一、理论背景与问题的提出
村干部作为国家的基层代理人，是国家政策输入到农村社会的重要载体，其在政策执行过程中的行为直接影响着国家政策的最终效果｡
关于基层干部行为的研究可谓汗牛充栋，学界提出了诸多理论和假说，在对基层干部的界定上一般没有刻意区分乡镇和村级干部，这也符合二者确实很难分开的现实｡所以基层干部行为的既有研究也适于作为本文讨论村干部行为的理论背景｡在众多关于基层干部行为的理论背后我们可以发现其一些隐含的基本假定:基层干部要么被假定为维护村民利益而与上级政府冲突，[1]要么被假定为维护上级利益而与村民利益冲突｡[2]也有观点认为基层政权日益成为脱离了原来的行政监督的、同时未建立任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团，只要基层政权还有“权益性行动”的空间和机会，他们就一定会以各种各样不符合国家意图的形式来实践政策，以谋取自身利益，同时损害农民的利益｡[3]更多的实证研究则从不同侧面发现:基层干部不管是与上级还是与农民，不管是采取哪种形式(冲突还是合作)，其行为都是在既定结构约束下的理性选择，不能笼统地定性，而是随特定情境而变化的，需要具体分析｡[4] 现有文献探讨了不同政治经济结构对干部执行行为的影响｡如邱明哲研究了在相同时期，昆山和温州因受制于各自的经济结构，对国家养老保险政策的不同执行行为｡[5]目前文献中尚没有对在政治经济结构既定的条件下，同一执行主体同一时间对不同政策的执行结果的影响的研究｡本文试图通过山东省B县W村村干部在执行低保政策和新农保政策过程中不同的行为，进一步探讨，在同一个村庄，同一批村干部(道德思想水平既定)在既定政治经济和社会结构(村里的血缘宗族关系不变、面对同样一批村民)下，为什么村干部执行两种政策时，行为有如此大的差异？
国家近来密集出台的一系列惠农政策是为了防止基层干部对农民利益的损害的，但有研究却发现，惠农政策不但没有能增进农民利益，反而加强了村民对于村干部的利益依赖｡村干部渐渐成为村民享受国家惠农政策的必要环节，这使得村民对于村干部的利益依赖增加，进而对于村干部更加“宽容”，村干部的权力反而上升｡[6]可见，笼统地谈政策本身对干部行为的影响有失武断，需要通过对政策执行过程的细致分析才能呈现政策与干部行为的具体关系｡
二、个案描述
本文的实证资料来源于笔者对W村政治生态长期观察，以及2013年1月、3月和6月对贫困户、普通农户、村干部、B县民政局干部所展开的集中调查和访谈｡在对本个案进行深入研究之前，首先介绍一下其相关背景因素，以呈现出该村低保和新农保制度实践的背景｡
(一)W村的基本概况与治理秩序
W村位于S省西北部的B县，虽然B县近几年发展迅速，跃为全国百强县，但是该县发展主要靠县里几个大企业的带动，该县乡村的面貌改变并不是很大，甚至还有几个全国贫困村｡W村虽算不上是全国贫困村但也并不富裕｡由于该村地少人多，每人分得的田地数量十分有限，每人每年粮食收入大约四五百块钱，仅仅能满足个人口粮｡近年来快速上涨的物价，这些粮食收入更显单薄｡因此村里的大部分人放弃了田地，进城打工，健壮的青年去外地干建筑，女孩就去纺织厂当女工｡村里剩下的大部分是老弱病残｡从该村的总体情况来看，低保政策和新农保政策显得尤为重要，这两项惠民政策如果能切实落实，做到应保尽保对帮助该村村民改变生活有着极其重要的意义｡
了解一个村的治理秩序，包括基于错综复杂的血缘人际关系而形成的权力分布及其治理传统，对研究一个村的政策执行有着重要的意义｡W村有大约3000口人，属于所在镇的大村｡并且，该村属于典型的杂姓村，有张、刘、孙、赵、陶、许、付等十多个姓氏，其中张姓和刘姓最多｡但是张姓和刘姓中又分了不同的血缘宗派，凝聚力略显薄弱，而少数姓氏家族的凝聚力更强｡在W村许多活动中，不同的血缘群体会进行暗的较量或者明的争夺｡某种程度上，家族血缘的力量是决定村庄治理结果的重要力量｡上届村委会选举的时候，有人送电饭锅，有的送油，还有的送钱“一票五十元”，在选举完成后村民可以去自己投票的候选人家里领取投票福利｡当问到村民是否是根据回报的大小确定选谁时，只有很少一部分村民回答是，其中一个重要的原因是这些福利差不多｡其背后更重要的原因是:选举之前各候选人都会聚集自己的家族，并分派他们到各个其他家族中的德高望重者还有某条胡同里的精英人物那里去游说，给自己拉票｡由于村里的家族传统以及胡同人情，村民往往会从家族元老还有胡同精英的投票意向中选择其一｡上次(2009年——笔者注)县里扶贫给粮农发过一批粮囤，村长为了给自己在下一次选举中打基础，把粮囤分给了村里比较有权势的家族元老和精英们｡由此可见，该村的干部滥用权力扭曲政策是一个通则，这似乎印证了前述黎娟娟的发现，但我们的调研却发现了异常现象｡
W村差不多共有80条胡同，此次调查在W村走访了40条胡同，每条胡同走访了三户，共计120人｡不仅覆盖了该村所有贫困户，还包括部分收入高于绝对贫困线的农户｡调查发现2012年该村低保标准线为家庭年人均收入2300元，共有30人(21户)获得低保，占该村总人数的10%｡实际上，W村家庭年收入低于2300元的，远远多于30人，因此，就算所有低保名额都分配给了年人均收入低于2300元的家庭，还会有一部分年人均收入低于2300元的困难家庭不能享受低保｡所以低保的“应保尽保”原则也仅仅是一种原则而已｡有意思的是，在低保不能涵盖所有有资格享受的村民的情况下，竟然有家庭年人均收入高于2300元的13人(9户)获得了低保补助，占低保总人数的43%｡甚至其中这13人之中，有的家庭收入居该村收入的中上游｡最有说服力的例子就是:前两任村支书都拿到了低保户名额，至今依然在享受｡由此可见，只有57%的低保资金被用到了低保户，剩余43%的低保金因“伪保户”的出现而漏出｡
2011年W村开始实施新农保政策｡根据对村干部和村民的访谈得知该村新农保政策参保率超过90%，村民参保的积极性非常高｡村民D从2012年开始领养老金，很满足｡当笔者问道，会不会嫌政府补贴得少时，她说“怎么会呐，政府多好啊，还给补贴，这是赶上好时候了”｡她并没有像许多学者替她抱怨的那样去抱怨养老金少，她觉得有就很知足｡“本来很多老人不相信这个政策，但是一听说别人已经开始领钱了便纷纷参了保”｡
为何两项政策的效果在同一个村庄会有如此大的不同?是什么使得村干部在两项政策中的执行行为有如此大的变化?下面我们通过对两项政策执行过程进行比较，找出造成村干部不同行为的原因｡
1.政策内容不具体，程序不完善
首先，低保户的确定缺乏明确的标准｡虽然2012年民政部220号《最低生活保障审核审批办法(试行)》文件在原政策的“户籍地和家庭收入两项”的基础上添加了家庭财产一项(家庭成员拥有的全部动产和不动产)，初衷是想将家庭财产殷实但无家庭收入的人群去除在外，避免一些家庭有着轿车却享受低保的情况，但由于低保对象的识别仍然以收入计算作为标准，而收入又难以测量且统计工作量太大致使该政策改进并未能产生实际效果｡无论是通过建立计量模型分析低保户的特征，还是通过参与式打分排序，都离不开对应该享受低保的农户的家庭特征的综合分析｡但目前并没有一套完善的明确的识别农村低保户特征的体系，只能大致估测，村民吃饭、穿衣等的花销难以准确统计｡虽然有“低保标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行”这样貌似权威的规定，但由于明确、可操作的标准的缺失，客观上造就了村干部的自由裁量权，干部会随时根据与自己的亲疏远近以及是否给自己带来利益确定对象｡
其次，政策实施程序异化｡《最低生活保障审核审批办法(试行)》出台之前的低保政策文件非常笼统，基本都是一些原则性规定，如“应保尽保”、“要加强监督”等，没有可操作性｡即使在220号文件颁布后，在B县政府网站上也并没有任何关于实施低保政策的奖惩细则，仍然充斥着“一般”、“也可”等非常模糊的字眼｡据B县所隶属的Q市的文件《Q市农村居民最低生活保障政策摘要》(2012)规定:申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡(镇)人民政府提出申请；村民委员会受乡(镇)人民政府委托，也可受理申请｡受乡(镇)人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡(镇)人民政府；乡(镇)人民政府审核后，报县级民政部门审批｡乡(镇)人民政府和县级民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见｡
在实际政策执行中，由于《摘要》要求的个人申请、村委会审核、召开村民代表大会调查情况进行民主评议等实施形式，将会耗费村委会大量的时间与精力，而村干部协助实施农村低保工作，也并没有相应的激励措施｡在这种情况下，村委会为了方便，便将上述程序简化｡村委会还会出于亲疏关系，优先推荐与自己关系密切，但家庭收入并非最差的农户｡同时由于镇和县级民政部门人员配备严重不足，在实际工作中他们会简化监督程序，导致对申请人家庭收入方面的核查不能得到落实，后续的监督工作也一直搁浅，客观上使得村干部的权力被放大，最终导致低保名额的确定实际上主要由村一级主导｡在接到镇上确定的名额后，最初，村委会几个村干部在一起进行协商，然后村委会成员推荐，但是推荐并不是根据家庭情况，而是掺杂了各种人情，这样在最初确定名额时便没有把所有村民纳入可能的范围内｡一般村委会会预留名额，以防他们意想不到的人提出要求｡此时，少部分村民会通过非正式的渠道得知要确定低保名额这一情况，在确定名额之后村委会会到这些“准低保户”家发放申请书，然后村委会盖章批准｡批准之后，村委会组织举行一项演讲，让获得低保补助名额的村民上台介绍自己的家庭情况｡在村里低保政策没有得到过正式的宣传，村民只是在最后名单确定的时候收到通知｡低保政策实施时本该在确定名额之前让候选的村民介绍自己的家庭情况，但是村委会将这一程序推移到了最后，使之成为一项可有可无的补充程序｡村民在低保户确定之前并未收到任何通过正式渠道传播的信息，仅仅只是在名额确定以后面对铁板钉钉的结果｡如下图所示:
首先，村民对低保政策实施的监督意识弱｡一提到低保，村民大多摇头道“好事都是当官的说了算，怎么能轮到咱普通老百姓”｡当问到村民为什么不去举报的时候，村民T说:“告有什么用，咱小家小户的没背景，去哪告，就算告了也白告｡拿不上就拿不上，不去贪那小便宜”｡
其次，村民的监督能力没有保障｡在整个政策施行过程中没有人告诉村民应该通过什么渠道，到什么部门去行使自己的监督权｡政府上下级之间也存在着共谋:“上级政府还得需要村干部去做很多事情，对村干部的以权谋私也会睁一只眼闭一只眼，再说，村干部推荐的不合条件的也不会太离谱，不可能像以前让开宝马车的人去领低保，上级也不怎么追究”｡
(二)新农保政策的执行
目前新农保政策缴费环节中，由村民缴费、国家补助、集体补助三部分组成｡其中的“集体补助”，即村集体和其他社会经济组织对参保人员缴纳养老保险费的补助或资助作为“集体补助”记入个人账户｡在集体补助中，有条件的村集体应对参保人缴费给予补助，具体补助标准由村(居)民委员会民主确定｡“具体补助标准由村(居)民委员会民主确定”很有可能会给村干部滥用职权留下空间，但是由于目前在新农保中很少有集体补助这一项缴费，所以，村干部所能直接接触的便只有国家补助与个人缴费｡
1.政策程序清晰｡根据《B县城乡居民社会养老保险实施细则(试行)》，农村社会养老保险业务由县农村社会养老保险事业管理处、镇(办事处)人力资源和社会保障所具体经办，村(居)民委员会协办人员(以下简称“村协办员”)协助办理，实行属地化管理｡主要流程如下:
(1)参保登记:①农民申请(填写参保登记表，提供身份证、户口簿原件和复印件)→②村级初审→③镇(街道)审查并建立参保人基本信息数据库→④县农保处审核，建立参保信息库｡
(2)保费缴纳:①参保人保费每年定期存入“新农保卡(折)”→②农合行代扣缴费→③县农
(3)领取申报:①发放领取通知书→农民申报(身份证、户口簿原件和复印件)→②村级初审→③镇(街道)审查→④县农保处核定待遇｡
(4)待遇发放:①县农合行开立存折(卡)→②养老金按月转入转入农合行代发→③农民到农合行网点领取｡
(5)关系转入:①农民申请(填写参保登记表和转入申请表，提供相关材料)→②转入村初审→③镇(街道)审查并为转入人建立基本信息数据库→④县农保处审核→⑤建立参保信息库和办理转入手续｡
(6)终止保险:①本人、受益人或法定继承人申请(填写注销登记表，提供证明材料)→②村级初审→③镇(街道)审查→④县农保处核定个人账户余额→⑤支付待遇终止养老保险关系｡
从新农保政策的实施程序看，每一个步骤都很具体，内容也很明确；每一个政府部门及人员的角色和责任界定得也很清晰｡更重要的是，每一个环节都与参保农民个体直接关联｡B县还设立了专门的办事处，负责办理新型农村社会养老保险业务，相对于低保事务有着更充足的资源和条件，对新农保政策的流程、档次、监督有明确的规定，使得该政策的执行有了更多保障｡
村干部具体负责城乡居民社会养老保险参保登记、缴费档次选定、待遇领取、关系转移接续等业务环节所需材料的收集与上报，负责本村上月死亡人员名单的上报，负责向参保人员发放有关材料，提醒参保人员按时缴费，通知参保人员办理待遇领取手续，并协助做好政策宣传与解释、待遇领取资格认证、村民基本信息采集、情况公示等工作｡可见，村干部在整个过程中主要是负责“村级初审工作”，而其职责也只是进行材料的上传下达，对参保农民信息的核实，政策的宣传与解读｡村干部在新农保政策中几乎没有滥用权力的空间｡
2.参保资格明晰｡参加新农保政策的申请条件明确清晰｡据《B县新型农村社会养老保险办事机构信息》，具有本县户籍，年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可在户籍所在地自愿参加新农保｡缴费档次:缴纳养老保险费标准目前设为每人每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元共10个档次，多缴多得｡这是一项村民自己交钱自己得养老金的政策，交钱就有养老金，不交就没有｡政策清晰明确，可操作性强，没有被“二次解读”的可能，村干部没有寻租、设租的土壤，从客观上减少了其扭曲政策的机会｡
3.村民在新农保政策实施过程中的监督意愿与能力强｡新农保政策非常重要的特点是与农民自身利益高度相关，实现了与相关利益者的激励相容:交钱就有养老金，不交就没有，并且多交多得｡所以，大多数村民尤其是参加了新农保政策的老年人都称“国家政策好”、“赶上好时候了”｡在这种情况下，农民会有强烈的意愿去监督政策的实施，而不会将其当作是与自己无关的、干部的恩赐品｡
当问到村干部是否会在新农保政策中滥用权力时，村民说“这个他们可动不了手脚，我们自己缴的钱，多缴多得，他们说了不算，都是上面统一安排的，自己去领”｡当问到“参加新农保需不需要给村干部下礼时”，村民说，“这个不用，这个都是自愿的，村里大多数人都缴，如果不让缴就去告他，我们自己缴钱，我们在理｡发的宣传单子上都有监督电话哩，不行就打电话告他｡”在农民参加新农保之前村里大喇叭进行了宣传，并且村协办员挨家挨户发过有关新农保的宣传材料，与前述低保政策实施过程中对信息的垄断和过程的操纵相比，新农保政策充分证明了其对村干部权力的限制作用｡
虽然目前新农保政策还有很多制度缺陷，如因其统筹层次低、地区间财政状况的差异导致统一的社会保障制度的功能尚不充分、制度的可持续性等问题，[7][8]但就现有条件下的制度设计而言，该政策因其与农民利益的切身性和兼容性，大大提高了农民对政策的监督意愿与能力，从而在防止村干部以政策谋私方面相较低保政策要更为有效｡前述该政策目前存在的缺陷(如层次低、不统一、不可持续)等恰恰是因为与广大农民利益的兼容度尚不够充分有关，将来政策设计时完全可以通过提高与农民利益的兼容而得到改善｡
四、结论与进一步的讨论
通过W村同一干部群体在同一时期同一地点对不同政策执行的不同效果可以看出，政策设计与村民利益越兼容，其明晰度越高，则村民对政策实施的监督意愿和能力越强，政策被村干部重新界定的机会便越小，扭曲政策谋取私利的可能性越小｡为了与既有文献形成对话，本文控制了村干部与农民的素质以及经济社会结构约束两个变量，在此前提下，笔者找到了导致政策执行效果差异的原因:不同政策的不同设计水平｡不能笼统地说政策好还是坏，好政策不能仅以其初衷的美好来评判，而应该以其实施效果来证明，而这个效果就是由设计水平决定的｡新农保政策由于与村民利益的兼容度高，内容和程序也比较明晰，所以村民有意愿也有能力去监督政策的实施，限制了村干部以权谋私的空间；低保政策则恰恰相反｡
本研究的一个启示是:村民民主素质低下，没有监督意识和能力的说法是站不住脚的｡村民的权利意识与监督能力并不是天生缺失或敏锐，它是在不同政策环境下的产物，关键看政策设计有没有允许其锻炼和培养的机会与空间｡从新农保政策的执行上可以看出，村民不是没有形成权利意识的可能，他们认为“自己缴费，自己在理”，其理直气壮的维权意识对村干部的权力行为形成了有力的制约与监督｡然而也应该看到，村民的权利意识又不是十分清晰，尤其当政策设计模糊了自然权利与权力恩赐时，自然不会有清晰的权利意识与对权利的监督意识和行为，这从低保政策上看得非常清楚｡村民将低保作为一项“恩赐”来对待，他们觉得这是占公家的便宜｡所以他们一方面都在竭尽全力去沾光；另一方面，当自己没有能力沾光而看到不公平现象时，倾向于采取息事宁人的态度而不会较真去监督｡
基层民政干部认为低保与新农保两项政策的性质不同(前者属非普惠性政策，后者属普惠性政策)是导致不同执行效果的原因｡非普惠政策导致基层执行者拥有了自由裁量的权力(使得有资格享受的不能得到，不应该享受的却能得到)，而普惠性政策则限制了这种权力｡本文不支持这一说法｡笔者认为，政策的性质(究竟是普惠还是针对特定群体、非普惠)与政策过程的开放是两个不同的问题，不容混淆:不管是否普惠性政策，都可以通过与更多的相关人群发生直接的利益关联，促使其为了自身的利益去捍卫和监督政策的实施，从而保证政策目标的实现｡政策过程越开放，与相关利益者兼容度越高，政策制定的科学性也会越高，民众的监督意愿也就越强｡大多数文献强调低保对象无法有效识别这个难题上，而对谁来识别、如何识别这两个问题给忽视了｡将政府对民众单向的静态的识别变成政府与民众、民众与民众之间，多方共同参与的识别过程，使其成为与所有相关利益者都相关而非部分人的专利，可能会成为破解这一难题的新的视角｡
参考文献：
[1]张海荣.人民公社时期干部政策执行中“变通”问题研究[J].北京行政学院学报，2011(6):18-25.
[2]Yong shun Cai.Between State and Peasant：Local Cadres and Statistical Reporting in Rural China[J].The China Quarterly，2000(163)：783-805.
[3]Sally Sargeson&Jian Zhang.Reassessing the Role of the Local State：A Case Study of Government Interventions in Property Rights in a Hangzhou District[J].The China Quarterly，No.42.(July.1999):77-99.
[4]萧楼.钟摆型政府:乡镇财政和政府行为[C]/乡村中国评论:第4辑.桂林:广西师范大学出版社，2006:134-149.
[5]邱明哲.国家政策执行的地方政治经济学[D].(台湾)清华大学硕士论文，2007:53.
[6]黎娟娟.市场化下的乡村政治生态——以A村为例[D].北京大学硕士论文，2010:3.
[7]张开云.新型农村社会养老保险:制度逻辑、制度困境与政策前瞻[J].中国社会科学院研究生院学报，2011(1):96-101.
[8]刘向红.影响新型农村社会养老保险可持续发展的若干制约因素[J].农业经济，2011(8):58-59.
