当前，如何建构基层社会治理体系，不能局限于村民自治的范畴来讨论和设计，恰好相反，对基层社会治理现代转型来说，迫切需要梳理清楚的理论和实践问题是，重新审视和检讨村民自治的涵义、范畴和功能作用。法理上，村民自治是一个与集体土地产权相关联的行政村“成员身份自治”，并且，即便它是一个身份自治组织，也只是基层社会自治结构体系中的自治组织之一。反过来讲，村民自治无法整合或代替基层社会自治组织体系的功能和作用。因此，把村民自治与基层社会自治做出学理和政策含义上的厘清，不仅具有基层社会治理理论建构意义，更具有实践发展意义。
第一，村民自治不能等同于基层社会自治。一直以来，村民自治与基层社会自治的范畴和概念相混淆，但事实上，后者的内涵更丰富，包括市场、社群等自治组织主体和形式。并且，从现在的基层社会组织化水平上看，市场治理主体和社群治理主体渐趋成形，村民自治组织只是多元的社会自治组织形式之一。因此，需要在如下方面从法理上和理论上对这一问题加以梳理和界定：其一，村民自治组织是基层社会多元治理主体的一元，在村民自治的法理框架之外，还有市场主体和社群主体，并且，这些治理主体已经形成新的社会力量和新的组织化形式。其二，村民自治组织与其他社会自治组织的关系是一种互助、平衡和监督约束的主体间关系。比如，农村的各种维权组织会监督村委会的财务公开等公共行为，后者也同样监督维权组织的诉求是否合理、公正等。但这只是一种互惠关系，而不是一种依附或隶属关系。其三，村民自治成员身份的封闭性属性使它无法兼顾或替代其他社会组织和社会群体的权利和权益。比如农民维权组织的利益诉求、行业协会成员权益的维护和保障、农村经济合作组织的利益关切等，这些都不是村民自治组织可以包办代替的，但现行政策和法律的规定限制甚至阻碍了其他社会组织比如农村合作组织的发展和法人身份的获得，比如《农业专业合作社法》对农民合作组织的规定是经济性质的组织等，不一而足。
第二，村民自治范畴不能与基层社会自治范畴重合。当前，村民自治发展存在一个体制性与制度性问题，即以集体土地产权作为先决条件的组织成员身份问题，使其成为一个封闭性的社会组织。如上所述，村民自治成员必是本村村民，成员身份的获得与集体土地产权相连。换言之，没有集体土地产权关系，就不可能获得村民自治的成员身份，这使它成为一个封闭性的身份群体组织。但基层社会自治覆盖基层社会生活共同体的所有成员，不受“居民”资格条件（身份）的限制，亦即基层社会自治体系是多元化的社会自治组织形式。但一直以来，村民自治范畴与基层社会自治范畴重合，造成的影响集中反映在基层治理实践上：其一，从国家方面看，把村民自治视为全体村民自治，其他社会组织形式只是村民自治的拓展与延伸。比如当下的新农村建设，由基层政府主导，村民自治组织协办，其他社会自治组织不能参与其中。也就是说，从维护基层社会秩序的考量出发，村民自治的制度安排就是要把全体村民包括各种身份的居民置于党政权力的实质领导下。其二，从社会方面看，在具有“法理地位”的村民自治架构之外，由本村村民、外来居民及驻区单位居民在自愿、互利和合作的基础上组成的农村社区生产生活服务组织、专业经济合作组织、文化娱乐组织等多元化社会组织形式，面临如何才能够参与到基层社会治理体系中的问题。事实上，其他社会自治组织的发展缺乏正当性，要么处于“不合法状态”（没有注册或不能注册），要么依附于政府而不具有自治性，多元化的社会自治组织体系的发展缺乏政策和法律的支持。简言之，基层社会自治不同于村民自治，因为后者只是基层社会自治组织之一，并且它还是国家权力主导下的一个社会组织，而前者是确立在社会结构分化、利益群体多元化、社会价值多样化的社会组织体系上，是主体社会建构的基础性部分。
第三，村民自治组织行政化。从基层治理实践上看，村民自治组织业已成为基层行政治理模式的一个组成部分，它的自治性质发生蜕变。基层党政权力对村民自治组织的实质性主导，消解了基层群众自治组织自治的实质涵义，比如乡镇通过行政任务责任书和“驻村干部”等直接领导方式，以及近年来从党政系统下派干部到村委会担任“第一书记”的做法。这种政治行政关系的形成由历史发展与现实政治社会结构两方面原因所决定。新中国成立后，国家与社会高度一体化，基层社会成为国家治理的一个单元，党政权力下移到基层社区当中。改革开放以后，虽然在农村实行了村民自治制度，其政治与行政功能有所弱化，但其运行机制和功能作用，依然保有旧体制的政治行政关系，党政权力可以随时进入基层社会组织当中。经过30多年的改革开放，村民自治的自治性并没有获得实质性的发展，不仅如此，本世纪以来，基层社会抗议多发，从维护基层社会稳定出发，党政权力更深度进入到村民自治组织之中，后者成为国家权力的一个行政实施环节，而不能成为一个社会自治单元。上述判断主要基于国家治理的历史逻辑和现实发展，而不是基于对宪法文本的理论阐释。
政治经济社会结构的变化，改变了基层社会治理的力量结构和主体结构
村民自治是在一定历史条件下发生的社会制度变革，是在一定的政治经济社会发展条件下产生的国家基本政治制度之一。换言之，在政治经济社会发展发生结构性变化的今天，需要重新审视和界定它的范畴、概念及其功能作用。但重估村民自治，是一个涉及法理和体制的复杂问题。一方面，经过30多年的发展，村民自治给基层社会带来了全新的治理环境，基层民众参与公共事务的权利意识和主体意识得到了不同程度的发展和成长。另一方面，村民自治的发展实践一直纠结于自治组织和行政组织的属性确认上。法理上，它是一个自治组织，但实践上，在基层党政权力系统的覆盖之下，有自治但无自治权，不可避免地成为国家权力结构的一个行政执行环节。
与上述结构性变化同时发生的是基层社会自治力量的发展和壮大，它产生于市场领域和社会领域，这些社会力量表现出很强的权利意识和自主意识，其共同之处是，它们的诉求都与权益相连，与社会结构分化一起成长。这带来两个显而易见的变化，一方面，村民自治在基层社会共同体生活中的功能和作用发生蜕变，村民自治组织成为基层政府的代理人，除非政府的公共项目通过它惠及地方民众，否则，它在基层民众的公共生活当中几乎没有多少实质性的影响。另一方面，在村民自治框架之外，基层社会自治力量成长了起来，这些组织化社会力量的凝聚力基于价值共享与利益共享的基础之上。比如，市场中出现的行业协会和商会组织，社会中出现的公民合作组织，它们已经部分取代或覆盖了村民自治的范围和功能，成为政府与公民之间联系的中介结构，它们首先维护和增进的是组织成员利益而不是履行政府与民众联系的功能作用。总之，政治经济社会结构的变化，改变了基层社会治理的力量结构和主体结构。
基层社会自治的核心是自治权利，亦即作为社会自治体成员所享有的自我治理、自我统治的权利，这些权利通过社会自治组织来共同行使。自治的个人通过社会自治组织实现其自治权，后者的功能是在国家权力与个人自治权利之间起到中介和保护作用，形成国家—社会—个人的联系和互动关系。基层社会自治的发展，是要形成一个现代社会组织体系。基层社会自治的治理主体包括公共组织（政府等）、社会团体（基层群众自治组织、社会自组织）、市场主体（企业、公司）等。上述各治理主体同时也是基层社会自治的载体。
厘清村民自治与基层社会自治的关系，需要明确诸个治理主体的范畴并做出改革
第一，科层治理。这个领域的主体是基层政府。基层政府是国家政权代理人，授权来自国家，治理的目标是经济发展和基层社会秩序稳定，担负着国家与基层社会联系的功能和作用。基层政府通过复制多元的治理单位从而形成多中心权威治理结构，对基层社会进行治理。比如村民自治组织的行政化和官僚化，通过“公益创投”和“社会组织孵化器”等方式建立“授权治理”单位，通过政府购买方式扶持政府治理的助手等。这一切的做法，是为了巩固传统的治理模式。
第二，社群治理。这个领域的主体是社会组织。改革开放以来，社会自治力量得到发展和成长，社会空间不断扩大。主要社会组织包括：一是村民自治组织。实行村民自治是一个巨大的社会制度变革，但今天的村民自治组织具有了双重代理人身份，既是自治组织代理人，又是政府代理人，这使得它不能成为自治组织，而只能是基层政府的一个行政功能实现部分。二是市场组织。包括两类：一类是集体经济组织。它是集体的公产，但随着其在市场中主体行为的发展，这类带有过去“企业办社会”特征的经济组织向现代市场经济主体发展是一个必然趋势。一类是民营经济组织。行业协会和商会的出现，发挥着积极的功能和作用，一方面通过自我管理规范成员的行为，另一方面在政府和市场主体之间起到相互制约和保护的作用。三是自主性与独立性的社会组织。改革开放以来，社会自治组织得到了发展，业已广泛存在于社会生活的各个领域和各种层次。
第三，市场治理。这个领域的主体是企业和公司。随着市场化改革的不断深化，经济因素促使民营企业逐步获得了相对于国家而言的独立性，市场主体之间的交换往来增多，经济领域的整合与摆脱国家行政干预的努力同时发生，使市场领域具备了一定的自治因素。比如独立于政府的行业协会、商业社团等一些代表性组织，具有法人社团和志愿结社的特质和形式，但它们并没有独立于国家领域之外，而是需要与政府保持某种一致性，同时政府也在采取积极介入行动（比如“非公党建”的做法），但这些外部因素并不妨碍市场主体不断寻求重新定义国家与社会关系的需求。
总之，村民自治与基层社会自治的属性不同，前者是由具有集体土地产权身份的行政村村民所构成的一个自治组织，后者是一种涵盖科层、市场、社群治理形式的社会自治结构体系。因此，村民自治从属于基层社会自治结构体系。进一步讲，基层社会自治结构体系由科层（政府）、市场（公司）、社群（社会）三种治理模式所构成，它们各自有自身的理论依据、基本原则、组织结构、协调方式以及控制机制等，三种治理模式共同参与而形成的基层社会治理模式是现代社会治理的常态。反过来说，在当前经济社会环境已经发生结构性变化的情况下，单靠政府科层治理和由身份群体组成的村民自治，不仅无法整合基层社会，并且还会造成政府与市场、与社会的权利边界不清，最终只会加剧公共权力和社会权利之间的矛盾，妨碍社会发展和社会进步。其结果是，在村民自治的自治功能和作用不断弱化的情况下，基层社会自治也发展不起来。
【参考文献】
①周庆智：《基层治理——一个现代性的讨论》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2014年第5期。
