编者按：2016年4月24—29日，按照中央党校的统一安排，中央党校第40期中青一班二支部“当前我国基层治理存在的突出问题及对策”调研组在重庆市南岸区进行了调研。调研组通过阅读文献、实地走访、举行座谈等方式，以城市社区治理为主要研究对象，以南岸区的经验做法为主要依据，结合各地社区治理的实践探索，形成了调研报告。
存在的主要问题
社区居民的多样化需求与国家制度的有限供给是社区治理的主要矛盾。具体而言，主要有以下问题。
对“社区”的定位模糊。“社区”是一个外来词，尽管已经进入官方文件，运用于日常话语，但是并没有明确的法律界定。这造成了各地改革对于“社区”理解不同，划分的标准各异。尤其是当各地的社区改革将社区作为国家治理的最底层进行重构和建设的时候，在法律上明确社区的定位，将之与城市居委会区分开来更为重要。否则，社区可能就会成为一些地方党委政府随意划分、设置的行政空间，失去其自身发展的逻辑。由于对社区的理解不同，社区治理的各个参与主体对社区有不同的目标期待。党委要在社区建立基层组织，以实现党的意志；政府要让社区成为各项职能的落脚点，以保证政令畅通；社会组织希望能借助社区发展起来，体现自己的价值；市场力量希望能在社区中培养消费偏好，扩大消费群体；社区居民希望社区能提供安全清洁和睦的生活环境。
社区治理结构存在失衡。社区治理是多主体参与的，党委政府发挥着主导作用。但是，在实践过程中，主导作用很容易变成对社区事务的包办代替，社会协同、公众参与没有发挥足够作用。此外，社区主管部门不明确。民政部门一直是社区建设的积极推动者和主要责任部门，但是社区治理的范围超出了社区建设。尤其是社会治理任务提出后，地方党委承担起更为直接的协调推进责任，有的由政法委负责，有的成立了专门的社会工作委员会或者社会工作部具体负责。总的来说，各地的做法不同，都希望中央能明确主管部门，以保持工作的上下衔接。
社区治理方法手段相对简单。社区治理需要多种方法手段，其中规划是实现社区良好治理的基础性方法，但是社区通常并不是城市规划考虑的重点。一些地方的城市规划更关注经济发展，而不是社区生活，往往会为了产业的布局、道路交通的改造，甚至开发商的利益，随意修改居民小区配套设施布局，拉长居住区与工作区之间的距离。一些新建社区或者规模过大，或者配套设施不足，或者治理结构建设得慢；一些新建城市重地上建筑，轻地下设施，重道路街面，轻小区环境，等等。这些都降低了社区生活的质量，不利于社区认同的培养。项目制作为推动社区建设的重要手段，存在缺乏统筹规划，主题变动大，缺乏连贯性；项目种类多，资金使用分散，难以有效引导；项目申请评估程序繁杂，实际完成项目时间有限，影响项目完成质量。加上相当多的社区能力不足，工作动力不够，只能从容易的工作入手，甚至改头换面重复劳动。
社区精神还有待养成。人的城市化是需要时间的，城市生活习惯是养成的。随着城市化进程加速，大量习惯分散居住、独立居住的人口向集中居住的城市社区聚集，从熟人社区来到陌生人社区。对于他们来说，既要习惯在集中的空间里生活，个人利益服从于社区公共利益，也要在陌生的环境下培养出邻里守望的情感，形成对新社区的认同。参与是社区精神养成的根本途径。目前社区公共参与面临着居民参与热情不高、公共参与方式单一、居民自我组织能力不足等问题。更重要的是，在一些业主小区，由于业主与开发商、物业管理公司之间存在着矛盾，一些地方政府担心业主维权，所以对社区公共参与采取冷处理，甚至压制的态度。
对策建议
我国的城市化进程如火如荼，各地的城市社区治理创新方兴未艾，产生了许多有益经验。在这些经验基础上，根据我们的调研思考，提出以下对策建议。
在认识上回归社区本位，实现社区治理的战略重点转移。目前，城市社区治理结构基本形成，社区建设的基础性投入积累到相当水平，依托网络技术发展的管理精细化不断推进，社区作为居民生活共同体的特征更为突出，城市社区治理正处于战略重点转移阶段。人民群众幸福感的提升是从身边的社区生活开始的，乡愁的安放也会把社区作为重要选择。城市社区治理要实现从物质投入、制度供给向公共精神培育的战略转移，凸显城市社区的本质属性，回归社区的本位。
进一步完善有利于培养社区公共精神的社区治理结构。社区治理结构是公共精神形成的体制机制保障。通过完善社区治理结构，培养协作、参与、信任的社区精神。根据社区的具体情况，发挥好党的领导作用。在具备一定治理条件，社区居民自我管理意愿强的社区，要发挥“第一推动力”的作用，选好社区党支部班子；在社区社会组织活跃的社区，要做好“指导员”，把握社会组织的发展方向，引导好它们的活动；在缺乏治理的社区，要发挥“最后兜底”作用，主动介入，派工作人员参与，避免社区管理陷入混乱。积极转变政府职能，依法参与社区治理。地方政府承担着社区治理的首要责任，但不等于包办一切。根据现有法律法规，厘清政府与社区、社区居民之间的权责，应该政府承担的责任，要做好做足，属于社区自治的事务，要协助支持，属于居民个人事务，要说明维护。鼓励社区参与，提升社区能力。居民是社区的主体，没有他们的有效参与，社区治理是没有活力，缺乏持续力的。从社区居民普遍关注，容易达成共识的问题入手，丰富参与方法，创新参与手段，使居民在参与问题解决中，增强居民对社区的热爱。积极培育社区各类组织，规范各类社会组织的活动，提升社会组织的自我管理水平，避免恶性竞争。
创新社区治理方法手段，为社区公共精神的培育提供扎实的条件。社区公共精神是在实践中养成的。创新社区治理的方法手段，提高治理的精细化水平，使社区居民在日常生活中感受公共精神的力量。做好城市规划，增强社区意识。社区是城市的细胞，与城市发展有关的各类规划，在做到“多规合一”的过程中，树立和增强社区意识，将宜居列为与宜业、宜治等目标同等重要的位置。在城市规划中，尤其要重视社区的尺度、社区的配套设施、社区公共空间等要素。重视公共空间建设，培育社区信任。公共空间是社区居民交流的场所。开放和改造现有的社区公共场所，建设适合居民交流的物理空间，网络空间，吸引居民参与，引导社区舆论。在有条件的社区，鼓励创办自愿性质的社区报纸，社区微博、微信公众号，吸引不同社区群体参加。提高项目的有效性和整体性。将社区项目纳入当地的经济社会发展规划或者年度工作计划，提高项目的规划性、针对性、连续性，重视社区项目培养社区人才，改进社区生活质量、增进社区融合的功能，积少成多，实现更大的规模效应。
培养社区治理的内生力量，引领社区公共精神的形成。社区公共精神是内生的，依赖于社区居民认识的提升、行为的养成。要为社区不同群体参与社区治理创造条件。努力满足不同社区居民的参与需求，让他们在社区事务中有获得感。重视“上班族”、外来人口（包括农民工、少数民族、外国公民等）等的参与，为他们参与社区事务，融入城市社区提供更为便利的渠道。发现培养和宣传社区英雄，让一些社区英雄成为社区工作者、志愿者，让先进人物、好人好事感召社区居民，引导社区风尚。培养本土化的社区工作者，发挥他们生在社区、长在社区的优势，做好职业规划，改进激励措施，提高社区工作的专业化、精细化、持续化。
调研组成员：穆坦里甫·买提托合提、杜惠平、张宗梁、苏民、杨雪冬；执笔：杨雪冬
