2016年6月，英国就是否脱离欧盟举行了全民公投，结果是脱离欧盟。
毫无疑问，在欧盟已经面临很多困难和挑战的时刻，这一公投结果会对其一体化的进程构成不小的打击。它传递出一个很清晰的信息：英国人——起码他们中的很多人——不想再继续维持以前那种对外开放和合作，他们认为欧盟这种国际共同体带来的负面效果超过正面价值，全球化的贸易也不一定对他们自己有好处，他们想变得更“独立”。就此而言，这可能是自近代以来一直以自由国际贸易为基本国策的英国的最重要转向。
与此同时，在大西洋彼岸，美国总统选举爆出大冷门，没有任何政治经验的特朗普在共和党初选中获胜，成为正式的共和党总统候选人。在很多人看来，特朗普的胜利就是美国版本的政治右翼化和民粹化，即便在接下来的竞选中他输给民主党的希拉里•克林顿，他的影响也不会马上消失。
如何理解西方世界的这种变化？经常被人们认为已经相当成熟的西方民主，为什么也不能阻止这种右翼化的趋势？本文针对这些问题展开讨论，并以此为契机分析现代民主政治的若干重要特征和机理。
议程的设定
客观地说，英国脱欧并非一时兴起之举。在历史上，相对于欧洲大陆来说，英国长期扮演“离岸手”的角色，尽力使欧陆内部的各个权力之间保持有利于自己的平衡。二战后，欧洲开始踏上内部整合之路，一般来说人们将其看作经历无休止的战争后欧洲各国对极端民族主义的反思和拒绝，但欧洲的外部边界仍然存在，苏联作为一个共同的外部威胁在欧洲整合中起到的推动作用也不容忽视。
英国属于广义上欧洲的理所当然的成员，欧洲共同体（欧盟的前身）成立之后，英国也是较早加入的国家之一（1973年）。但很多英国人一开始就对这个超国家组织有所怀疑，以至于加入仅两年后，英国执政的工党就为此问题陷入难以解决的内部分歧。工党政府支持留欧，但很多代表下层民众的工党成员极力反对。当时的保守党则支持留欧。
1975年英国首相哈罗德•威尔逊宣布就留欧还是脱欧举行全民公投，这也是英国历史上的首次公投。当时英国保守党领袖撒切尔曾这样评价这次公投：这是“工党为了解决其内分歧而采取的动作”，工党政府没有能力做出决定，便“把球甩给了人民”。撒切尔领导了当时保守党的支持留欧运动，但她在任英国首相之时，又极力反对欧洲单一货币政策，尤其拒绝英国加入欧元区。
世易时移，2016年英国举行了其历史上第二次公投，主题仍是脱欧与否（欧盟早已在1993年取代欧共体），但支持和反对的阵营几乎调换了位置。执政的保守党政府支持留欧，但很多保守党成员支持脱欧，工党主流则支持留欧。然而，撒切尔所指出的问题却仍然存在。卡梅隆为了连任首相，争取“疑欧派”（Eurosceptics）特别是右翼政党英国独立党（UKip）对保守党的支持，承诺连任成功后将就是否脱欧问题举行全民公投。
如果我们只看公投本身，它很容易给我们一种印象，即这是公民“自己”在用选票就某重大事项做出决定，好像这是民主的体现。公投之后很多媒体都做出类似这样的评论，即无论公投结果如何，这是民主的声音。卡梅隆自己也在公投结果公布后发表公开演讲时说：“这个国家刚刚进行了一场大型的民主活动，这也许是我们历史上最大的一次。”
然而，我们还可以问这样一些问题，即为什么要就这个议题公投，而不就其他议题公投？为什么现在公投而不是其他时间？为什么公投的选项只有这两个而不能有第三个或更多？事实上，在公投前，所有这些问题都已经被决定了，它们的重要性决不亚于公投本身，却并没有经过民主的程序。
如前所述，这些决定通常是某些政客在政党内部权衡之后做出的，远离公众的视线，公众对这些决定基本上没有控制能力。正如英国这两次公投所体现的，它们都或多或少跟政客们的个人野心有关。很多人在讨论公投是否民主时，都只关注公投本身，而没有考虑公投的这些有关议程设定的“前提条件”，好像公投自然而然就该如此这般发生，这是对现代西方民主以及全民公投的一种非常粗浅的理解。
在欧洲语言中，“全民公投”（referendum）一词起源于古罗马，最初指“平民大会”的投票决定，因此与它同义的另外一个词是“plebiscite”, 其词根“pleb”即平民的意思。一个议题通过与否完全由选票的数量决定，或有时候干脆就由群众喊声的大小决定。在近代，较早使用这种方法来通过政治议题的是法国的拿破仑，1880年他通过公投将自己确立为法兰西第一共和国的第一执政，300多万人投了赞成票，只有区区562人投了反对票。在这一结果的支持下，仅四年之后他就成了法兰西第一帝国的皇帝。
希特勒是另一个喜欢使用全民公投的人，他的上台本身就带有很强的民粹色彩，这方面已有相当多的描述，但较少引起我们注意的是，他前后一共发动了四次公投，而且都得到超过90%选票的支持。1933年，在得到几乎不受法律限制的统治权后不久，希特勒要求德国人就德国是否退出日内瓦裁军谈判会议和国际联盟进行公投，95%的人投票要求退出。1934年，兴登堡总统去世后，希特勒要求公投决定是否确立自己为唯一的德国元首，90%的德国人投票赞成。1936年，98.8%的德国人投票同意德国占领被《凡尔赛条约》确定为非军事区的莱茵地区。1938年，99%的民众通过公投同意德国吞并奥地利。
值得注意的是，纳粹党上台前夕，德国内外交困，民生凋敝，纳粹党趁机煽动民众赢得议会选举中的多数票，但即便是多数也只有44%。为何在不久后的公投中希特勒就能获得一边倒的支持，史蒂夫•道格拉茨很精辟地说，那主要是因为在公投时根本没有反对派。公投只有“是”或“否”、“赞成”或“反对”的答案，无论结果是什么，都带有压倒性的特征。
正如此次英国脱欧公投的结果一样，如此重要的议题，即便只有53%的投票支持脱欧，此结果也只能被打上“人民的呼声”的封印。无怪乎撒切尔称公投是独裁者和煽动家才喜欢用的工具。
政治的极化
我们将目光投向美国，特朗普的获胜当然不是因为全民公投，但仍然带有明显的民粹特征。特朗普经常说他代表着美国“沉默的大多数”，与建制力量（the establishment）——包括共和党内的建制力量对抗，他要将权力从那些习惯于操弄政治的精英手里夺回来，交给人民。当然，将权力交给人民或“沉默的大多数”实际上等同于交给他自己，因为他认为自己才真正代表着人民，才真的为人民发声。
当然，我们需要知道的是，现代民主政治多少都带有一些民粹色彩，一个候选人要在选举中胜出，多少都要有一些马克斯•韦伯所说的卡里斯玛式的人格魅力，而竞选者也都需要让尽可能多的人相信自己才是人民利益的真正代言人。
然而，这里有一个“是朋友还是敌人”的问题。一般而言，竞争中的不同政党和候选人不会把其他阵营及其支持者看作真正意义上的“敌人”，他们充其量只是持有不同的政治见解，对“这个国家怎么了”“我们应该向何处去”这样的问题有不同的答案而已。而且关键在于，正常情况下，他们不会相信自己一方就是永远和绝对正确的，从而不同意自己的另一方就是“与人民作对”，甚至应该被彻底打倒。用当代政治理论家尚塔尔•墨菲（Chantal Mouffe）的话来说，这是一种对立但不敌对的竞争状态，而且现代民主主要就依赖这种状态所带来的开放性，墨菲将其称为“论争式民主（agonistic democracy）”。
然而，特朗普在近期的美国大选中展示的却是另一番图景，这也是为什么这次美国大选非常抢眼，与以往很不一样的最主要原因。特朗普相信他所代表的“沉默的大多数”才是真正的美国人民，并声称“其他人并不重要”。
他甚至向其支持者暗示，如果希拉里当选，美国宪法第二修正案保护下拥有持枪权的、支持他的人可以做点什么。特朗普的生意中有一块是培训别人怎么赚钱，后来很多学员向法院起诉他的那个所谓“特朗普大学”存在欺诈行径。在初选期间，特朗普在公开场合怒斥就此案做出裁决的法官，称他是墨西哥裔，所以他不可能做出公正的裁决。
此言一出，美国国内舆论大哗，因为这其实不完全是盛怒之下控制不住情绪的表现，它和特朗普一贯的政治立场实际上是一致的。特朗普非常著名的一个竞选口号就是要在美国和墨西哥边境建一堵墙，挡住来自南美的非法移民，他对外来移民持强烈的敌视态度，他认为应该把打击恐怖主义和对穆斯林人群及其宗教的控制紧密相联，如果当选势必要加深制度性的宗教和种族歧视，他对女性公开的嘲讽和攻击也数不胜数。
因此，在特朗普那里，“美国人民”是有所特指的，比如墨西哥裔、穆斯林、有色人种、同性恋等可能就不那么值得被归入人民之列。自然，他也将其对手希拉里的竞选阵营看作敌人，几乎是欲除之而后快。
种种迹象都表明，特朗普的竞选策略基本上是通过分裂社会，制造恐惧，尤其是对外来移民、穆斯林和全球化的恐惧，从而达到煽动民意并获取政治利益的目的。特朗普的主要支持者是中下层白人，他们在全球化的进程中获利最少，而且随着制造业从美国流向其他国家，他们的工作机会也在减少，因此对全球化甚少有好感。他们也敌视外来移民，认为外来移民抢了自己本来就少的工作机会。他们大都因为极端伊斯兰主义和恐怖主义也敌视穆斯林群体。特朗普所做的基本上就是将这些人的愤怒调动起来，作为他自己的政治基础。
特朗普现象与墨菲所说的“敌对式民主（antagonistic democracy）”很相似，即不是将政治对手看作和而不同、有序竞争的对立面，而是看作一定要打倒的敌人。这也是为什么该现象同时带有很强烈的民粹色彩的原因。
民粹主义一般会将“人民”或“人民的意志”看作一个不可分割的、具有内在一致性的整体，因而只可能有“真正的人民（true demos）”和“虚假的人民（false demos）”之间的区别，不可能有关于“谁是人民”“什么是人民的利益”这类问题的不同答案。
民粹主义领袖一般会攻击已有民主程序的正当性，认为它代表了少数人或建制派的利益，正如特朗普在选举中所做的那样。他试图将其政治上缺乏经验这一点转化为优势，将自己装扮为那部分被体制忽略了的大多数人的真正代表，而这些人才是真正的美国人民。
然而吊诡的是，尽管民粹主义的煽动家经常将“真正的人民”放在其话语的中心，他们实际上却并不相信人民自己能组织和管理自己，因为一旦缺乏正确的领导，人民很快就将涣散或被敌人误导。从而，真正的人民的胜利与某个人或政党的胜利是分不开的，只有这个人——如希特勒或特朗普——或其政党才能拯救那个衰弱的、受到敌人包围和打压的民族。
最终，领袖的意志与人民的意志合而为一，正如在纳粹德国时期一样，希特勒的意志就是人民的意志，二者之间没有任何距离。
社会的分裂
上述极化政治并不会凭空出现，它需要有一些条件的促成，如国际环境、原有政治制度、历史遗留问题等，但其中最主要的是其国内的基本社会状况。
此次英国脱欧公投和特朗普在美国共和党初选中的胜利，它们有一个表面上不起眼但实际上很重要的共同点，即它们都在很大程度上出乎人们的意料。作为较早加入欧共体的国家，英国有太多理由留在欧盟，其中最显著的就是欧盟所提供的所谓单一市场。
该市场以1958年《罗马条约》所构想的“四项自由”为基本组成，即货物、服务、资本和人员在欧盟内部的自由移动，这意味着整个欧盟构成一个几乎没有任何内部壁垒的单一市场，它对外也可以以一个统一经济体的身份参与国际竞争，二战后欧洲的经济发展在很大程度上要归功于此单一市场。
如果从欧盟退出，从而失去该市场，长期来说英国的经济必然会遭受一定的打击。正如英国《独立报》一篇评论所指出的，“英国目前只构成全球人口的不到1%，全球GDP的不到3%，而且每年呈递减趋势，如果退出欧盟，英国会越来越难以在影响其自身繁荣和福利的问题上发言”。
与这类支持留欧的理由相比，支持脱欧的理由显得弱了很多。这些理由包括：欧盟内部人员的自由流动导致英国对自己边境的控制减弱，外来移民过多；欧盟机构缺乏民主，却能对各国内政指手画脚；脱离欧盟就不用交成员国费；等等。
然而，很多分析指出，虽然这些大多都是真实的问题，它们远没有很多人想象得那么严重，如外来的移民大多数具有大学学历，不会造成太大负担，而且英国国民也有相当多在欧盟其他国家工作生活，等等。另一方面，脱离欧盟其实只是看起来会解决这些眼前的问题，实际上会让英国长期的处境更差。留在欧盟内部，参与规则的制定和改革，尽力争取解决其存在的问题，这才是英国所应该选择的路径。
以上这些留欧的理由看起来都很充分。事实上，在公投前，大多数人都相信公投的结果会是留欧。就连支持脱欧的英国右翼政党独立党领袖法拉奇在公投前都预期结果会是“留欧”。公投的结果让几乎整个世界都感到惊讶，各国媒体纷纷将此作为重大突发事件来报道。
同样，特朗普在共和党初选中的胜利也颇让人吃惊。在初选开始时，特朗普非常不被看好，甚至他自己一开始都对获得提名不抱太大希望，很多媒体都揣测他参与大选的动机可能主要是吸引眼球，从而有利于自己的生意。然而，结果也令人很意外：川普获得了共和党初选中的多数选票，正式成为共和党的总统候选人，他真的有可能成为下一届美国总统！
实际上，这两个场景中的“意外”都指向了一个没有被足够重视的事实，即无论英美，其社会内部分化都已经较严重。
感到意外的大多是受过高等教育，有较宽广的国际视野，有能力并且愿意从长远的角度考虑和分析社会问题的人，我们泛泛地把他们称为“精英”并不为过。他们之所以感到意外，恐怕主要是因为他们没有看到或起码没有切身感受到其国内另一个世界的存在。
在这另一个世界中，人们关心的主要是一些非常“当下”的问题。比如，在美国的某个州，我们可能会发现当地的一家工厂关闭了，因为资本家认为把它开在第三世界国家会更有钱赚，而很多当地人却因此失去了工作和收入来源。再比如一些英国的建筑工人可能会发现，因为欧盟的人口自由流动政策，他们面临来自一些东欧国家工人的竞争，而这些人可能要求的工资低得多。或者在很多欧美白人看来，外来人口的流入会带来传统的流失、极端主义和恐怖主义问题等。
对于这些人来说，全球化或区域一体化所带来的体验更多的是被剥夺和被排斥。在面临“脱欧”还是“留欧”这样简单的二选一选项时，英国的这些人很容易便会做出更切合他们的实际体验的决定。
英国脱欧和特朗普现象中的一些统计数据也很好地印证了这种社会的分化。在45岁以上的英国公民中，支持脱欧的占多数，年轻人则大多支持留欧；教育程度越低，支持脱欧的可能越大；收入越高，支持留欧的可能越大。特朗普支持者的构成与此类似，低收入、低教育水平、年长者居多，同时多了一些种族的因素，即中下层白人更有可能支持特朗普。
总体上来说，英美这两个国家都存在社会两极分化的现象，其政治在很大程度上反映了这种分化，同时也进一步加剧了分化的可能。如果生活在两个世界中的人们没有什么共同语言，缺乏相互间的沟通和情感上的共鸣，那么很自然地其政治就向“敌对化”方向转化。
代表政治
尽管我们在这里所描述的社会分化中可以辨识出“精英”与“大众”之间的区别，而且也确实有论者认为在当今各国的反全球化浪潮中，存在一种“全球精英联合，民众却日益分裂”的现象。
然而在政治层面，我们需要注意的是，那些领导反全球化运动的人，却又经常是精英。无论是特朗普还是法拉奇，就其财富和所拥有的权力来说，他们都可以说是十足的“精英”。但这并不妨碍很多来自底层的民众将他们看作自己利益和诉求的代言人，或者把他们看作自己的“代表”。
很多时候，我们将民主政治看作是“人民自己统治自己”，当民众人数过多从而不可能都聚在一起参政议政时，他们就要选出一些代表，这些代表与民众之间的关系是或起码应该是一种代理关系，即政治代表应该听从民众的命令，以民众的利益为唯一指导开展政治行动，否则便是与民主相悖。
这听上去不错，但实际过于简单，简单到几乎可以说是错误的。原因主要在于“人民”的身份是模糊的，“人民的利益”或“公共利益”的内容也是不确定的。很多关于民主的理解都强调它是一种对民意的吸纳过程，但大多有意无意地忽略了或低估了，在“谁是人民”或“什么是民意”的问题上，其实并不存在所谓绝对正确的答案。拿美国建国之初和今天相比，“人民”的范围扩大了很多，但“人民是谁”的问题并没有得到解决，是否接纳已经居留在美国的非法移民，同性恋能否和其他公民一样享有婚姻权利，等等，这些都涉及到人民的身份问题。
因此，当我们在说政治代表们要听命于民众的意见或命令时，民众本身在“什么是对的和应该做什么”这个问题上也是分裂的。事实上，即便在一个很小的群体中，在涉及共同行动时，也需要有人站出来表达他对该群体公共利益的理解，这种发言带有很强的主观性质，它不可能像镜子一样“反映”客观实在的公共利益。
也正是因为这种发言带有主观色彩，这个人才被同其他人区分开来，如果他的发言被很多人接受，他实际上就构成了对这些人乃至整个共同体的“代表”，他也就拥有了权力。这个人，通常就是我们所说的政治领域里的精英，他多少得具备一些突出的特征或能力，比如逻辑思维、综合理解、语言表达能力，或者具有出众的魅力，总之他得在人们眼中和其他人有所不一样。
很多人自然而然地把民主和精英对立起来，以为民主好像就是反精英的。其实不然，即便是民粹主义政治，也同样离不开精英，甚至可以说精英色彩更加浓厚。民粹主义的典型例子是希特勒时期的德国和查韦斯治下的委内瑞拉，无论希特勒和查韦斯本人出身多么平民，从其所拥有的权力和影响力的角度来说他们无疑都是精英。同时，他们的权力背后又有着相当广泛的“民意基础”，尤其是中下层普通民众的支持，他们都是被选举上台的。
与我们的一般印象可能不一样的是，选举本身就带有精英甚至贵族性质。古希腊的城邦经常被认为是民主政治的发源地，但在当时选举普遍被认为是一种贵族制或寡头制的政治工具，最符合平等政体或民主政体的是抽签任官制度，亚里士多德在《政治学》中就曾对此有过详细的描述。
一直到近代，孟德斯鸠、卢梭等人还在将选举与贵族制联系在一起，原因很简单，能被选举出来的一定是较“出众”的，而在前现代社会，那就只能是贵族了。当代的政治理论家伯纳德•曼宁（Bernard Manin）对此做过政治科学式的分析，他的结论是：“被选举出的代表‘必须’具备一些被正面认可的特征，这些特征将他与选民们区分开来，并在此意义上优于他们。”
关于现代民主政治中的精英特征的研究并不少见，最彻底的恐怕莫过于熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》一书中的分析。他说，那些提出民主学说的功利主义先驱们试图通过某种方式计算出所谓“共同福利”，实在是“看不到18世纪五金商以外的世界”。熊彼特几乎完全颠倒了人们对民主的一般想象，既然不存在先在、透明的“共同福利”，“人民的统治”就是一个没有实在内容的想象。在他看来，民主是一种“方法”，是“那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票而取得做决定的权力”。
换句话说，民主政治其实也是精英统治，只不过精英们不是通过世袭、神选等方式获取“做决定的权力”，而是通过竞争选票的方式。熊彼特的批评有一定的道理，也“启发”了我们当下很多将西方民主看作“选主”过程的观点。从这个角度看，特朗普和希拉里之间的竞争只能看作是所谓精英之间的权力争夺战。当然，熊彼特的理论不能被简化为阴谋论的高级版，这一点我们暂且不讲。现代西方民主其实也并不只是一套产生精英的程序。
这里最大的问题在于如何理解民主的反面。如果只看精英这一层面，好像二者确实没有太大区别，主要是“方法”不同。然而不可否认的是，希特勒时期的德国和今天的德国有着巨大的差别，不仅是精英的产生方式不同，人们的观念和情感、人与人之间的关系等都发生了巨大的变化，人们的“生活世界”完全改观了。
从政治的角度来说，关键在于政治共同体是开放的还是封闭的。确实，所谓“共同利益”并不先在地存在，它一定需要精英（政治家或政党）的积极建构，但这些作为人民代表的精英是否垄断了对共同利益的理解和表达？共同体内部是否存在一个公共空间，允许不同的对共同利益之理解的争鸣？
根据法国政治学家克劳德•勒弗（Claude Lefort）的说法，定义纳粹德国式极权政治的并不是其独特的精英产生方式，而在于其政治代表（或国家）同社会之间不存在任何距离。
在纳粹德国，希特勒就是德意志人民，他的意志就是人民的意志。任何反对他以及当时的德国政权的人都是与人民作对，因而都应该被消灭。与此相反，民主政治的标志则是一种开放性或“不确定性”，即不存在一个确定不变的对人民的代表，不同的对人民的代表之间应该存在一种公开的、和平和有序的辩论和竞争。
政治精英的个人野心在这个过程中当然会发生作用，不可避免也无需避免，但在政治过程中，他们每个人的发言只不过是多种声音中的一种，这也就意味着在理论上任何人包括那些边缘群体都可以产生自己的代表，加入到这一公共空间的辩论中来。
在今天英美带有民粹主义色彩的政治中，我们可以观察到一些反民主的苗头。特朗普并不喜欢美国民主政治中那个开放的空间，他可能更倾向于在他的领导下将它闭合上。
在英国，平庸的政客为了自己的权力武断地发动公投，愤怒的普通民众用一锤定音的方式决定了国家的未来，无论有什么反对意见，一概到此为止。20世纪是人类历史上前所未有的动荡的世纪，两次世界大战、极权主义政治、大屠杀、集中营，所有这些加在一起打碎了近代以来人们对启蒙的想象和期待。但苏联的垮台和冷战的结束却给很多人带来了新的希望。
在世纪之交，人类世界看上去确乎是一番新的景象，战争似乎成为遥远的过去，日益全球化的经济贸易成为各国人民生活的中心，不同肤色、种族、宗教和政治意识形态的人们之间的隔阂也变得不再那么重要，宽容和合作好像成为新的世界性“普世价值”。
然而不幸的是，起码就目前看来，新的世纪也并不令人十分满意：冷战是结束了，但核威慑还在；伊拉克战争和颜色革命并没有催生稳定的民主国家，反而在混乱中为极端恐怖组织提供了温床。在西方民主国家内部，也出现了明显的右翼化和民粹主义倾向：法国、荷兰、奥地利等国都出现了势力强劲的右翼政党，就连一向被认为更加温和开放的英国和美国也不例外。
也许英美极化政治并不至于走向民主的反面，但如果民粹主义在一向被认为较稳定和繁荣的西方民主国家也如此容易滋长，起码说明从较开放的政治走向民粹主义远比我们一般想象的要容易。
