市场购买，有些家庭难以负担，亲属的照顾也无法获得，只能够是传统上肩负照顾责任的母亲在家养儿育女。因此在其他国家的女性劳动参与率稳步上升的情况下，中国女性的劳动参与率却呈明显下降趋势。
(三)儿童托育市场化使青年父母负担沉重
国家通过税收建立一套公共儿童照顾体系，代替家庭和女性照顾儿童，是国家和家庭分担儿童养育责任的重要方式。2010年国务院提出《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》后，在具有社会投资理念色彩的政策逻辑的影响下，中国加大了对包括学前教育在内的各级教育的投入，但是由于时日尚短，公共投入增长有限，分担年轻父母儿童养育责任的效果也有限，许多家庭还是不得不向市场购买所需的服务，这给青年父母带来了沉重的负担，越是贫困的家庭负担越重(刘焱、宋妍萍，2013)。
2010年全国第三次妇女社会地位调查数据显示，3岁以后没有上过幼儿园的孩子，城市10.1％和农村3.6％是因为负担不起所需费用。④国务院和财政部提出要建立学前教育资助制度，但是总体上看，资助额度非常少，而且只有上公立幼儿园的困境儿童才能获得这些资助，受惠儿童非常少。
在这种情况下，中低收入家庭只能够依赖亲属或者自己来照料儿童，特别是0-2岁的幼儿。在双薪家庭，承担这些责任的往往是祖父母和外祖父母。这一点在中国留守儿童身上表现得非常明显。根据统计，2010年中国学龄前农村留守儿童(0-5岁)达2342万，其中46.74％的父母同时外出。在这些孩子中，与(外)祖父母一起居住的比例最高。隔代照顾留守儿童的(外)祖父母，平均年龄为59.2岁(全国妇联课题组，2013)。针对这种情况，很多地方政府都在探索农村留守儿童的社区照顾模式(马贵侠、许小玲，2009)。
五、总结和讨论
传统社会中，儿童是既具有排他性又具有竞争性的私人物品；但在现代社会，儿童就变成了不具有排他性和竞争性的(准)公共物品和社会投资品。但如果此时儿童养育的成本还是由青年父母私人支付，而儿童带来的收益却由公众分享，那么儿童养育就只能够建立在道德承诺和社会规范的基础上(Folbre，1994)。如果这种道德承诺和社会规范无法维系，许多年轻夫妇就会放弃生育和养育儿童，因为这对他们来说已经成为沉重的负担，许多年轻的女性甚至不得不为此放弃或者中断职业生涯。国家未来经济发展和社会保障制度持续所需的人力资源就会成为无法回避的问题，这也是许多发达国家在想尽办法试图解决的问题。虽然中国的计划生育制度仍然没有完全放开，但是六普数据显示中国总和生育率为1.18，说明中国已经进入极低生育率国家行列，北京等大城市的总和生育率都不足1。⑤这些都说明中国也将面临这个问题。
要解决儿童养育成本私人化和儿童收益社会化之间的脱节和错位，而且在现代社会中不可能回到传统社会中的儿童收益私人化，因为国家至少集体承担了儿童义务教育和医疗保健的责任，那么就只能推动儿童养育成本的进一步社会化。也就是说国家分担儿童养育的责任，由全社会集体分担儿童养育的责任，实现儿童养育成本社会化和儿童收益社会化之间的可持续循环。无论国家是把儿童视为(准)公共物品，把父母劳动视为公共服务，提供补贴来消除儿童养育的外部性或者作为父母劳动的薪酬；还是把儿童视为社会投资品，帮助儿童发展和积累人力资本，最终受益的还是未来世代的老人，是整个社会，是经济发展和社会保障的可持续性。
和欧美等国家类似，中国的福利体系建设最初关注的主要是贫困、养老和医疗保障制度，儿童和家庭迟迟没有进入社会政策的议题之中。造成的结果就是，中国通过这些社会政策，成功地把儿童所带来的收益社会化了，无论是否养育儿童都可以分享儿童成为劳动力和纳税人之后带来的公共产品；但是却没有把儿童养育成本社会化，除了义务教育和儿童免疫等等，国家几乎没有和家庭分担什么儿童养育的责任，因此导致儿童的贫困率高于社会上其他群体，许多青年女性因为要养育孩子而不得不(暂时)退出劳动力市场，更多青年父母因为儿童的托育而承受着沉重的经济负担。对儿童养育贡献了最多时间和金钱的青年女性，不是从中受益最多而是受伤害最多的。在代际之间也形成了“老有所依”却“幼无所养”的不公平现象，更为严重的是原本必须“幼有所养”才可能“老有所依”。
为了减少年轻女性的就业障碍和青年父母因为儿童养育承受的沉重经济负担，给所有儿童提供公平的起点和均等的机会；也为了改变代际之间资源分配的不平等，通过给儿童提供足够的和适当的照顾来真正保障老年人的经济安全，在“幼有所养”的基础上真正实现“老有所依”，中国应该重新设计福利制度，逐步偏离自由主义福利体制，在有效保障老人的经济安全和医疗保健的同时，进一步分担年轻父母养育儿童的成本和责任，在国家和青年父母之间重新建构更为公平和有效的儿童养育契约，一方面保证儿童的基本生存条件，另一方面给所有的儿童提供更为均等的机会，减少青年父母和家庭背景对儿童的教育成就、职业机会和收入等的影响。
这种新的契约可以把儿童看作(准)公共物品，也可以看作社会投资品。各级政府应该在这些理念的基础上形成国家应该和年轻父母(家庭)分担儿童养育成本的共识。
如果把儿童看作是(准)公共物品，各级政府就应该采用普惠性的儿童津贴、儿童养育津贴或者资产审查式津贴或者税收优惠等政策工具来分担儿童养育的直接成本，减少年轻父母的经济负担，保障育儿家庭和儿童的经济安全。而国家应该分担儿童养育直接成本的比例，根据研究者推算，最低比例应该不低于儿童养育直接成本的25％，或者基于代际间正义不低于政府对于养老金保费负担部分的40％(王舒芸等，2012)。而对于低收入和贫困家庭，国家应该提供额外的津贴，因为收入越低的家庭，儿童养育直接成本占家庭支出的比例越高。具体的额度需要另外具文讨论。
如果把儿童看作社会投资品，可以采用改善假期制度和提供高品质的普惠性儿童托育服务来分担儿童养育的间接成本。但是，中国目前只有法定的带薪产假制度。为了帮助年轻的父母能够兼顾就业和育儿，中国应该出台带薪的育儿假和儿童生病/残疾护理假制度。育儿假的给付替代率可以低于产假100％的给付替代率，育儿假的时间应该取决于几岁的儿童能够获得普惠性的儿童托育服务。为了促进年轻的父母共同成为养家者和照顾者，育儿假应该有父亲配额的规定。中国现在公共托育设施和服务非常欠缺，国家现有的政策也强调是发展3-6岁儿童的日托服务和学前教育。在没有育儿假的情况下，中国同时应该大力发展高品质的普惠性的0-2岁儿童日托服务，或者像日本进行托幼整合，以促进儿童认知发展均等化，帮助儿童发展和积累人力资本。
无论基于什么样的理念，如果能够就国家应该和青年家庭分担儿童养育的责任达成共识，包括津贴、税收补贴、假期、公共托育服务体系等政策工具都应该是并行不悖的。这些政策工具都分担了儿童“养”和“育”的不同风险，可以回应不同的父母和儿童的不同需求。这些政策工具如果能够相互呼应，相互补充，再加上政府通过税收等政策推动雇主为女性雇员提供灵活的工作时间等政策工具，构成一个国家和家庭分担儿童养育责任的更为完整的政策体系和制度框架，才能更为有效地分担儿童养育的责任，共同养育明天成为劳动力和纳税人的儿童，使他们成为国家经济发展和“老有所依”的坚实基础。
注释：
①数据来源：教育部发展规划司：《中国教育统计年鉴1980》(北京：人民教育出版社，1981年)，教育部发展规划司：《中国教育统计年鉴1995》(北京：人民教育出版社，1996年)和教育部发展规划司：《中国教育统计年鉴2012》(北京：人民教育出版社，2013年)。
②笔者根据国家统计局：《中国统计年鉴1998》(北京：中国统计出版社，1999年)、国家统计局：《中国统计年鉴2012》(北京：中国统计出版社，2013年)、教育部发展规划司：《中国教育统计年鉴1997》(北京：人民教育出版社，1998年)和教育部发展规划司：《中国教育统计年鉴2011》(北京：人民教育出版社，2012年)中的数据计算。
③笔者根据国家统计局人口和就业统计司：《中国人口和就业统计年鉴2013》(北京：中国统计出版社，2014年)和教育部发展规划司：《中国教育统计年鉴2012》(北京：人民教育出版社，2013年)中的数据计算。
④笔者根据全国第三次妇女地位调查的原始数据计算。
⑤根据第六次人口普查资料，2010年全国的总和生育率为1.18，最低的北京为0.707，上海为0.737(国务院人口普查办公室、国家统计局人口和就业统计司：《中国2010年人口普查资料》，北京：中国统计出版社，2012年，第2104-2107页)。
参考文献：
[1]黄志隆，2013a，《儿童照顾政策与福利体制的路径变迁：瑞典、德国与美国之比较》，《东吴社会工作学报》第25期。
[2]——，2013b，《台湾家庭政策形成：家计承担与儿童照顾政策的整合》，《人文及社会科学集刊》第24卷第3期。
[3]李易骏、古允文，2003，《另一个福利世界？——东亚发展型福利体制初探》，《台湾社会学刊》第31期。
[4]刘焱、宋妍萍，2013，《我国城市3-6岁儿童家庭学前教育消费支出水平调查》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》第1期。
[5]马春华，2013，《欧美和东亚家庭政策：回顾与评述》，唐灿、张健主编《家庭问题与政府责任：促进家庭发展的国内外比较》，北京：社会科学文献出版社。
[6]马春华、石金群、李银河、王震宇、唐灿，2011，《中国城市家庭变迁的趋势和最新发现》，《社会学研究》第2期。
[7]马贵侠、许小玲，2009，《农村留守儿童教育的社区照顾模式介入》，《教育学研究》第1期。
[8]曼昆，2004，《经济学基础》，北京：生活·读书·新知三联书店。
[9]全国妇联课题组，2013，《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，5月18日(http://www.china.com.cn/news/txt/2013-05/18/content_28862083_2.htm)。
[10]王舒芸、郑清霞、王正，2012，《儿童津贴之合理与可行性研究》，《台大社工学刊》第37期。
[11]徐浙宁，2009，《我国关于儿童早期发展的家庭政策(1980-2008)：从“家庭支持”到“支持家庭”》，《青年研究》第4期。
[12]郑清霞，2007，《育儿责任分担的探讨与推估——国家VS.家庭》，《东吴社会工作学报》第17期。
[13]郑清霞、洪惠芬，2005，《养育责任的集体分担——公共财政和外部性分析》，《台大社工学刊》第10期。
[14]Bennett,F.2006,"Paying for Children:Current Issues and Implications of Policy Debates." In J.Lewis(ed.),Children,Changing Families and Welfare States.Cheltenham:Edward Elgar.
[15]Bjrnberg,U.2006,"Paying for the Costs of Children in Eight North European Countries:Ambivalent Trends." In J.Lewis(ed.),Children,Changing Families and Welfare States.Cheltenham:Edward Elgar.
[16]Caldwell,J.1982,The Theory of Fertility Decline.New York:Academic Press.
[17]EPIC(European Platform for Investing Children,EU) 2014,"Germany:A Modern Family Policy for More Partnership When It Comes to Creating a Work-family Balance and Economically Stable Families",http://europa.eu/epic/countries/germany/index_en.htm.
[18]Esping-Anderson,G.1992,"The Making of a Social Democratic Welfare State",In K.Misgeld,K.Molin & K.Amark(eds.),Creating Social Democracy:A Century of the Social Democratic Labor Party in Sweden.Pennsylvania:Pennsylvania State University Press.
[19]——1999,Social Foundation of Postindustrial Economics.Oxford:Oxford University Press.
[20]——2002,"A Child-centered Social Investment Strategy." In G.Esping-Anderson & Duncan Gallie(eds.),Why We Need a New Welfare State? Oxford:Oxford University Press.
[21]——2009,The Incomplete Revolution:Adapting to Women""""""""s New Roles.Cambridge:Polity Press.
[22]Folbre,Nancy 1994,"Children as Public Goods." The American Economic Review 84(2).
[23]——2010,Valuing Children:Rethinking the Economics of the Family.Harvard:Harvard University Press.
[24]Fuchs,Victor & Diane Reklis 1992,"America""""""""s Children:Economic Perspectives and Policy Options." Science 255(5040).
[25]Gauthier,A.H.1996,The State and the Family:A Comparative Analysis of Family Policies in Industrialized Countries.Oxford:Clarendon Press.
[26]Kamerman,S.B.& A.J.Kahn(eds.) 1997,Family Change and Family Policies in Great Britain,Canada,New Zealand,and the United States(No.1).Oxford:Oxford University Press.
[27]Lister,R.2006,"An Agend for Children and Grandchildren:Investing in the Future or Promoting Well-being in the Present." In J.Lewis(ed.),Children,Changing Families and Welfare States.Cheltenham:Edward Elgar.
[28]Morel,Nathalie,Bruno Palier & Joakim Palme 2012,"Beyond the Welfare State as We Know It." In N.Morel,B.Palier & J.Palme(eds.),Towards a Social Investment Welfare State? Bristol:The Policy Press.
[29]OECD Family Database,2014,"PF3.2:Enrolment in Childcare and Preschools",http://www.oecd.org/els/soc/PF3_2_Enrolment_in_childcare_and_preschools.pdf.
[30]Ostner,I.2010,"Farewell to the Family as We Know It:Family Policy Change in Germany." German Policy Studies 6(1).
标题注释：
本文是国家社科基金项目“寻找和建构转型期中国的家庭政策体系”(13BSH030)的阶段性成果。
