编者按
当前，中央对于北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的首都核心功能已经明确，接下来需要在提升城市建设质量、完善城市治理等方面重点推进。为此，国务院发展研究中心课题组通过研究梳理世界典型首都城市在城市建设和治理方面的有关做法，总结对北京未来发展的经验启示。本报从今天开始刊发这组研究报告，敬请读者关注。
北京作为13亿人口大国和全球第二大经济体的首都，近年来，在取得快速发展的同时也出现了城市功能过度聚集、人口规模快速膨胀、交通拥堵、环境污染等“大城市病”日益凸显的问题，发展可持续性和城市竞争力面临挑战。习近平总书记在2014年2月考察北京时提出推动京津冀协同发展这一国家战略，对北京提出“明确城市战略定位、疏解非首都核心功能、提升城市建设质量、健全城市管理体制、加大大气污染治理力度”五点要求。当前，中央对于北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的首都核心功能已经明确，接下来需要在提升城市建设质量、完善城市治理等方面重点推进。
（一）良好的城市空间形态和功能布局是首都城市提升竞争力、实现健康发展的必然要求
城市的空间形态对于城市运转效率和宜居程度具有基础性的影响。在国家城镇化和工业化发展过程中，集中大量优质资源的首都城市，常常面临人口规模和建成区面积不断扩张的巨大压力。任由城市建成区“摊大饼”式无序蔓延，会在很大程度上影响首都城市健康发展和竞争力的提升。许多国家都意识到这一点，并通过多种途径引导首都城市空间形态的优化和有序拓展。其具体经验是：
1．引导首都城市空间结构由单中心、摊大饼式的形态向多圈层、多中心的都市圈形态转变
通过在首都地区不同圈层建设功能分工互补的城市副中心、新城、卫星城，构建多中心城市空间结构，分担首都中心城区的部分功能，是许多首都城市发展到一定阶段之后的共同规律。伦敦经过30年的新城建设，形成围绕中心城区的“环状路网＋绿带＋卫星城”典型模式，对疏解城市功能和中心城区人口起到了重要的作用。巴黎选取近郊原有基础较好的地点建设副中心，最终形成“1中9副5新城”的多中心空间模式，使巴黎中心地区有更多的空间来发挥服务中心的作用。东京都分成三大圈层，规划建设了19个微型中央商务区，新建的副中心有效分担了部分市区功能。
2．在适当距离建设若干规模较大、功能完备、职住平衡的新城以分担中心城区功能
伦敦是最早开始发展新城的首都城市。为疏解中心城区的人口与就业，英国政府在1946年颁布《新城法》，至1980年，伦敦已经在外围129km周长范围内建设了11个新城，通过建设“反磁力中心”城市，推动大伦敦中心的人口、就业问题在更大的范围内实现平衡布局。东京则在首都圈发展过程中，重点在30公里以外的广域地区内建设了专业化职能明确、发展模式各异的自立性新城，以促成多极分散型网状构造的均衡发展格局。3．加强城市增长边界管理，在增长边界内进行规划建设，追求精明增长
设定城市空间增长边界，依托自然环境和生态建设在城市外围构建绿色空间，是许多首都城市用以控制建成区无序蔓延的重要手段。大伦敦规划一直延续绿隔理念，自1944年实施《绿带法》以来坚持建设环城绿带，保护区域生态观景，如今伦敦绿带总面积350平方公里，囊括周边8个城镇。日本在1968年的《首都圈整备法》将绿地作为限制东京城市空间蔓延的重要手段纳入法律文件，在近郊整备地带中划出18片绿地空间，面积约157平方公里。首尔都市圈从1971年开始在中心城区周边区域设置由农田和林地构成的环城绿带，总面积1567平方公里，占首都地区的29％。
4．依托现代化的交通网络串联不同功能组团，新城区的发展要依托交通廊道实现合理布局和有序拓展
交通基础设施是城市发展的“骨架”，对构建城市空间形态具有非常重要的引导作用。许多首都城市都通过科学合理的交通基础设施网络建设来策应城市空间布局和城市功能的有序调整。东京在距离都心10公里范围内的7个副都心由山手线轨道串联，10公里范围外则依托交通枢纽建设了成田机场国际门户、临海副都心、幕张新中心、横滨新中心等。巴黎的新城和外围大量小城镇也是沿主要洲际交通走廊、国家交通干线进行布局。
（二）推动产业结构和就业结构转型升级、迈向高端，是打造首都城市竞争力、治理“大城市病”的重要支撑
推动产业结构和就业结构转型升级、迈向高端，有助于带动城市人口合理布局，提升资源能源使用效率，大大缓解首都城市在人口集聚、环境、交通等方面的治理压力，同时，也是提升首都城市核心竞争力的重要支撑。世界上许多首都城市都把产业转型升级作为城市发展的重大战略加以推动。其具体经验是：
1．以提升全球经济产业控制力和世界城市竞争力为导向，调整产业结构，疏解一般性制造业和服务业，大力发展高端生产性服务业、高新技术制造业
在全球化背景下，首都城市将代表国家和地区参与全球城市竞争和全球治理，需要通过构建合理的城市产业结构体系，形成全球竞争力，在全球经济分工体系中发挥协调、控制和指挥作用。首都城市对全球经济的控制力和影响力集中体现在金融业、商务服务业、科技服务业、信息服务业、文体娱乐业、教育培训业等现代服务业，一般性制造业和低端服务业则在首都城市发展过程中逐步向外围转移。
战后伦敦有两次成功的产业转型。第一次转型主要在20世纪70年代至80年代。伦敦的制造业和港口运输业由于劳动力成本优势丧失和世界航运向深海港口发展的趋势，发生了严重衰退。针对这一形势，英国先后进行了两次重大金融改革。在这两轮改革的作用下，伦敦的就业转向以金融、商业、房地产业等为主导的服务业部门，重塑了伦敦作为全球金融中心的地位。进入1990年代后，伦敦进行了第二次产业转型。1998年出台的《英国创意产业路径文件》提出发展创意产业的战略思路。在这一国策的引导下，伦敦充分发挥其人才和金融优势，通过政府推动，实现了创意产业的大发展，使伦敦获得了世界“创意之都”的美誉。
2．不同产业在城市空间上进行合理布局，形成城市产业协同发展合力
东京、伦敦、巴黎等首都城市在发展过程中，非常注重构建合理的产业空间布局。通过合理布局，不仅有助于疏解中心城区的功能和人口，而且形成了现代服务业和制造业有机联系、协调发展的空间关系，能够极大促进产业体系的良性发展。总体来看，这些首都城市的布局特点是，在中心城区综合性商务中心或郊区的专业化商务中心集中发展高端生产性服务业，形成相互协作的多核心结构，在接近外围市镇或新城的近远郊地带，选择高速公路沿线或港口地区，依托大学城、科技园区、产业园区等发展现代制造业和高新技术产业。
例如，东京在中心区和三个副中心集中发展了金融集聚区，东京在城市南部，依托东京大学建设了产学研一体化的研发基地；在东京都近郊的多摩地区打造多摩硅谷，实现研究产业化，在崎玉县发展田园都市产业。巴黎大区在远郊地带形成了明确分工的技术产业体系，包括西郊的汽车工业、南郊的航空和电子工业、东郊的基础化学和制药工业等。
随着全球化、信息化的不断发展，具有世界影响力的首都城市配置资源的内容与方式随之发生变化，全球城市的全球竞争力内涵也就不断变化。伦敦、巴黎、东京等首都城市都在不断更新城市产业战略。这些城市近年来的产业发展趋势是：（1）更加注重发展绿色经济。近年来伦敦大力发展低碳、可再生能源和环保产业，2011年低碳和环保商品及服务部门的产值达254亿英镑，建立了9200多个绿色企业，雇用员工超过16万人。（2）更加注重知识经济。伦敦在建设东伦敦科技城，力图将伦敦打造成世界上最好的科技企业孵化器。（3）更加强调城市文化内涵。2004年以来，伦敦先后推出4份文化战略文件，提出要把伦敦建设成为“卓越的国际创意与文化中心”，东京也提出以文化作为都市魅力与活力源泉，打造“充满创造性的文化都市”。
（三）打造高效便捷的综合交通运输体系是首都城市有效发挥各项城市功能的基本保障
城市交通运输体系为城市经济社会运行提供基础性的支撑作用，对于城市形成良好的空间格局也有重要影响，是决定城市功能效率的重要因素。世界许多首都城市都把提升交通运输能效作为城市治理的重要内容。其主要经验包括：
1．把“公交优先”作为交通发展的基本原则
由于具有极高的集约性和可达性，公共交通成为许多首都城市的主要交通方式。目前，国外大都市公交系统承载的居民出行比例平均为75％，在华盛顿和东京达80％。公共交通主要包括城际铁路、城市轨道交通和常规公交等。国外首都的公交通勤多以轨道交通为主，典型的例子就是东京。东京地铁线路达到14条，加上山手线、私铁等各类轨道交通，形成由新干线、轻轨、地铁等多种交通方式构成的总长约2865公里的区域一体化轨道交通网络，轨道交通占公共交通分担率高达90％。
2．以多层次轨道交通满足不同圈层的通勤需求
较大首都城市的区域交通需要主要包括3个层次：一是中心城区内的交通，以市民日常出行为主；二是中心城市与其周边城镇联系往来的交通，主要以通勤出行为目的；三是与城市群其他节点城市间的城际交通。东京、巴黎等首都城市的轨道交通具有明显的圈层分布特点：在城市中心区（约15km半径范围内），交通出行主要依靠高密度的地铁线路；在首都圈70km半径范围内，主要通过市郊铁路或区域快线提供都市圈通勤服务；70km以外则主要通过大站距的高速铁路来满足城市群主要城市间的出行需求。
3．发展具有高效集散能力和复合功能的交通枢纽
交通枢纽在城市交通网络顺畅运转中发挥着重要作用。随着区域一体化进程的加快以及高速铁路、城际铁路等交通通道的建设，城市与城市之间的经济联系会进一步加强。当大量客流到达交通枢纽节点时，如果能够快速有序分流，就会极大缓解城市交通网络的压力。因此，许多首都城市都下大力气建设具有高效集散能力和复合服务功能的交通枢纽。东京通过科学规划和合理的空间布置，建设大型交通广场，配套相应规模的常规公交站场、出租车和私家车接送停靠点、四通八达的地下通道等，实现客流的高效分离。
4．限制私人小汽车的使用，倡导绿色出行
与公共交通工具及自行车相比，小汽车在运行中所需人均道路面积及停放面积最高，效率最低。许多首都城市都通过提高消费税、停车费等办法来限制小汽车的使用。例如，伦敦从2003年开始对进入内环线的车辆收取拥挤费，方案实施后有40多万人放弃私家车改乘公共交通工具，区域内交通量减少16％，平均车速提高了37％，拥挤率降低了40％。与此同时，西方许多首都城市都在大力提倡以步行、自行车为主的绿色出行，在巴黎、柏林、苏黎世、哥本哈根等城市，大量设置的步行街区和自行车道已经成为这些城市的亮点。
（四）首都城市要实现空间布局优化和产业转型升级，必须依靠科学有效、专业精细的城市管理
首都城市在经济社会方方面面的发展过程中，都需要协调众多利益主体之间的关系。要实现空间、产业、交通等方面的重大战略目标，首都城市必须依靠科学有效的管理来保障发展高效、平稳、有序地进行。世界典型首都城市管理的主要经验是：
首都作为国家治理与地方治理交织重叠的特殊区域，公共事务复杂多元。要实现首都良好治理，必须明确中央政府和地方政府的公共治理权责关系。从国外经验来看，无论是纵向的上下级政府之间，还是横向的同级职能部门之间，伦敦、东京等首都城市都体现出政府职能分工明确、规范稳定的特点。例如伦敦的《伦敦市自治法》和东京的《地方自治法》都清楚界定了各级政府的职能，有效杜绝了机构重叠、交叉扯皮的现象。对于涉及到首都地区具有国家战略意义的重大事项，或者需要跨部门协调的公共事务，则相应设立具有协调和执行权能的机构或上级政府专门负责。
伦敦、巴黎、东京等首都城市都建立了健全的城市管理法律体系，大到政府治理、经济发展、社会活动，小到露天市场、停车规则、公共卫生等，都有相应的详细制度规定。以有强制力保障的规范形式来开展城市管理，成为城市政府的基本价值理念。例如，日本的《轻犯罪法》规定了34项轻犯罪行为，违反者可被拘留并被处以罚款，包括流浪者给他人造成干扰、在公共场所对他人动粗和恶语相向、破坏公共照明灯、插队、妨碍安静、暴露身体、乞讨、偷窥、吐痰和随地大小便等。同时，行政执法部门在具体管理过程中，能够讲究技巧、宽严相济，体现出疏堵结合、以人为本的核心关怀与价值理念。比如，巴黎的交通管理以“轻微违章不影响交通者不罚，交通高峰期尽量不罚”为原则，尽量避免由此造成的交通拥堵，但对严重超速和违章停车等容易造成堵塞的驾驶行为则毫不留情，进行严格管理。
3．综合运用行政管控、价格杠杆等多种管理手段来实现空间格局优化、产业升级体系升级、治理“大城市病”等发展目标
首都城市要推动空间布局优化调整、产业转型升级、城市环境明显改善，必须依靠针对性的政策和管理手段来实现目标。主要的管理手段包括两类。一是强制性的行政管理手段。例如，为了推动功能疏解和产业升级，伦敦1956年颁布《清洁空气法案》，划定了烟尘控制区，倒逼燃煤电厂与部分重工业设施关闭或迁出伦敦；1995年《环境法》制定了78个行业标准，使市内高耗能和污染性行业几乎全部迁出。东京在1959年《工业控制法》中提出劳动密集型企业外迁计划，在首都圈部分城市对一定规模以上的企业新增项目实行控制。韩国1971年制定《污染防治法》，责令污染企业搬出首尔。二是通过针对性的税费、补贴等价格手段进行市场调节管理。例如，为了管控中心城区用地，法国巴黎在市区比郊区征收更多的“建筑用地税”，还曾经规定流动人口要获得居住权必须先缴纳10年赋税。韩国为了分散首都经济功能，于1976年规定在首都圈新建或扩建工厂要以5倍高额税率收取登记税、取得税和财产税。
4．不断提升管理水平和质量，实施科学管理、精细化管理
伦敦、东京等首都城市在城市管理中，不仅重视资金和人力投入，也高度重视以科学管理提升城市管理效率，城市管理部门针对各类公共事务开展精细化管理的意识非常强。比如，这些城市精细化管理思维在交通管理上就体现得十分明显。伦敦行车道通过路面颜色来区分不同车辆行驶道，深红色路面通行公交车，而黑色路面通行社会其他车辆。巴黎对道路标志设置十分讲究，几乎每个交叉路口都设有指示近、中、远目的地的醒目路标，以确保司机不会因找路分散注意力而引发事故。东京路面上交通信号、标志、标线非常齐全，大多由智能信息显示，让市民可以方便地了解实时路况，而且大部分车辆安有导航仪，以便选择最佳行驶路线，避开拥堵路段。东京都治安本部设有专门负责治堵对策的研究人员，每当发现易堵的道路或路口，就会及时研究解决方案。
跨区协同、高位统筹、立法保障、动态调整是首都发展规划区别于一般大城市和区域规划的主要特点。其具体经验是：
1．以大都市区范围内的协同规划统筹安排首都圈范围内的空间布局、产业体系、基础设施建设等事项
随着首都与周边区域的经济社会联系日益紧密，单纯通过首都行政区域内的规划治理往往不能取得良好的效果，只有在更大区域内进行统筹规划才能有效地缓解首都压力，实现功能布局优化，并带动周边地区发展。经过多年的探索和尝试，目前许多国家的“首都规划”已经发展成为在法律层面上较为固定的“首都圈规划”，其规划范围极大超出首都城市行政区范围，是典型的区域协同规划。
2．首都地区的发展规划应由高于首都地方政府的权威机构编制和实施
首都发展规划不仅关乎首都自身的发展和治理，也是保障中央政府高效运转、展示国家竞争力、实现区域协同发展的重要政策工具，必须进行高位统筹。日本和韩国在快速城镇化发展阶段编制的首都圈规划均由中央政府牵头。其中日本第一次和第二次首都圈规划由首都整备委员会组织，第三次和第四次规划由国土厅组织。韩国的首都圈规划和实施一般由总理亲自协调。法国则于2007年专门设立了一个直接对总统负责的“首都地区拓展事务”国务秘书，负责“大巴黎计划”，并组织了一个由法国政府、巴黎市、巴黎大区市长协会成员组成的大巴黎计划指导委员会和科学咨询委员会。
3．首都发展规划宜通过立法的形式予以明确并保证其权威性
为保障首都发展规划能够顺利实施，各国政府一般均将规划的核心内容通过立法予以明确，并根据规划的实施情况对法案进行阶段性修订。英国主要依托于《大伦敦地方政府法》《绿带法》《新城法》《城乡规划法》《内城法》《卫生法》和《工厂法》等一系列法案共同落实大伦敦规划。日本和韩国在首都圈规划前以相当于我国国务院条例的方式立法明确规划的原则性内容。日本的《首都圈整备法》自1956年首次提出，用以指导1958年第一次首都圈规划。韩国政府在1982年颁布了《首都圈整备规划法》用以指导首都圈规划。
4．根据不同阶段的发展需要对首都发展规划的目标、内容和实施重点进行适时动态调整
日本战后先后进行了五次首都圈规划，每一版首都圈规划都针对当时东京发展面临的紧迫问题制定了应对方案和措施。英国大伦敦规划自战后重建至撒切尔政府废除大伦敦议会期间经历了两次大的规划思路调整。在城镇化的中前期，首都圈规划的重点主要是控制人口增长、引导区域分工。进入城镇化成熟阶段之后，首都圈规划的目标向提高新城的自立能力、促进旧城再生、应对环境保护挑战等转变。近年来，伦敦等首都城市的规划重点已放在进一步强化国际竞争力，保持多元文化的和谐，建设创意城市、低碳城市、安全城市等方面。
对北京完善城市治理的启示
（一）按照首都圈形态调整和优化城市功能和产业空间布局，在不同圈层安排建设分工互补的城市功能组团
根据《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀地区整体定位为“世界级城市群”。在京津冀城市群基础上，参照国外有关经验，可以考虑在以北京为中心、半径100km左右、包含北京及其周边紧密联系的县市区在内的空间范围内，规划发展首都圈。首都圈可按照三个圈层规划功能布局。其中，第一圈层为北京中心城区，主要聚集各类高端服务职能、国际化职能。第二圈层为北京近郊地区、远郊地区组成的首都功能拓展区，作为首都功能疏解、区域职能聚集的重点地区，承担国际门户、专业化服务、新兴产业基地、宜居社区等功能。第三圈层是由在外围依托区域性次中心城市、县市城镇和重点小城镇组成的协调发展区。在这一圈层应在距主城区的适当距离集中力量建设几个规模较大、功能完善的自立新城，形成首都城市副中心。同时，进一步完善城市绿地和外围绿化带建设，使市区与郊区形成完整的绿化体系，构建保障首都可持续发展的生态屏障空间。
（二）打造符合首都战略定位、内生于城市创新要素、具有国际竞争力的产业体系
借鉴发达国家首都城市的发展规律，北京要放弃大而全的产业体系。北京应聚焦首都城市战略定位，站在世界高度研究确定与我国国际地位相符的、能够显著提升全球经济控制力的制高点产业和环节作为产业升级的主攻方向。在全球经济事务管理、科技创新、信息咨询、文化创意等高端服务业领域积极拓展，全面提升知识经济取向下的核心竞争力。制定能够有效助推相关产业发展的产业战略和产业政策。组织建立战略性产业升级的创新资源和创新环境支撑体系，形成政府、企业、高校科研机构多主体协同推动产业升级的发展模式。
（三）加快推进综合交通网络建设，大力推进交通精细化管理
注重发挥交通在城市建设与发展中的作用，以新机场、新北京东站等枢纽建设为契机，整合交通资源，促进航空、铁路等多种交通方式之间以及与城市内部交通系统的有效衔接，提高综合运输的优势和组合效率。加快中心城区和市郊轨道交通建设，合理布置站点，完善轨道交通线网建设，优化市郊轨道交通与中心城地铁衔接换乘。全面梳理、整合优化公交线路，按照公交优先的原则设置专用通道，确保公交车辆快速通行。合理布置步行道和自行车道，鼓励非机动车出行。加强城市交通设施规划的科学性，优化道路设计，在交通拥堵较严重的路口建立和完善立体交通枢纽，实现科学分流。完善交通管理水平，利用信息技术提高交通设施利用效率，引导居民合理出行。
（四）大力提升首都城市管理能力和管理水平，有效利用各类政策工具，精准引导非首都核心功能疏解
树立抓城市管理就是提高生产力的理念，推动首都城市管理从经验式、运动式管理向科学化、制度化管理转变。建立清晰明确的市级、区级、街道和各职能部门的管理权责体系，构建城市精细化管理的社会协同基础，形成政府主导、部门联动、社会协同、公众参与的城市管理格局。
针对非首都核心功能疏解，应重点采取的手段包括：制定严格的产业准入和退出机制。不符合产业功能定位的新产业不予批准，坚决停止在中心城区新建大型公建项目，严格限制医疗、行政办公、商业等大型服务设施新建和扩建；原则上不再新增产业功能区；制定需要淘汰的产业目录清单以及企业名单并坚决执行。实行差别化的地价和财税政策，引导中心城区产业结构加快向技术和智力密集型高端现代服务业转变。全面提升新城的人口承载力和人口吸引力，完善新城和郊区的交通、教育、卫生医疗、文体娱乐等设施和服务。
（五）将北京市域总体规划发展升级为首都圈规划，对规划的制定和实施提供立法和组织保障
首都圈规划的核心内容应包括功能布局、交通基础设施建设、基本公共服务均等化、环境保护、灾害防治等。应通过立法的形式对首都圈规划编制和修改的法定程序、各阶段主体和实施机制等进行明确。首都地区的规划和实施应由中央政府负责，并在此基础上明确各级政府执行规划的权责，推出中央和地方政府事权与支出责任清单。协调首都圈内各行政区的法律法规体系和相关技术标准，如财税制度、质量检验检疫政策、环保排放标准等。立法应按照城市发展的趋势定期调整，进行规划评估，并将规划实施情况作为中央对地方考核的重要内容。
课题负责人：张军扩
课题协调人：侯永志
课题组成员：贾珅黄斌熊鸿儒郭巍林晓宁龙海波单大圣伍振军周群力
执笔：贾珅
