全国2800多个县(市、区)委书记，为官之道千差万别，工作方式“行无定则”。他们中的绝大多数，思想和行为具有多重性。在价值追求上，他们既有“执政为民，造福百姓”的理念和程度不同的“先忧后乐”情怀，又不能完全摆脱职务升迁、生活安逸、封妻荫子、名留青史等个人利益方面的谋算和追求。在组织经济建设、实施各项改革、维护社会稳定、解决民生问题等工作中，他们既表现出较强的攻坚克难和灵活变通能力，为我国的现代化事业做出了突出贡献，又存在某些急功近利、忽视法制等不良倾向，经常说些言不由衷的假话、空话、大话、套话，做些好看不中用的表面文章。在统带班子和干部队伍的过程中，他们既有“儒气”，又有“霸气”;既能不同程度地贯彻落实民主集中制原则，团结大家齐心协力开展工作，又不时采用藏锋掩愚、巧施恩惠、平衡牵制等“驭人”谋略来树威立尊。在反腐倡廉方面，他们既能一定程度地用党纪政纪约束自己，并花费一定气力按上级要求推动治下的党风廉政建设，又不同程度地存在自律不严格、惩治腐败力度不够等问题。
按党规国法、圣贤教诲、上级要求来衡量，县委书记们的为官之道，包含着大量的“非规行为”。其中，有些行为虽然与“革命道理”不太合拍，故而难登大雅之堂，但是符合社会管理的常规，因此有助于创造性地贯彻落实国家法律和党的政策，有助于化解改革开放和现代化建设事业中的各种矛盾。但是，不能否认，有些行为背离了执政为民的基本方向，突破了合法谋私的底线，具有多方面的消极作用。如：掩盖体制上政策上的缺陷，延缓依法治国进程;破坏法规和政令应有的统一性和严肃性，助长上有政策、下有对策、有令不行、有禁不止的不良倾向;滋生“土皇帝”、“山大王”之类的腐败分子;损毁政府公信力，动摇执政党的执政基础;不同程度地损害国家或群众利益，加剧了某些社会矛盾，等等。
遏制“行无定则”、“非规施政”的消极后果，促使县委书记们的权力照章运行、依法运行，应该是我们党强化自身建设、提高执政能力的一个重大课题。改革开放以来，我们采取的主要措施大体包括以下七个方面：一是不间断地开展各种名目的教育、培训活动。二是高度重视县委书记的组织选拔和异地交流。三是频繁发文、开会，对县委书记提出越来越高的要求。四是不断强化纪检组织等监督管理工作机构。五是加大政绩考核和督促检查力度，同时，开展各种达标竞赛、扩大“一票否决”范围。六是不遗余力地打造先进典型，大张旗鼓地宣传典型经验。七是不时上收权力，对一些实权部门实行垂直管理。
这些措施的积极作用自不待言，但也有一定的消极作用：进一步固化和强化了高度集权的领导体制和“全控型”领导方式，在实施过程中往往走样变形，从而助长了假大空俗、媚上欺下、形式主义等官场恶习，挤压了基层民主自治的空间，遏制了民间力量的发育和成长，虚化了国家权力机关的地位，弱化了民众对公共权力的监督，积累了一些社会矛盾。
党和国家应该认真吸取历史教训，正视现实矛盾，以坚决的态度、高超的智慧、稳健的步伐推进县政综合改革，在规范县级官员权力运行、构建阳光政治上取得实质性突破。否则，不但县委书记为代表的官员们非规施政甚至滥用权力的问题可能愈来愈严重，还可能导致“文革”式的悲剧重演，使国家和民族陷入灾难。
中共十八大报告指出：“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”
周天勇、王长江、王安岭等学者主编的《中国政治体制改革研究报告》(1)客观分析了我国三十年来政治体制改革的现状，提出了推进政治体制改革的具体建议。
根据十八大精神、学者建议和县级权力运行的现状，笔者认为，县政改革的方向应该是：在党的领导下，实现充分的民主法治和有限自治。应通过15年至20年的努力，在以下七个方面取得突破性进展：
1、坚持县委集体领导，理顺党委、人大、政府之间以及党委与司法机关的关系
理顺党政关系，是我国政治体制改革无法回避的课题，也是县政综合改革的一大难点。从现行理论说，县级党政关系在大原则上应该是明确的，那就是既要坚持县委集体对政府的领导，又要避免以党代政，权力过于向书记个人集中。现在的关键是要找到实现这一原则的具体途径。
今后的改革，我们仍然面临着两难的选择：如果保持现行的县级权力格局不变，在一定历史时期内，显然有利于保持县级党委的领导地位，有利于巩固我党在全国的执政基础，也有利于一定程度的政令统一和一定时期的社会稳定。但是，不可能解决党政不分、权力过于向书记集中、人大权力机关虚位等问题，也很难消除腐败滋生、形式主义泛滥等官僚主义痼疾，最终，可能导致执政党合法性逐步消减乃至彻底丧失。如果按照“党的领导主要是路线方针政策的领导”和“党的领导就是领导人民当家作主”的理念和充分发挥政府职能作用的思路去设计县级领导体制，合理并清晰地划分县委和政府之间的权力边界，则很容易“虚化”县委权力，从而动摇我党的执政基础，并带来社会治理的某些消极后果。在我看来，企图在“两难”中找出一个两全其美的办法，似乎不太可能，只能两弊相权取其轻。从人民大众的根本利益和执政党的长远利益考量，必须按照十八大关于“改进党的领导方式和执政方式”的要求，建立党委、人大、政府分权制衡、各司其职的县政格局。
是否可以考虑，县委对县政的领导由前台走向幕后、由直接转为间接、由无限转为有限。这种幕后的、间接的、有限的领导，可通过三条渠道来体现：一是向人大、政府和民众宣传党的纲领和党委的政治主张，保证县级政治权力沿着执政党所规定的大方向和在党领导制定的法律框架内运行。二是组织党员参加人民代表和县、乡官员的选举，并向人大、政府以及法检两院推荐重要干部人选，保证中共党员在两大机关中占据人数和位置上的优势，为党的主张融入行政及司法工作提供人事保证。三是对党员进行有效管理和教育，使他们在各项建设事业中发挥模范带头作用，以增强党的合法性基础。对于公共设施建设、财政资金分配、公众生产生活等应由政府管理的事务和司法机关的执法行为，县委不再干预，也不再向社会发布指令性的文件。
这种领导方式，层次虽然比较高，但似乎不太“实惠”，也可以说比较“虚”、比较“弱”，它使县委及其所属的各部门成了清水衙门。但它有利于实现依法治县、分权制衡，也有利于党的自身建设。
政府应成为名副其实的政府，它在党的政治领导下，依法独立行使行政管理权，对法定权力机关——人民代表大会负责并报告工作。
人大应成为名副其实的权力机关和人民代议机关，依法行使对本县重大事项的决定权、“一府两院”的干部任免权和监督权。
在这样的权力分配格局下，县委书记的地位将有所下降，不再是集各种权力于一身的“一把手”。县长和人大主任的权力将大幅度提升，特别是县长，将成为名副其实的“一县之长”。这样就产生一个新的问题，即县长也可能独断专行、滥用权力。所以，必须切实提升人大的地位和法律的权威，确保县长在人民代表的监督下依法行政。
在新的权力格局下，县委、人大、政府三大机关及法检两院的职能和权力不再交叉，但县委与人大、县委与政府、县委与法检两院之间，人员可以交叉任职。县委书记可以单独设立，也可以兼任县长或人大主任;县委常委或委员可以兼任人大或政府、两院的领导职务。人大与“一府两院”之间，人员不可兼职。
2、理顺上级政府与县级政府的关系，在下放权力的同时，依靠民主和法治建立对县级政府的刚性约束，实现县政有限自治
多年来，中央和省、市、县之间，权力上收还是下放，一直是个大难题，在破解这个难题过程中，“一放就乱，一收就死”之类的问题常常出现。
今后的县政改革，也同样面临着两难选择。所以，理顺上下关系，应包括集权与分权两方面内容，但从总体上说，应该以下放权力为主，逐步实现县政有限自治。
据党国英先生研究，地方自治是一切现代国家的制度安排，只是自治程度不同而已。欧洲一些国家至今仍然在推进地方自治。我国改革以来扩大地方自主权的方针，实质上也是推进地方自治。除了关系全局的少量事务由中央和省级政府掌控，县级政府必须对上负责以外，绝大部分公共事务都应放给县里自主管理。同时，大力发展基层民主，健全人民代表大会制度，强化对县级政府的法律监督和民主监督。
这样的制度安排，并不是完美无缺的，它对于中央集中权力和举国办大事，肯定带来诸多不利因素，但是，它可以有效避免权力过于集中所带来的资源浪费、官僚主义、效率低下、权力寻租等种种弊端，促使县级官员真正把对下负责、为民谋利作为施政办事的第一出发点。
应减少行政层级，加快省直管县的改革步伐。
应该转变权力纵向分配过程中过分倚重高层领导个人偏好的“人治”倾向和随意性，尽快实现中央与地方、省市与县(市)之间关系的制度化和法治化，使纵向权力分配保持均衡、稳定的状态。
3、理顺政府与社会的关系，大力推进基层群众自治
十八大报告指出，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”
在上级政府向县级政府下放权力的同时，县级政府也要理顺同基层组织和民众之间的关系。应大力扶持各种民间团体发育成长。县级政府应根据基层自治组织和民间团体的发育程度，划分各自的管理范围，把一部分社会事务交给“社会组织”，以逐步实现全能政府向有限政府的转变。
农村税费改革以后，乡镇政府已经处于悬浮状态。应该根据各地的实际情况，逐步将其变成县政府的派出机构或自治组织。
4、积极发展党内民主，增强党的创造活力
这是中共十八大提出的要求。从我国的政治现状看，在县一级进行党内民主制度的创新，不但可以引领和带动人民民主，而且可以为更高层面的民主建设积累经验，还可以防止在县级人大、政府实行竞争性选举之后党权旁落，动摇党的执政根基。
县级党内民主建设，从制度化的角度看，关键在于“党内权力授受的创新”(2)。具体说，应在以下几方面尽快取得实质性突破：
一是实行党代表竞争性的直接选举。推广四川省雅安市雨城区和荥经县的经验，改变由组织提名或组织授意确定候选人的做法，把提名权直接交给党员，并履行代表参选人自我推荐、在选区内与参加选举的党员见面等程序，把竞争引入整个选举过程。
二是增加党代会召开次数，至少每年召开一次。
三是明确党代会党内权力机关的地位，减少执行机构的层次。从县级工作实际看，党代表人数可以大幅度减少，便于召开会议和行驶权力机关的职能。与之相适应，应推广湖北省罗田县的经验，取消常委会设置，由代表大会直接选举委员会作为党代会的常设机构和执行机关。委员会人数应该减少，成为一个专职工作班子。
四是改革党委会成员选举办法。现行的县级党委会及常委会的产生办法是：党委委员候选人由上届常委会提出预备人选，报上级党组织批准后，由党代会选举;其中的常委会委员，由上级党组织考核确定人选后，交新选举出来的党委会正式选举;在选出常委会后，再根据上级党委确定的候选人人选，选举常委会的核心成员，即书记、副书记。这样的选举，代表的意志无法得到体现，基层党员更没有参与的机会。应在取消常委会设置后，实行委员会委员及书记、副书记“两票制”直接选举。换届选举前，由上级党委确定职数，由全县党员推荐或由党员个人自荐，形成候选人备选名单。然后，由全县党员对这些初步人选进行推荐票决。上级党组织从外地调入的干部，要严格控制数量，并将他们与拟任职县党员推荐的人选一并交给党员进行票决。上级党组织根据推荐票决情况和一定的差额确定正式候选人，最后由党员代表大会直接选举产生书记、副书记和其他委员会成员。
五是严格限制领导干部的届中调整。除极特殊情况外，经选举产生的党委会成员，特别是书记、副书记，在任期内不能调动，以体现对党内民主的尊重。[page]
5、健全人民代表大会制度，推进人大、政府选举方式改革
党中央一再强调，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。发展县政民主，必须把县级人民代表大会制度做实。
首先，要减少代表数量，逐步实现代表专职化。县级人大代表一般不宜超过百人;人大监督对象“一府两院”官员比例要逐步减少，直到完全退出人大代表席位;代表的全部或半数以上，要专司其职。
其次，县级人大代表要真正实行竞争性的直接选举。鼓励各民主党派、社会团体及公民个人积极参与选举;所有参选人，都要履行自我推荐、与选民见面、发布竞选演讲等程序;所有参选人，都应平等地列入预备人选名单，以扩大差额比例，如果参选人过多，可以通过预选的方式确定正式候选人;减少向选区“派选”候选人名额，除拟作县人大常委会组成人员的人选以外，其他县级领导干部应在机关选区内与普通公务员一道参加竞选。选上自然很好，选不上也不应影响其在党内选举中获取党内职务或在后续的官员选举中获得政府、“两院”的职位。
再次，要强化人大常委会机关建设。下决心改变县委、政府及法检两院负责人退休前到人大任职的现状，优化人大工作队伍的年龄结构和知识结构。要减少兼职比例，逐步实现人大常委会组成人员的专职化。
随着党政关系的逐步理顺，县级政府领导人的选举将显得日益重要。县政府领导人的选举改革，应该分两步走。第一步，在目前间接选举的基础上引入竞争机制。上级党组织的提名，要扩大差额比例，正职领导人，也要提出一名差额人选。允许和鼓励民主党派、社会团体和公民个人联名提出候选人，特别是要允许和鼓励人民代表联名提出候选人。各种渠道提出的候选人，地位应该平等。如果候选人过多，可以通过预选确定正式候选人。选举前，大会主席团应组织候选人与代表见面，并发布竞选演说。第二步，在先行试点的基础上，在部分县(市、区)实行政府正职由全县选民直接选举、副职由人民代表大会选举的新办法。这样，既可以提高民主层次，扩大公民有序参与，又可以使正职候选人落选后有机会参与副职的竞选。
实行竞争性选举，必须与坚持党管干部的原则结合起来，采取稳妥的措施推进。步子不一定太大，速度也不一定太快，但要扎实推进，真实有效，不能停滞不前，更不能搞得不偿失的形式主义。
6、继续精简机构和编制，构建小政府大社会的治理格局
改革开放以来，我国进行过多次机构改革，但是，机构臃肿、人浮于事的体制病并没有丝毫减轻。随着党政关系和上下关系的理顺，县级机构精简成为必然和可能。
县级政协，应大幅度精简，也可以不单独设立，其民主监督和政治协商职能归并到人大和工会、工商联等社会团体。
县委可以设置组织、宣传、纪检、群众工作四个部和一个办公室，人员可以精简50%以上。统战工作可以归并到宣传部门，政法委的主要职能可以移交到人大。
“党管干部”的范围和方式应做大幅度调整：一是协助上级党委做好对县级领导班子人选的酝酿、提名、考核和选举等项工作;二是组织好乡镇正职领导的酝酿、提名、考核和选举工作;三是向人大推荐政府组成人员(包括重要部门的正职)和法检两院主要负责人的人选。其他干部的任用，应该适度分权：乡镇副职，可由正职提名，民主选举，报县委、县人大和县政府备案;法检两院的副职，由人大任命;政府各部门的副职，由政府党组任命。
在党政职能基本厘清的情况下，党员领导干部违法和违反政纪行为，可由政府监察部门和政法机关调查处理，只有违反党内纪律的行为(这样的行为肯定很少)，由党的纪检部门负责查处。这样，纪检部门不但不需要升格或垂直管理，而且可以作为县委一个工作部门，内设机构和人员可以大幅度减少。也可以在现有体制下，继续实行与政府监察部门合署办公。
人大的人事部门和内务司法部门应该适当加强，凡由人大任命的官员，人大都要担负其考核、甄别和履职过程中的监督职责。对司法机关的监督和协调，应该适度加强。
政府应该加快职能转换，精简工作任务和行政权力，精简部门设置和人员编制，实行比较彻底的大部制，逐步成为有限的、服务型的公共管理机关。
7、构建透明民主的财政体制，保证政府工作在阳光下运行
在诸多公共管理领域中，财政预算和决算居于核心地位，如果老百姓对政府有多少钱搞不清楚，对这些钱怎么花没有参与权力，民主就成了好听不中用的空中楼阁。所以，县级政权的民主法治建设，必须突出财政预决算制度的法治化、透明化和民主化。从一定意义上说，透明财政是民主和民生的最佳结合点。离开财政透明，任何党务政务公开都将暗淡失色。
首先，应该把县级政府的所有收入，包括国家转移支付的各类资金，全部纳入财政预算，以彻底堵塞财政“黑洞”。
其次，预算科目必须科学详尽，让所有人大代表和具有财经常识的公民都能看得懂，为民主决策和监督提供基本条件。
再次，应实行彻底的预算民主。人民代表大会审议财政预决算报告的时间必须延长，防止走过场;包括国家转移支付资金在内的财政资金如何使用，必须根据额度和用途，由人民代表大会或受益单位的民众讨论决定。
最后，应该改变政府单一审计的制度，强化人大机关对财政的审计监督和民众的监督。
应以构建透明财政、民主财政为突破口，带动政府工作的全面公开，保证县级所有公共权力在阳光下依法运行。
县政综合改革势在必行，但又有很大风险，必须稳步推进，分步实施。在起步阶段，应着重抓好四件事：
第一，深入领会十八大精神，增进改革共识。应该让县级领导干部真正认识到，政治体制改革不深化，30年改革的成果难以持久，现实生活中的各种社会矛盾将日益激化，政府合法性危机必然出现。而县政改革具有典型性、可控性，应该先走一步。为浓化改革氛围，应该对党的政治纪律做出有利于发展民主宪政的解释。领导干部的政治纪律，首先要体现在坚定不移地推进改革开放上，体现在维护人民群众根本利益上，体现在维护宪法尊严、严格依法施政上，而不是表面上与上级保持言论上的一致。应该允许党员干部和理论工作者、社会各界人士对我国的政治体制走向提出各种不同见解，做到不设禁区、不扣帽子、不带“铐子”。县委书记们，应该增强危机感和改革的责任感，主动放弃既得利益，大胆进行各项改革的探索和试验。
第二，坚持顶层设计与基层探索相结合，搞好县政综合改革试点和规划的制定。县政改革，是一项牵动全局的系统工程，风险和难度非常大。既离不开广大民众的参与和支持，也离不开中央和省市的支持、指导和推动。中央和各省，应该选择不同类型的县(市)进行试点，并鼓励各地依据自己的实际情况，大胆进行各种类型的改革尝试。在总结实践经验和进行充分研讨的基础上，抓紧制定出县政改革的实施方案或总体规划，然后，强力推进，分步实施。应适时启动更高层面的政治体制改革，为县政改革提供法律、政策和宏观环境上的支持。
第三，采取果断措施，为县级党政领导和基层干部减负降压。应大幅度减少会议文件和各种检查评比活动，淡化或取消政绩考核。减少会议文件和检查评比活动，在认识上基本没什么疑义，口头上也一直在喊，关键是要把已经喊出来的措施落到实处。有两个问题，比较复杂。一个是怎样对待政绩考核。现行的政绩考核制度，在调动基层干部积极性，推动经济社会发展、维护社会稳定方面确有一定的积极作用，但是，它在强化和固化全面控制型和政治压力型领导体制，助长急功近利、形式主义不良风气方面，负面作用更大一些。虽然近年来组织部门不断采取某些措施进行完善，但在现行领导体制下，“几项经济指标定乾坤”的局面和围绕上级领导偏好进行考核评价的状况不可能改变。所以，笔者主张取消自上而下的年度政绩考核。可以考虑，与严格执行干部任期制相结合，只进行换届综合考核和届中少量提拔干部的个别考核。换届综合考核和干部评价选拔，应该真正体现党管干部的原则与人民当家作主制度的紧密结合，在没有理顺党政关系和实行竞争性民主选举之前，应由党委组织部门和“人大”的人事部门共同考核酝酿干部。另一个问题是怎样对待“一票否决制”。人治色彩浓厚的“一票否决制”，虽然在产生初期对某些工作起到一定的推动作用，但负面作用越来越大，各地所进行的清理活动，同样很难见效，所以，也应该果断取消。应减少对城乡社区自治组织的行政干预，为基层自治和基层民主提供更广阔的空间。
第四，严格控制党政机关和事业单位的机构编制，做到逐年减少。应两种办法并用，一是由县人民代表大会确定5—10年减员计划，报省级人事部门批准后实施。二是以县为单位，按照年度自然减员总量的一定比例(比如20%—30%)补充缺额人员，这样，既能实现逐年减员的目标，又可以补充新鲜血液，保证机关正常运转。
尽管县政综合改革面临着诸多阻力、困难和风险，但我们相信，民主法治的历史潮流不可阻挡，中共领导的改革开放大业不可逆转，县级官员的权力运行虽然不可能象“文本”叙述那样圣洁无暇，但终究会走上去伪存真、相对透明、依法有序、便于监督的轨道。
注：
(1)周天勇、王长江、王安岭主编：《攻坚：中国政治体制改革研究报告》(新疆生产建设兵团出版社，2008年12月出版)
(2)同上
