问题意识：党规的实质与位置
对党规进行分类，可将其分为党内法规与“党导法规”两种[i]，后者是中国共产党作为执政党行使领导权和执政权时，针对于党外事务制定的有关党的领导和执政活动方面的党规，例如《中国共产党统一战线工作条例》。
在肯定党导法规重要性的基础上，柯华庆教授提出“党导立宪制”，即在宪法中专设一章规定中国共产党的具体领导和执政方式，将宪法与党章都作为宪法文件，并认为“这意味着中国共产党的领导和人民主权统一于宪法之中，中国共产党党规在不违背宪法法律的情况下可以对共产党员有更高更严的要求，这也是‘从严治党’的理论依据所在。”[ii]
但问题是：党（有制规和司规权力的党员）制定党规、执行党规来管党（全部党员干部、非党员干部、党员非干部），党规的制定者不是人大，党规何以进阶宪法？既然不是宪法属性的，党外事务缘何广泛地受制于党规？
柯教授等认为，正因党外事务广泛地受制于党规，党规的事实地位已经很高，把它与宪法统一起来只是在法律上确认了这一事实，并且能够让党规更好地发挥规范党内外事务的作用。换言之，要“将党关进党规的钢笼”，进而要把党章写入宪法。这是为了形成符合中国现实的能够约束党的权力的党导宪法，该宪法类似将君主权利义务写入其中的英国宪章。
但问题仍未解决，英国大宪章对君主权利义务的限制和对贵族们相应的独立政治权力和领主经济权利的确认源于君主对贵族的妥协， 1689年的《权利法案》更是由国会提出的，其核心内容是限制王权，确立议会至上的宪法原则。后来的《人民宪章》运动也是源于市民阶层争取政治经济权利，提出者都是人民和议会，必然要接受人民监督。但党规的制定者和党规执行的监督者都不是人民和议会，何以与英国宪法类比？
宋功德指出：党行使的是具有公权力属性的领导权和执政权，对此制定党的领导和党执政活动方面的党规时，应当遵循“法未授权即不可为”原则。
对于公权力的设定和行使，之所以要求其职权法定、依法行使，是因为公权力姓“公”，体现的是公共意志、代表的是公共利益、可以依靠公共强制力保证实施、能够产生广泛的外部性，如果允许法外有权、权大于法，势必造成权力的专横和滥用。
党的执政活动事关党和国家事业的科学发展、长治久安，只有源于宪法和法律授权，才符合依法执政和依法治国的要求。
因此在“党规之治”[iii]这门课的课堂上，我们问：国家监察委员会的设定及其监督权的行使，是否宪法和法律授权？该机构只依据党规（如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》）行使监督权即可吗？
王岐山之问是“谁来监督纪委”，我们的问题首先也是谁来监督执规司规的纪委，其次是谁来监督立党规的党？
我们问：我们今天信任老王替我们监督干部，打击政府腐败，明天的老李也一定值得信任吗？假设可以信任这一届或这一代的共产党的领导，但如何保证下一代也值得信任？
老师答：由制度和规则来保证。
我们问：如果人民认可党的纪检监察机关对党自己的干部的监督，谁来监督纪检监察机关？
老师答：由制度和规则来监督。
我们问：党规一旦被写入宪法，是否就形成了党国一体的固定制度？
老师答：不是党国一体，而是“党导国”体制，“党领导一切”本身就是中国现实，“只不过现在是以潜规则形式存在，不规范的地方很多，我们需要将其变成明规则，使之制度化和规范化”[iv]。
这组问答似乎无可争议，信任要用规则来保障，但今时今日正在制定和完善、明时明日可能被党修改或废除的党规，其制定和实施过程中都没有人民代表程序，那它能够支持人民的长久信任吗？
追问：规则制定者可以改变规则，一时的党规可能有寿命、有适用条件，也可能随着决策层的更替和治国理念的改变而改变；但党导宪法一旦被制定，党国或“党导国”体制一旦形成，则很难改变——党规入宪后，被合法化了的、长期固定的“党导体制”和存在不确定性的党内规则是否相称？前者意味着长期的信任，而后者似乎并不一定保证同样长效的监督与规范。党规入宪法的理念，似乎经不住时间的考验。
除时间制约外还有空间限制，各国政党的党规更加类似公司章程，在法律体系中没有地位，专门用以制约政党的是政党法。中国共产党党规的规制对象、内容和影响远远超出党内，但毕竟“党规姓党”，其入宪的合法性很难在国际语境中成立，不但无法将其作为中国经验去推广，反而成为国际社会诟病我国政治和法律不民主、不自由的依据。
然而，当今中国已经参与进全球治理的格局中，且发挥越来越重要的地位，这就意味着中国不可能继续在主权框架内故步自封，也不可能在“地方性知识”的特殊语境内悠然自得，参与制度和价值观的国际竞争已经成为刻不容缓的政治议题。[v]
柯华庆教授在课堂上没能完全说服我们认同其“中国式宪政”新方案，即“党导立宪制”，我相信一部分同学被说服了，另一部分没有，我相信反问和反思一直在进行，并将在一届又一届选课的同学中进行下去，学术探讨的张力与魅力可能就在于此。这门课给我的启发却非常大，我不一定认同党导立宪制，但我非常认同这样的问题意识：党规的实质应当或可能是什么？其在法律体系中应当并可能被放在什么位置？
之所以用“应当”和“可能”，是因为“党规之治”刚刚开始，我认为这里的“党规”在应然层面上不能只是已有的党内规章制度文本，在实然层面也并不是一个既成不变的事实，而是蕴藏了无限的可能性，国家治理现代化的契机或许就在其中。
王岐山没有回答的问题
党规问题可以拆分为如下两问：一是党导法规的合法性问题，二是党内法规的确定性与稳定性问题，统一起来，问题仍都表现为党规和法律的关系。
王岐山回答了第二个问题，即在党内，规则何以明晰，党内法治的确定性何以实现——制订《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》征求意见就是一次依规制定规则、以规范纪检机关监督执纪工作行为的环节，所依之规乃是《中国共产党党内法规制定条例》，这部条例颁布于2013年5月，被视为一部中共党内的“立法法”。
六中全会之后，国家监察委员会开始试点，与纪委合署办公，这也意味着纪委权力或将得到进一步加强。对纪委权力的监督，也以这次“党内立法”作为信号，走入制度化轨道。所谓《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，主体是中国共产党纪检机关，监督的对象是“执纪工作”（执纪的主体似乎也是中国共产党纪检机关），纯粹是党的内部治理，是党全面从严治党的“立法”行为，目的是令其内部治理走上法治化道路。
但党规不只是党内部的事务，它关涉的不仅是全面从严治党的问题，更是全面依法治国的问题，其中一个最重要的方面是建设法治政府。
在一个地委或政府大院里，有人大、党委、政协和地方政府等多个国家机关，供职于其中的有相当部分的党员，也有非党员，这些人都是建设法治政府的主体，也是依法治国的主要推动力量，并且都是党规规制的对象——本文权且将全部党规规制的对象称为政治家或准政治家，权且将党规的性质与位置问题放入法治政府建设和监察委员会设置的现实语境中来探讨，前者是对政治家权利义务的要求问题，后者是对其权力的监督问题。
宋功德讲的“党规之治”，看似治理的对象是中国共产党，目标是“依法执政”；似乎与治理对象是政府、目标是依法行政的“法治政府建设”是两个问题，但实际上我们看到，党规之治的治理对象与法治政府建设的主体，即受党规规制的所有政治家，是高度重合的；党规实施的场景多半是在政府内部，如决策场景、管理场景、监督场景等。党规效力的发挥之最重要场域正是国家机关，规范的对象是政府内部的政治家。
马怀德总结2012年底“法治政府建设新要求座谈会”各位专家的观点，认为要实现基本建成法治政府的目标，有三个关键因素：
一是政治家的决断。法治政府建设在中国的实现必须靠政治家的决心。要求其有自我限权自我约束的决心，“增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”；二是政治家的智慧。由于我国传统文化、公民素质水平和经济社会发展所处的阶段都很特殊，实现法治政府建设的目标需要政治家在制度设计和推动落实过程中所展现出来的智慧。
三是社会力量的成长。[vi]
三个关键因素中有两点是政治家因素。但在具体举措上，法学家们给出的方案还是落脚在行政法，落脚在民主参与、政府信息公开、控制行政程序加强法律监督和救济（包括行政问责）等，[vii]处理的仍旧是政府与社会的关系，没有探讨社会力量的培育，也没有探讨政治家的塑造，更没有探讨能规范政治家行为并为政治家所用的法律。
试想在对社会力量和政治家各自的问题都没有厘清的情况下，何谈二者的关系？严格来讲，社会力量的培育是一个社会学、社会工作的问题，不在法学研究的问题域内，但政治家塑造及其相关权力义务配置的问题，则是法治政府建设的关键问题，也似乎可以是法律社会学研究的应有之义。
尽管一般认为，“如果说现代法治秩序强调的形式理性法或形式法治始终以自由资本主义的市场经济作为奠基性的法，那么后现代法治秩序强调的实质理性法或实质法治则始终以社会主义思想中的公共福利作为奠基性的法。
如果前一种法治理论的奠基人乃是韦伯，那么后一种法治理论的奠基人是哈贝马斯”[viii]，但韦伯对“志业政治家”的讨论显然是对其形式法治理论的补充，志业政治家或许正是官僚制铁笼的一个突破口。
政治家的内涵是什么？外延与边界在哪里？哪些人可以成为政治家？志业政治家何以突破官僚制的铁笼？对此我们先从韦伯对职业政治家和志业政治家的区分开始谈起。
现代法理型支配和官僚制在韦伯眼里是存在弊端的，他对官僚制取代领袖持强烈的批判态度，认为“比例代表制乃是没有领袖的民主一种典型的现象：之所以如此，一方面是因为比例选取方式有利于望族山头在争取提名时的暗箱操作，另一方面，也是因为在未来，这种制度让利益团体有可能迫使政党把他们的干部列入名单，由而产生了一个非政治性的国会，没有真正的领袖的存身余地”[ix]——这种弊病也已然在西方政治生态中愈演愈烈，在2016年的美国大选中便可见一斑——在韦伯看来，“没有领袖的民主，也就是没有使命召唤感、没有领袖必具的那种内在精神性的、卡利斯玛要素的‘职业政治家’的支配。”[x]
韦伯认为，“就政治家而言，有三种性质是绝对主要的：热情、责任感、判断力”，这里的政治家是指“志业政治家”。韦伯所谓热情，“指的是切事的热情、一种对一件踏实的理想的热情献身、对掌管这理想的善神或魔神的热情皈依”，“政治家不在于热情本身，而是要用热情来追求一项‘踏实的理想’的同时，将对这个目标的责任作为自己行动的最终指针。
这就需要政治家具备最重要的心理特质：判断力。问题是炽烈的热情和冷静的判断力怎么在一个人身上调和起来”[xi]？出路或许是法律规制和道德自律双管齐下——本文所要讨论的政治家及其权利义务的内涵，即是韦伯意义上的志业政治家及其道德与责任问题。
实际上在韦伯看来，现代社会不断趋向于职业政治家即官僚的统治，志业政治家寥寥无几，即具备领袖资质的人不一定能够在官僚体制内得到提升；而职业政治家则以专业、客观且合理化的方式来行使被精确划分的职权，在大多数场合下，其所作所为是技术性和“例行公事”的，他们却拥有了统治的权力。
但这一判断主要是针对西方现代社会而言的，在中国，我认为不论官阶高低，官员大多处在“领袖”和“官僚”这两个理想类型之间，他们在某些情境中可能表现出形式理性化、机械化的职权运作，但在另外一些情境下则表现出不同程度的热情、责任与判断力。
在现代中国的治理体系中，按照马怀德教授的判断，政治家起着决定性作用。但能够起积极作用的，不是职业政治家，更不是腐败分子，而是在责任伦理自律之下又充满热情和理想的志业政治家。
那么中国社会的政治家，有多少是、或可能是志业政治家呢？中国的官员是否绝大多数只是官僚体制内的职业政治家而非有志业者呢？我认为中国官员更接近志业政治家，只是在以往的政治生态中往往丧失责任感——但都不缺乏热情与决断。
比如一位市长，在省长开会时他就是个负责执行的小官，回到市里给底下的县长开会，自己就成了说了算的大领导，七品县官的话在本地也被局长、科长们奉为金科玉律，不可违背，但局长回了单位也有定夺本单位各项事务、决定下面几十号人的权力，而任何一个政府部门的小科员，在老百姓看来也是有身份的人，是老百姓办事要找甚至要求的人；并且，任何一个在政府部门熬够年限的小公务员，都有很大可能晋升到一官半职。
官僚机构里有很多个官位，在位置上的个人不仅仅是本分的螺丝钉，在中国语境中尤其如此，因为地方本身就有很大的自主性和能动性，体制内的中国人也大多不安分，即使不具备志业政治家的资质，大都也具备成为志业政治家的念想。
换言之，如果说志业政治家应该是金字塔的顶层，一个金字塔是由无数个更小的金字塔组成的，除去政治金字塔最底层的非体制内的群众外，人人都是他所在的小金字塔的顶层，在政治上都有一定的能动性。
我曾接触和访谈过家乡的官员，我家乡曾有一位县委书记进行了所谓“三年大变样”的大刀阔斧的改革，使城市面貌焕然一新，他还基于个人的文化素养和商业判断，发展当地的旅游经济，引进资本举办草原音乐节，该音乐节延续至今，一年一度，成为当地的文化名片。
当地人说这位县委书记当年为了进行项目选址和城市规划，经常下班后驱车在县城和周边实地考察，后来他根据自己的考察，在周边农村的山脊上斥资修了一条百公里的“草原天路”，其当政期间该项目未见成效，被怀疑劳民伤财，使地方政府背上巨额贷款，财政紧张；但建成三年后，该公路成为“中国的66号公路”，吸引游客数以万计。尽管该县长后来因为改革有些“冒进”而未能得到很好的升迁，但不能不算具备热情、责任感与判断力。
这样的官员在中国不一定是多数，但并不罕见，中国的文化传统中，文人不乏“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的志业政治家情怀。
站在这样的角度去看韦伯的“领袖自由”的制度蓝图，看到的就不是领袖一个人的自由解放，而是一个政治家群体的自由解放，这个群体遍布社会生活的各个角落（下一章还会进一步说明），他们应当是引领时代发展和治理现代化的最主要力量。这也正是韦伯所真正期待实现的目标，即塑造出拥有国家意识和责任意识、具备政治成熟性的新公民，以对抗僵化的官僚制机器，并承担世界政治的使命。[xii]
正如上述县长的案例所表明的，志业政治家的秉性是重自由而轻规则，容易被过度的热情和价值目标引向“冒进”；即使不是真的冒进，也因标准不明、规则不清而说不清楚，或许正因为规则和标准的不明晰、不确定，政策随意变动（从全省的“三年大变样”政策到省领导被中央批评为冒进），一个具有志业政治家资质的官员最终没能更好地发展。因此，规则不明确、法治不健全的问题，是塑造志业政治家时必须反思的关键问题。
此外，不仅仅是对于官员而言，热情、责任感、判断力加上法治规则具有极端重要性；对于韦伯期待的“新公民”而言，他们将或多或少受到政治领袖所作所为的熏陶并沾染某些特性，并在合理性与非合理性以及责任伦理与心志伦理之间达到某种平衡，乃至以科学作为手段（而非目的）守护个体和民族的自由[xiii]——什么是科学的手段？
在韦伯看来要以人民选举和积极议会的方式实现全民范围内的“泛政治化”启蒙；而在中国，这一启蒙或许可以从各行各业中的8700多万名共产党员和所有非党员干部开始。但这种对志业政治家的培育和监督，必须有法可依——法律和程序本身就是调和责任伦理与心志伦理的科学手段。
志业政治家有别于职业官僚，对于职业官僚，我们用《公务员法》规定其权利义务；但志业政治家的权利义务，有别于职业官僚，也就有必要有更高的标准。
而能够指导政治家形成法治观念、实践法治行为以及能够规范其行为的更高的法律和道德标准，也不可或缺。因为我们没有这样的法律，过去几十年出现了严重腐败，过去几千年亦然。
一部专门规定政治家权利义务的法律至今没有，似乎世界其他国家也没有可供借鉴的经验。大多数国家用以限制国家权力的法律是宪法，而我国现今用以限制政治家权力的是党规。国家权力与政治家的权利义务和权力似乎不完全重合，在中国尤其如此。
因此中国更加需要一部能够切实规制政治家行为的法律，目前表现为党规，目前被愈加重视和不断完善的也是党规。但本文相信党规只是起点。
党规规制谁？
宋功德论述了党规具有溢出效应，并梳理出一个“与不同身份相应的党规国法清单”，指出了非党员普通干部和非党员领导干部应当遵从的党规。换言之，党规以非常强势的姿态影响非党员领导和干部——宋功德列出的党规可以规制的身份清单中，涉及到以下五类必须同时遵从党规和国法的人群：1. 普通党员（没有公务员身份、不担任公职的中共党员）：作为一个公民，必须遵从所有涉及公民权力义务的国法规定。作为一名党员，同时还应遵从适用于全体党员的党规和其他有关党规，履行党员义务并享有党员权利。其中党章第3条规定了党员必须履行的8项义务，第4条规定了党员享有的8项权利。
普通党员除了必须遵守党章外，还应遵从其他有关党规制度，例如《关于党内生活的若干准则》、《中国共产党员权利保障条例》、《中共中央关于加强党员教育工作的通知》、中共中央批转中央组织部的《关于建立民主评议党员制度的意见》、《中国共产党纪律处分条例》等。
2. 非党员普通干部（不是中共党员、未担任领导职务的公务员，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利）分为三类：
第一类隶属于国家政权机关，第二类隶属于党的机关，第三类隶属于政协机关、人民团体、事业单位等，他们具有公民和公务员两种身份，除适用同全体公民身份有关的宪法和法律外，还适用：1.同全体公务员管理有关的组织法，包括规范人大、政府、法院、检察院等国家机构的设立、职权及其运行的各类组织法，以及以《公务员法》为龙头的公务员管理法律规定。
2.同公务员履职行为有关的行为法，如从事立法工作的公务员要遵守《立法法》，行政机关公务员遵从《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》，司法人员应遵循《刑法》、民商法、行政法等实体法以及程序法来定纷止争。
3.适用同公务员监督约束和激励保障有关的法律规定，如《行政监察法》、《审计法》、《国家赔偿法》、《刑法》中的渎职罪规定等。
4.适用同所有干部有关的党规制度：党管干部是干部管理的一项基本原则，党章与其他党规在这方面作出的规定应当适用于所有干部，不受其是否是党员身份的影响，例如《干部教育培训工作条例（试行）》第11条规定：“干部教育培训的对象是全体干部。”再如，所有干部都要遵守有关作风建设方面的党规制度。
3. 党员普通干部（具有中共党员身份、未担任领导职务的公务员）具有公民、党员、公务员三类身份，相应地需要适用上述两类人群适用的党规和国法的总和。
4. 非党员领导干部（不是中共党员、担任领导职务的公务员）除了适用非党员干部的权力义务外，还要适用对所有领导干部的党规制度，避免公权私用、权力滥用，也要坚定社会主义理想信念，党规可对其提出明确的政治要求，比如《党政领导干部选拔任用工作条例》第4条第4款规定：“上级机关、单位选拔任用非中共党员领导干部、处级以上非领导职务的干部，参照本条例执行。”又如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》，均适用于非党员领导干部。
5. 党员领导干部（中共党员、担任领导职务的公务员）。[xiv]
宋功德指出，“一个人从单纯的公民身份增加了党员、公务员、领导干部等其他身份后，收约束的规范也增多，避免出现有身份而无规矩的制度空白。”[xv]
此时我们发现，以上包括公务员和非公务员、党员和非党员、领导干部和准领导干部在内的五类人群均是党规的规范对象，而又都符合本文所指的政治家至少是准政治家的基本特征，能够基本构成中国的政治家群体。
除了领导干部之外，我将所有公务员和非公务员的党员都视作理想类型意义上的“准领导干部”，即“准政治家”——不在党政机关工作的党员，理论上是宣誓具备共产主义理想且经过严格选拔的精英群体，在现实中，也确实更有可能成为各行各业中相对更加热心政治的人群；而公务员群体，不论是党员还是非党员，他们同样经历了公务员考试的严格选拔，具备一定的政治理想，是在党政机关内有潜力成长为领导干部的人群。
需要重申的是，“政治家”这个概念容易被理解为政治生活中掌握大权的人，即“关键少数”，但本文论述的政治家是一个更加广义的概念，不区分官阶高低、权力大小，只区分“职业政治家”和“志业政治家”。
我们在实践当中看到的一般政治家，首先可能是职业政治家，但在一定情境下又可以变身为志业政治家；即便暂时不具备资历，也都具备成为志业政治家的潜力。而“党规之治”的目标，或许正是要把上述五类不论是党员干部还是非党员干部、不论是干部还是非干部的政治家或准政治家群体，塑造成为志业政治家。
总之，当我们将党规规范的人群放在一起，试图为之命名时，最恰切的名字似乎就是“政治家”。
确定了党规规范政治家之后，宋功德还指出，政治家也利用党规，360°调整整个社会的七类群体：
1. 针对党组织和党员，坚持党要管党、从严治党方针，依据党章和其他党规，此类领导行为一般属于外部管理行为；2. 针对党的机关系统，可以视工作需要，依据党规或者内部规章，运用各种管理方式，此类领导行为一般属于内部管理行为；3. 针对国家政权机关、政协、人民团体和军队等，可以通过设立党组（党委）并发挥其领导核心作用以保证所有单位履行公务时体现党的意图，此类领导行为属于执政范畴；4. 针对国有企业、事业单位，可以通过设立党组（党委）和党的基层党组织等方式并发挥领导核心和政治核心作用，此类领导行为具有准执政属性；5. 针对集体经济、基层群众自治组织、社会组织，可以设立基层党组织并围绕组织活动开展工作、发挥领导核心或政治核心作用，此类领导行为重在支持和监督等；6. 针对非公有制企业，可以通过设立基层党组织方式，发挥战斗堡垒作用、贯彻党的方针政策，此类领导行为重在引导和监督；7. 针对党外群众，通过加强党委领导、发挥基础党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用等方式，教育引导广大群众相应党的号召，此类领导行为重在示范倡导。[xvi]
至此我们明确了，党规规范的主体有五大类，包含党员和非党员，公务员和非公务员，领导干部和准领导干部；五类主体利用党规调整全社会、影响到的主体又有七大类，其影响力之大令诸多学者反思党规姓党在何种意义上成立？党规的性质能否有其他可能性？
宋功德认为“党规是‘坚硬的软法’”，软法是指不能运用国家强制力保证实施的法规范（内涵），由部分国法规范和全部政治与社会规范共同构成（外延）；但对于党组织和党员而言，党规不“软”，是必须一体遵循、不得例外的硬要求，是不容违反、不得突破的刚性约束。这一论断将党规纳入了法的范畴，却似乎面临难以调和的矛盾。
由于宋功德预先声明了“党规姓党”，从理论上将党规限于“政治组织创制的软法规范”的范畴内，约束了党规的效力，同时降低了党规效力“强制性溢出”的合法性。但实践中，宋功德指出党规有溢出效应，即其影响力范围超出其效力范围之外，表现为受其影响的主体不限于其所调整的特定党组织和党员，还涉及其他党组织和党员，甚至对相关的公民、法人和其他组织的行为产生影响。[xvii]
由于政党是政治组织，不是国家职权组织，因此党规是党员的意思自治，体现中国共产党的意志；但其溢出的影响力往往是强制性的，这种强制性溢出的合法性就很难不受到质疑。
例如中国共产党党规可以要求党员必须采取无神论的立场，但宪法规定了公民有信仰自由的权利，因此无神论立场的相关规定就只能放在党内法规范围内，一旦外溢，就与宪法冲突。
可是有的党规即使限制在党内法规的范围内，也无法避免其与宪法和法律的冲突，例如双规对公民人身自由的限制，因为“双规”并非正式司法程序的一部分，而是一个先于司法程序的对人身自由进行限制的党内措施。要想解决这一矛盾，就需要把双规纳入司法程序，那么就需要由一部专门的“政治家法”而非一党之规，来赋予一个专门的司法机构双规的权利。
再如《中国共产党统一战线工作条例》，其对象是中共党员之外的民主党派、无党派人士、党外知识分子、少数民族人士、宗教界人士、非公有制经济人士、新的社会阶层人士、出国或归国留学人员、港澳同胞、台湾同胞及其在大陆的亲属、华侨归侨及侨眷以及其他需要联系和团结的人员，重点是其中的代表人士。所谓代表人士，必然具备领袖资质和潜力，对其“发现、培养、使用、管理”也应当由国家依据一部“政治家法”进行，因为党外人士似乎没有义务遵守党规。
像《中国共产党统一战线工作条例》这样的“党导法规”对非党员适用时是否具有合法性的问题，柯华庆、强世功等学者分别给出了各自颇受争议的方案[xviii]，但二者将党规与宪法相联结或说把党规提升至宪法级的方案均有难以解决的矛盾。本文提出的观点则是，“党导法规”之所以能够约束非党员，是因为党规的性质不仅仅是党内法规，还是“政治家法”，政治家受其约束、监督和指导，也利用其效力治理全社会。
这种“政治家法”类似公务员法,但其适用范围和强度均高于公务员法,且因政治家在国家政治生活中具有领导地位，用以指导和规范政治家的法律就应当更加契合并弘扬宪法精神。
但与宪法的区别在于，前者用以限制国家权力，后者用以限制政治家权力并规定政治家的义务；前者是针对机构和系统的，或许更加适合于韦伯意义上的现代西方国家的官僚体制，后者则是针对政治家个人的，强调限权的同时还是义务本位的，对干部的评价标准由此产生，例如十八届三中全会对政绩考核机制提出了新要求，摒弃GDP政绩观后，采用什么标准考核干部的问题就需要制定明晰的规则。
学者普遍认为，国内宪法不具备限制国家权力和基于契约等文化和制度基础，非常倚赖统治者的良心。“政治家法”这个概念恰恰内涵了从政者的良知要素，兼顾对从政者的道德要求与评价标准，这种对良知要素的法律规定，不仅是中国社会也是现代各国所缺乏和需要的，但在中国似乎更容易找到文化根基和现实条件。不过，这种更高标准的、对政治家权利义务的法规，一旦脱离宪法，也有可能侵犯政治家作为个体的基本权利，因此政治家法必须能够统一于宪法。
法律制约可执行的条件是有法律后果，有司法、有监督。对于政治家而言，热情之外必须有责任感和判断力，承担责任和后果是对其热情的必要约束，这一方面要靠自律，另一方面更要靠法律。
由于党规的溢出效应，人们在实践中发现，党内纪律检查的职能往往是外溢的，而政府的行政监察往往是无力的，同时司法监督的依据是宪法和法律，党规对政治家的规制无法被纳入法律程序，这就使得“我们在种种政治判断或者风险评估之下，设立了国家监察委员会，国家监察委员会要整合党内纪律检查、行政监察、司法监督的职能”[xix]。
原本党规作为“软法”，“是不能运用国家强制力保证实施的法规范”[xx]；但监察委员会日后或许将称为保证党规实施的国家强制力——这将推翻学者对党规所做的“软法”的定位，同时学者们也指出：“这样的改革，涉及国家政权组织形式的重大调整，本着改革于宪有据于法有据的原则，必须考虑修宪的问题。”[xxi]
还有学者质疑：监察委员会的设立目的是反腐，检察院重要的职能就是反腐，纪委也抓反腐，在做这样的制度设计的时候，可能涉及到宪法权力重新分配问题。我们应该充分利用好当前宪法的资源，不能放着现有的资源不用，而在宪法之外再搞一套，实际上宪法配置的资源就是很好的。[xxii]
所以问题出在哪里呢？似乎出在表现形式为党规的、规定政治家权力义务的规则，无法被纳入宪法和法律的框架内，由此出现了似乎在“另搞一套”的现状；换言之，因为党规之治的法律性质和地位不明确，让法学家对一套宪法之外的、一府两院之外的大监察制度的正当性产生了质疑。
事实上，2016年1月，习总书记在十八届纪委六次会议中强调完善监督制度，监督体系，顶层设计，既加强党的自我监督，也加强对国家机器的监督，健全国家监察组织架构及形成全面覆盖国家机关以及公务员的监察体系。监察的对象，与本文讨论的政治家群体是重合的。监察的执行者是党的纪检机关，即纪检系统和监察委员会一套人马，两块牌子。
由于执行者是党，监察的对象是党规规制下的政治家群体，那么监察的依据和标准将会更多地是党规；党规将更多地溢出为“政治家法”，用以规范国家机关内的所有政治家和准政治家。能够达到的效果，是限制政治家的权力。
王岐山说“信任不能代替监督”，补充完整应该是“人民对政治家的信任不能代替人民对政治家的监督”，似乎不能阐释为“人民对政治家的信任不能代替纪委对政治家的监督”。但现实是人民必须依赖纪委的纪律检查、政府的行政监察和检察院的司法监督，其中最有力度的是纪检监察。因此当下的逻辑似乎是代表人民的党，派出其纪律检查机关，使之成为国家的监察委员会，监督和限制政治家的权力。
有学者认为国家监察委员会的设立是落实依宪执政的契机。但宪法的本质是要限制公权力，监察委员会限制了国家机关的公权力，同时也限制政治家的私权，但其自身作为一种国家强制力，权力却大大增加了。因此对纪委权力的定性和监督，就成为问题的根本所在。解决问题的关键，则是规则和程序。如果监察委员会不能受到规则和程序的有效制约，很可能会出现一个巨大的吞噬一切的公权力，以法治和反腐之名，侵犯隐私和人权。
在设立国家监察委员会的语境中，规范中国共产党纪律检查机关的法律必须被制定，用以监督纪委对政治家的监督，这或许就是所谓的“监督执纪工作规则”所要做的。
而《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》是一部党内法规，监督的主体是党的纪律检查机关、监督的对象是执纪工作——虽然可能涉及到纪委的纪律检查、政府的行政监察和检察院的司法监督三个方面的执纪工作，但总的趋势是这三方面合而为一个国家监察委员会，与党的纪检系统是一套人马。这就使得“监督执纪工作规则”成为一个纯粹的党内法规。
一部纯粹的党内法规，似乎无法解决国家性的问题，即“人民对政治家的信任不能代替人民对政治家的监督”，因此虽然监察委员会动用的人马是纪检系统的，但其实质应该是代表人民进行监督，用以规定其权利义务的法规就不能仅仅是党内法规，而应该是宪法和法律。
解题的思路如果不是党规入宪法，那就是先把“党导法规”由党规上升为“政治家法”，再探讨把政治家法上升进宪法，而这两次上升，必须经过正当的立法程序，且必须分为两次，不能一次性完成。
只有成为具有普遍意义的“政治家法”的党规才能进一步上升为宪法，而将政治家法上升为宪法至少能达到两个效果，一是把国家监察委员会的监督纳入宪法规范的范围，二是政治家的权利义务被纳入宪法后，国家监察委员会对其进行监督的机制实际上就实现了违宪审查，能够与现代化的法治语境相协调。
十八届四中全会的决定强调了“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，这就要求把掌握国家权力的政治家群体的权利义务在宪法中明确出来，并且设立专门机构对公权力的行使进行违宪审查。
当下的情况是这个审查的机构已经开始试点，但政治家的权利义务还未在宪法中体现，并且，这个审查机构自身的权利义务也未被宪法和法律明确。而这两项权利义务，都还停留在党规阶段。之所以很难向宪法迈进，是缺少一个中间环节，即明确党规可以是、应该是、实质上也确实是“政治家法”，而非仅仅是党内规范。
政治家问题是一个深刻的政治、社会与法律问题，从历史上看，人们记住了拿破仑法典，但不知道拿破仑属于哪一个政党；华盛顿历来非常反对党争，现实也证明了西方党争民主存在的弊端。因此我们不需要对西方模式亦步亦趋，不需要重蹈党争的覆辙，我们需要的是一个有“热情、责任感和判断力”的政治家群体。如果让党规突破政党的局限，成为政治家群体的共同法典，是否能成就它对世界的贡献呢？
注释：
[i]柯华庆，刘荣．论立宪党导制：战略与管理，2015
[ii]论立宪党导制 ．现代社会主义网．2016-09-01[引用日期2016-12-5]
[iii]“党规之治”是柯华庆教授在中国政法大学为法理学专业的研究生开设的选修课程。
[iv]柯华庆，刘荣．论立宪党导制：战略与管理，2015
[v]参见季卫东：法治中国，中信出版社，2015年，第59页。
[vi]马怀德，王青斌：“法治政府建设：目标、要素及现实举措”，《人民法院报》，2012年第006版
[vii]同上
[viii]强世功：“从行政法治国到政党法治国——党法和国法关系的法理学思考”，《中国法治评论》，2016年：第36页
[ix]参见马克斯.韦伯：《学术与政治》，钱永祥等译，广西师范大学出版社：第253页
[x]同上：第252页
[xi]同上：第 254-255页
[xii]赖俊楠：马克斯韦伯“领袖民主制”宪法设计的思想根源，载《人大法律评论》，2016年第一期
[xiii]同上
[xiv]见宋功德：《党规之治》，法律出版社，2015年：第130-150页
[xv]见宋功德：《党规之治》，法律出版社，2015年：第147页
[xvi]见宋功德：《党规之治》，法律出版社，2015年：第99-104页
[xvii]见宋功德：《党规之治》，法律出版社，2015年：111页
[xviii]参见强世功. 党章与宪法:多元一体法治共和国的建构[J]. 文化纵横. 2015(04)；参见柯华庆.中国式宪政——试论党导立宪制.引自网络.http://www.aisixiang.com/data/84804.html
[xix]引自网络
[xx]见宋功德：《党规之治》，法律出版社，2015年：111页
[xxi]引自网络
[xxii]引自网络
