8月24日，《国务院关于推进中央和地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（下称《指导意见》）正式公布。在多层级政府体系中，中央和地方间的财权事权和支出责任划分是影响政府治理质量的关键制度安排，它界定了公共服务的筹资范围、提供主体，进而决定了公共服务供给是否有效率、是否公平，直接影响了我们每个人的日常生活。
由“钱从哪里来”到“事谁来买单”
中央和地方间的财政事权和支出责任划分，与财政体制改革关系密切。《指导意见》在第一部分“推进财政事权和支出责任划分改革的必要性”中，就首先介绍了改革开放后我国中央和地方间的财政关系变化，特别是1994年实施的分税制改革，“初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架”。不过，分税制改革主要解决的是国家财政收入在中央和地方间的分配问题，改变了我国上世纪80年代开始实行的“分灶吃饭”、财政包干制等做法，转变为按照税种划分中央、地方收入（分税制主要在中央和省之间实行，省以下仍然较多采用了增量分成或总额分成等方式）。
分税制改革的长期影响是强化中央政府的宏观调控能力。1994年后，中央财政收入占国家财政总收入比重的持续上升：在扣除税收返还后，2000年以后中央财政收入占国家财政总收入的比重开始稳定在35%以上，并逐步接近50%。近年来，与纵向政府间收入分配改革相关的改革还包括农业税改革、燃油税改革，以及近期的营业税改增值税等。
分税制及其他相关税费改革解决的是各级政府的财政收入来源，即“钱从哪里来”的问题，《指导意见》要解决的则是公共服务在不同层级政府间的分工问题，即“公共服务该由谁买单”的问题。“侠客岛”文章在解读《指导意见》时，把关注点放在“权、责、利相统一”上。这一要点选取，针对的是分税制改革后地方政府财政收入占国家财政总收入比重下降，但基本公共服务支出责任却只增不减的情形。《中国改革》2007年第2期关于重庆市开县麻柳乡的案例中就提到了乡镇的财政收支数据。2007年农业税费改革后，麻柳乡的税费收入只有2000多元，而各项支出（包括教师工资）却达到200多万元。
不过，“权、则、利相对等”的问题尽管重要，公共服务有效供给的核心问题还不在于纵向政府间财政收支水平的结构性调整，而应当是公共服务供给责任的主体划分。也正因此，《指导意见》最醒目的是“划分原则”（第二部分第三点）的第一条，即“体现基本公共服务受益范围：体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，跨省（区、市）的基本公共服务由中央与地方共同负责。”（下称“受益范围”原则）。
“受益范围”原则不复杂，但对于理顺中国的中央-地方关系非常重要。在经济学上，“全国性公共产品中央供给，地方性公共产品地方供给”是公共品有效供给的基本原则。仍然以重庆开县麻柳乡为例。当地是不是要修建双河口大桥，当然应该是由受影响最大的双泉、大同、大碧、九坪四个村村民共同决定。如果这类典型的地方性公共产品由中央来提供，中央恐怕是会不堪重负。道理很简单，可以以另一样典型公共品——地铁——的供给为例，地铁属于城市公共交通的一部分，但这件当地人民的大事、全国人民的小事，是不是由所在地区的地方人民代表大会决定就可以了？还是需要国家发改委审批同意后才能开始修建。除了地方性公共产品中央决策（倒不一定是供给），全国性公共产品地方负责的案例更多。在我国，义务教育、社会保险等长期以来都是由县级政府在统筹管理。义务教育以往都被认为是地方政府的责任，譬如美国的学区就是数量最多的地方政府。不过，义务教育也是公民权利，且溢出性很强，这就要求中央政府承担更多责任，以保证义务教育的质量。
今年以来，斯坦福大学Rozelle教授领衔的REAP团队连续在《中国改革》刊发文章，呼吁大家重视中国中西部地区农村儿童的教育问题。但改革开放后，我们多以“发展型政府”来描述地方政府追求短期区域经济社会发展的行为特征。人力资本投资有利于经济体的长远发展，但对地方政府来说，因为回报周期长，且人才可能流失到其他地区，投入回报不成正比。即使不考虑激励机制问题，中西部地区政府财力也十分有限，亦要求更高层级政府介入。再说社会保险。我读博士期间正是中国农民、农民工问题最受关注的时期。按照政策，企业应为农民工缴纳五险一金，这也是国家保障农民工权益的要求。但我们调查发现，许多农民工的参保意愿很弱，甚至宁愿雇主不要给他们参保，而是把理应交到统筹账户的养老金打个折扣，直接以工资的形式下发给他们。这难道是因为农民工短视吗？实际上，在以县级政府为养老保险统筹单位的情况下，区域间养老保险的转移接续十分困难。农民工流动性强，很难满足连续缴纳个人账户及统筹账户不少于15年的要求。后来，中央出台了“农民工养老保险转移接续办法”。但在很多地区，农民工可以转移个人账户，却不能转移统筹账户，仍然会有很大损失。
以此为背景，《指导意见》提出以受益范围确定中央和地方财政事权和支出责任，就显得尤为重要。如果实践中能够真正落实这一原则，说不定能够很好突破当前治理中诸如“食品安全”等突出难题。
机构改革要同步推进
我的联合培养导师是美国波士顿大学Joseph Fewsmith教授，也是一位中国通。他关心中国治理问题，讨论中经常跟我讲一个关于能源部的例子。他说，美国联邦政府的能源部，大约有1.6万多名联邦雇员。而中国的国家能源局才数百人，还老换领导，能管好中国的能源问题吗？
要回答这个问题，就要先了解中美政府体制的差异。美国是联邦体制，各州都有自己的宪法，联邦政府不得擅自干涉宪法授予州政府的合法事务，自然也就不能以自上而下行政命令的方式强制州政府执行联邦政令。所以，联邦政府得依靠自己的行政机构来执行政策，联邦雇员自然就多一点。
中国是单一制国家，名义上中央部委的公务员数量比较少，但实际上执行中央政令、国家法律法规的人却很多。改革开放后，地方分权（特别是行政分权）是中国纵向政府间关系调整的重要特征，即中央政府授予了地方政府管理辖区内事务的经济社会管理权限。一些研究者认为，分权后央地之间成为了委托-代理关系，浙江大学经济学院曹正汉教授用“中央治官、地方治民”来概括1978年以后的中央地方关系，认为中央并不直接干预地方事务。这一观点对理解央地关系很重要，但从行政体制安排来看，并不全对。
当代中国的地方政府至少有三重角色，一是中央政令的代理人，二是地方治理的主持者，三是法律法规的执行者。前两个角色都可以视作行政分权框架内中央和地方间的不同委托代理关系，代理人突出的是动员体制、压力型体制下的纵向政府间关系，主持者则更加强调了地方政府的自主性。但地方政府同时也是各项全国性法律法规的执行者，这就有韦伯式科层制照章办事的特征了，体现了行政集权的特征。课题组做调研访问县长县委书记。他们也告诉我们：预算内财政支出中有70%都是“规定动作”，不是地方政府可以随意更改的。垂直管理部门是行政集权机构，隶属于中央或省直接管理，这一点很容易理解。即便是那些归属地方政府的行政机构，它们也会具备一些行政集权的特征。所以，国家能源局的工作人员可能只有几百人，但实际上为中国能源法律法规和公共政策服务的人数却远远超出这一数字。
理应是行政集权的机构却隶属于地方政府，这一安排也引发了一些问题。如果是垂直管理，那么部门的人事编制、办公经费（包括雇员工资等），都应该由中央政府或省政府来承担。如果是地方政府的行政机构，编制和经费也就应当来自于本级地方政府。那么，一旦那些理应依法依规履行的职能，与地方政府的其他政策目标（譬如经济发展）发生冲突了，这些部门是应该依法依规履行职责，还是“食君之禄，忠君之事”呢？
为了避免这样的冲突，《指导意见》在提出一些公共服务的财政事权、支出责任都归属中央的情况下，或许也应该尽快启动机构改革，把这些花中央财政的钱、执行国家法律法规和中央政令的部门，以垂直管理的方式从地方政府中分离出来。而且，这一分离也符合公共服务职责划分的“受益范围原则”。在政府管理中，公共服务供给的成本不仅涉及到服务本身的支出，也应该把与该服务相关的机构运行和人员成本等纳入其中。这些成本，若由地方政府来承担，似乎也不大合理。
地方应如何更好履责
明确了中央和地方各自的财政事权和支出责任后，下一个问题就是如何保证地方政府能够更好履行职责，满足当地居民的基本公共服务需求呢？对此，《指导意见》第三部分的第一点中说“赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需求。地方的财政事权由地方行使，中央对地方的财政事权履行提出规范性要求，并通过法律法规的形式予以明确。”
这段话的前半部分可以视作“受益范围”原则的拓展。“受益范围”原则规定了职责分工，但地方政府履行职责不是简单的政令执行，而是要因地制宜、因时制宜决定地方性公共品供给的种类、数量和质量。举例来说，市政交通是地方财政事权，而公共自行车是市政交通的组成部分。显然，不是所有地区都需要有公共自行车：浙江大学紫金港校区一马平川，可以提供公共自行车。但香港中文大学占了三座山头，要是也提供公共自行车，那制度设计者多半是跟师生有仇。所以，给予地方政府公共服务供给的自主权，也是提高公共服务供给效率的必要制定安排。
地方政府有了自主权，就又引出了两个问题：第一，权力越大、责任越大。我们怎么保证地方政府都能够负责任地提供公共服务，并且积极回应当地居民的需求呢？第二，各地情况不同，居民需求也不同，如果地方政府基本公共服务供给的需求上升或者下降了，地方政府可以灵活调整收入方案，以便相应增加或减少支出吗？
对于第一个问题，《指导意见》第四部分最后一条也给出了安排，即“中央要在法律法规的框架下加强监督考核和绩效评价，强化地方政府履行财政事权的责任。”中央的意图很好，但操作起来恐怕会遇到困难。此前我们关于中国地方政府、地方干部的研究成果显示，以人事权为核心的纵向问责机制具有显著的局限性，由于信息不对称等因素，纵向治理中上级政府有着下达具体政策任务、推进某些重点工作的较强权威，但缺乏设立绩效标准来引导地方政府转变行为模式的有力影响。马亮关于公共自行车计划在中国城市间扩散的研究也显示，城市政府引入公共自行车计划，主要是为了满足外来游客的出行需求并提升旅游吸引力，而不是本地居民的通勤需求。
《指导意见》也回应了第二个问题。第三部分第二点指出，“属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排。对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。”这就是说，如果地方政府在提供地方性基本公共服务时钱不够，一可以向市场借钱，二可以跟中央要钱。但这两条路径都有限度。资本性支出可以发行政府性债券，或许可以针对经营类的公共产品供给，覆盖范围有限。而中央政府的财政资金也有个限度，如果不给地方政府经费申请设限，恐怕难以为继。
要解决这两个问题，实践中更可行的或许是允许地方人民代表大会根据公共财政支出的水平来调整税种和税率。《指导意见》中没有涉及这一点，可能是受到2015年《立法法》修订的制约。新修订的《立法法》中，“税收法定”原则是一大亮点。它意味着行政机构（诸如发改委等）没有决定税种和税率的权力。新的《立法法》还规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度属于全国人大的立法事项。这就意味着即便是享有立法权的设区市地方人民代表大会，它们也无法决定税收事项。地方性立法机构缺乏调整税种和税率的权力，不仅缩小了地方公共财政调整的空间，也可能限制了老百姓表达地方性基本公共服务需求的可能性。
经济学认为，脱离开价格，就称不上是需求的表达，而只能是需要的表达。如果我们问居民“小区需要多久来收一次垃圾？”大家可能答“多多益善，最好每天来几回”。但如果我们换种问法“一周收一次垃圾的话60元一个月，一周收两次垃圾的话120元一个月，天天来收垃圾就400元一个月。您希望小区多久来收一次垃圾啊？”大家的回答可能就不是多多益善了。在公共财政充裕且增速较快的时候，居民表达“需求”还是“需要”的差异不大。但进入新常态后，政府公共财政的增速也会逐步减慢，我们也就不得不更多考虑公共财政支出的效率问题了。经济学中，如何让居民表达对公共品的真实需求偏好，由此给公共品定价，是一个很难的问题，萨缪尔森、蒂伯特都曾在这个领域付出过努力。在当前的语境下，发挥地方人民代表大会作用，把地方税收和公共服务勾连起来，可能是同时解决促进地方政府回应民意，以及鼓励当地老百姓表达真实公共服务需求偏好的突破口。
