2016年8月底，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（下文简称《意见》），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。一直以来，中央与地方的财政关系是各界广泛讨论的话题，如何明确中央与地方财政权力与职责的边界，实现各级财政事权与财权的统一、经济社会的均衡健康发展、公共服务均等化以及社会公平正义，是中央和各级地方政府长久以来不断摸索、全力解决的重要问题。
中央与地方的财政关系，主要包括财政收入关系、财政支出关系、转移支付关系和财政管理关系，以中央与地方的财权与事权作为主要体现。财权即对财富的所有权和对财政的管理权、财政收入和财政支出的支配权；事权是处理事务的权力或职权，落实到政府事权上，即管理和处理事务的权责，与政府职能密切相关，包括行政管理、经济管理、社会管理等等。《意见》指出，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。因此，合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，更是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。
中央与地方财政关系的三种表现
集权型财政关系：把绝大部分财政职能和财政收入都划归中央政府，地方政府只承担很少的财政职能和财政收入权限。这种模式的优点是可以集中力量解决社会经济发展的重大问题，便于统筹规划、高效率地完成重大项目建设，缺点是容易造成决策失误和管理效益低下，从而难以适应各地经济发展的实际需要。
分权型财政关系：地方政府承担大部分财政职能、享有大部分财政收入，仅把一小部分财政职能和收入划归中央政府，地方政府具有相对独立的财政收支立法权和管理权，具有相对独立的财政收支范围。其优点是有利于提高财政资金使用的效益，缺点是难以解决公共品的“外部效应”问题，难以完成某些需要巨大资金的项目。
混合型财政关系：根据国情划分中央政府和地方政府的事权，在财政收支权相对集中于中央的同时，赋予地方一定的财政收支权，根据中央和地方的事权划分来界定中央与地方的财政收支范围，通过转移支付制度来平衡中央与地方之间的财政收支。混合型财政体制克服了集权型模式的过度集中和分权型模式的过度分散的缺陷，但如何合理划分中央和地方的事权，是比财政关系选择更难、也对财政效果更有决定性影响的一个重要问题。
国际上，美国的联邦、州、地方三级政府有着明确的事权和支出责任，各级政府之间没有行政隶属关系。联邦和州政府承担基本公共服务事权和支出责任，而地方政府则承担较少的事权和支出责任，建立起与财力状况基本适应的公共服务事权安排格局。在事权范围划分上，美国联邦政府负责国防、外交和国际事务以及邮政、空间技术和关系到全国利益的州际事务、全国性的社会福利等。州政府通常负责联邦政府事权以外的、没有授权地方政府处理的一切事务。地方政府则依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务，其事权范围比较广，但所惠及的范围一般限于地方政府的管辖之内，主要有：基础教育、地方治安、消防和地方基础生活设施、公共福利等。在财政税收方面，美国宪法对税权进行了原则性规定，中央和地方政府都有独立的税收立法权和征管权，各级政府都有自己的主体税种。
德国主要根据公共产品层次性界定政府责任。依据《德意志联邦共和国基本法》，凡是涉及整个国家利益、需要全国统一行动才能实现的事务均属于中央政府；与地方经济社会发展密切相关的事务则由地方政府具体负责；对于一些特殊的事务，由两级以上政府共同承担。德国通过独特的分税模式保障地方政府拥有稳定收入。德国《基本法》明确要求，要在全国范围内提供大体相当的生活条件，各州都应为居民提供水平基本相同的公共服务，需要每个州的财政实力较为接近，即财力的基本均等化。为此，德国实行共享税与专享税共存、以共享税为主的分税模式，分为联邦专享税、州政府专享税、地方政府专享税、共享税四大类。共享税收入按一定比例，在联邦、州和地方政府间进行分配。
纵观美国和德国的财政事权划分的实践可以发现，法律规范对于财政事权清晰分配至关重要。通过具体法律法规得以保证各级政府事权明晰，支出范围明确，体现出集权和分权相统一、兼顾公平与效率的思想和原则。另外，不仅美国和德国，当前世界上大多数国家在财政事权划分上都以受益范围为标准，受益范围属于全国性的由中央政府负责，受益范围局限于地方的则交由地方政府。事权分配还要考虑效率，凡是低一级政府能负责的事务尽量不上移到上一级，这样可以最大程度提高政府公共服务的效率。
财权事权错配带来诸多负面问题
1949年以来，我国先后经历了中央集权一元式的财政体制、财政“包干制”以及1994年后施行至今的分税制。分税制经历了收入划分多次微调、推进预算管理体制改革、提出公共财政理念、强化民生财政等不同变革，逐步形成今日的格局。分税制改革冲破了计划经济体制，扭转了当时中央财政收入严重不足的局面，形成了分税分级的中央与地方财权事权关系。但不容忽视的是，当前中央与地方财政关系存在一系列问题，如事权的划分不够清晰，缺少法律权威和约束力，事权与支出责任界定不规范，中央与地方事权交错，财政事权错配，等等。
正如《意见》所指出的，中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。中央与地方的财政事权与支出责任划分部分领域规定不合理、不清楚、不规范等问题，容易导致权力不清、责任不明，既影响各级政府的实际履职效率，又成为部分行政主体拖延事务、推诿责任的借口，甚至为暗箱操作提供了可能。
西方传统的财政分权理论认为，在基层选民的监督下，财政分权程度的提高会激励地方政府更有效地配置公共资源。多数国家的财政事权划分遵循职权下放原则，凡是地方政府能承担的事务一般不交给上级政府。但考虑到基本国情和社会发展阶段的不同，我国的财政分权与西方国家面临着不同的情况。财政事权的过度下放会产生一系列负面影响，尤其体现在公共服务供给上。当前我国一些地方公共服务质量不高、水平参差不齐的现状，与现行的财政分权不无关系。
当前的地方财政分权对教育和医疗的发展带来了显著的负面影响。多数研究表明，财政分权改革对地方政府的教育支出并没有产生正向影响。财政分权提高了地方政府公共资源配置的权利，其形成的财政激励会促使地方政府扩张基建投资，加快招商引资的步伐，以刺激地方经济的发展，将更多的财政收入投入到短期内收效较快的经济建设领域，而导致教育和医疗卫生等产出不明显的公共产品投入不足。有学者利用空间面板数据模型进行分析发现，财政分权对教育支出的负面影响显著，也就是说，某一地区财政分权程度的提高不仅会抑制当地的教育支出，而且还会阻碍相邻地区的教育投入。整体上，中国的财政分权对教育支出水平的影响为负，教育支出规模的增长是经济发展和财政收入增长的必然结果，财政分权并没有起到促进作用（李成宇等，2014）。这在一定程度上导致了我国整体教育财政投入水平的偏低。医疗卫生与教育面临同样的困境，《国际统计年鉴》2013年的数据显示，中国的医疗卫生支出占GDP的比重为5.6%，低于10.60%的世界平均水平。如果当前地方财政分权的激励结构不改变，各级地方政府没有内在动力提升在教育和医疗卫生等公共服务上的支出比重，甚至在政府财政竞争的催化下会持续存在或愈演愈烈。
除此之外，我国的社会保障网络一直处于各地政府分而治之的分权实施状态，社会保障尤其是养老保险收支的地方分权化，在全世界的范围上看亦属例外。厦门大学公共事务学院张光教授曾指出，在资本和劳动力自由流动的市场经济条件下，社会保障财政的地方化根本无法成立。如果某地提供比其他地方更好的社会福利项目，必然使它成为福利磁石，吸引大量人群来该地享受福利；与此同时，在当前的事权与财权分配条件下，该地的福利开支只能来自本地的财政收入，为此它的财政征收水平不得不超过其他地方，而这必然使资本和劳动力以脚投票，远离而去。于是，在资本和劳动力充分自由流动的市场经济条件下，社会保障服务的地方分权化必然导致各地政府的“逐底竞争”，尽量降低税收水平，尽量少提供社会保障。另外，鉴于当前我国的户籍制度仍处于改革过程中，地方政府能够在吸引资本和劳动力流入的同时，把非本地甚至非城市户籍人口排除于本地的社会福利网之外，而其自身又享受了外来劳动力和资本所创造的经济价值，这造成了社会保障和社会福利的极度不公平。
鉴于此，《意见》指出，要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。
1994年的分税制改革将国家财政收入分为中央固定收入、地方固定收入和央地共享收入。共享收入包括增值税、所得税等大税种，由国税部门征收，然后按一定比例划分给中央和地方。这意味着中央和地方在扩大财政收入上达成了目标一致，地方政府努力协作在本地的国税部门征收国税，以期增加自己的分成收入。同时，地方政府不遗余力地扩大完全属于自己的地方专享收入，招商引资、土地财政成为众多地方政府的头等大事，进一步导致产能过剩、环境恶化、资源紧张等诸多乱象。除此之外，分税制关系下中央大力上收财权、大量增加地方政府事责，使得土地财政成为地方政府弥补财政缺口的重要手段，亦是增加财政收入相对高效的手段。这导致了房价和地价不断上涨，对产业结构、居民生活以及社会稳定都带来严重影响。
首先， 强化中央财政事权可以避免公共服务外部性问题，实现效率与公平的兼顾。增加中央财政事权能够有效避免出现地方政府不作为，或因追求狭隘利益取代涵盖利益、为追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。受地方财政收入的限制以及地方政府竞争的影响，现行的地方财政分权下地方保护主义、重复建设等负外部性现象屡见不鲜，对经济社会发展带来不利影响，我国的户籍制度进一步强化了公共服务的地方保护主义。将社会保障等公共服务纳入中央事权统筹规划，能够避免当前各地社会福利设计碎片化、失衡化现象，解决当前2亿以上流动人口的福利保障，提升整体社会福利水平，实现社会公平正义。
其次，强化中央财政事权能够加强基本公共服务投入，扭转基础设施比重过高的现象。满足社会福利体系建设和基础设施建设的公共资金需要，是现阶段我国财政所担负在两大基本任务。如前文所言，出于多种因素，地方政府倾向于将财政资金投入到基础设施建设上而对社会保障体系建设投入不足。而中央财政并无晋升的竞争压力、不受短期经济效益驱动，可以将财政资金更多投入到环境治理、资源保护以及教育、卫生等基本公共服务上，有效提升整体公共服务水平。
最后，强化中央财政事权有助于完善中央对地方转移支付制度。当前，受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，中央对地方转移支付结构不够合理，转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等问题日益凸显。有研究发现，财政转移支付的增加对地方经济增长具有负激励的效应。 中央事权分配的明确能够进一步理顺中央与地方的财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制，完善中央对地方转移支付制度，清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付，增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力。
总之，中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。明确中央与地方的财权与事权边界不仅仅是财政问题，更事关正确处理政府与市场关系、让市场发挥决定性的资源配置作用这一核心问题，事关公共服务供给效率的提升问题。财政事权是政府事权的重要组成部分，从合理划分财政事权入手破冰中央与地方事权划分改革，先局部后整体，既抓住了提供基本公共服务这一政府核心职责，又能够从根本上破解改革发展面临的诸多紧迫难题，为全面推进事权划分改革奠定基础和创造条件。
