特朗普的“意外”当选及其执政风格可以说是当前世界政治的焦点议题。美国大选的结果无疑会深刻影响未来的中美关系，然而白宫并不是唯一决定美国对华政策的权力中心，府会之争和两党政治的作用在美国对华决策中也至关重要。以中美经贸关系为例，国会充分运用其贸易领导权力，通过制定对华贸易领域内不同类目的法案，形成对华贸易政策，直接决定着两国经贸关系的发展。因此，系统研究过去八年间美国对华贸易政策的突出特征，显然具有重要的理论价值和现实意义。
一、对华贸易政策的内容:基于法案的文本研究
2008年的美国不仅经历声势浩大的政治选举，同时也饱受金融危机的煎熬。无论白宫还是美国国会均表达出重塑美国经济优势的贸易愿景。选举落定之后，政策诉求逐步落实，此番贸易政策调整的影响首先波及到中国。以国会为例，第111－114届国会直接涉及对华贸易提案的数量高达54项。其中经由总统签署正式成为法案的有3项，即《2010年美国制造业增强法案》(以下简称USMEA法案)、2012年通过的《美国关税修正法案》(以下简称GPX法案)和《2016年美国制造业竞争法案》(以下简称AMCA法案)。本部分主要通过这三条法案内容的文本分析探讨美国国会贸易政策对对华贸易的影响。
美国国会各项政策的形成过程始于相关议案的提出，具体分为议案(Bills)、联合决议案(Joint Resolution)、共同决议案(Concurrent Resolution)和简单决议案(Simple Resolution)四种不同形式，其中议案和联合决议案立法程序相同，只有关于美国宪法的修正案才必须要求以联合决议案形式提出;而共同决议案与简单决议案的提案内容一般与美国的法律无关，多集中在两院议事规则、运作以及两院对时事的看法方面，通常不会递交至总统。议案提出后被呈递给参众两院，两院接收到新的提案，分别随机以字母S(Senate的简称)和H(House的简称)为编号命名提案，然后提交至相关的委员会(Committee)或小组委员会(Subcom-mittee)，委员会通过举办听证会及立法投票来决定是否采取下一步立法行动，一旦确定，提案就立即呈递两院，接受两院审核，若两院达成一致，方可递交总统，经过总统审阅同意签署，正式成为法案(law)。
关于对华贸易政策内容的研究，本文只对第111－114届国会对华贸易提案中正式成为法案的部分做文本分析，因为只有正式法案才能对美国的贸易政策产生实际影响。
(一)法案内容分析
《2010年美国制造业增强法案》(H．R．4380)于2009年12月16日由密歇根州众议员SanderLevin发起，于2010年8月11日经由美国总统签署成为法案，本项法案内容分税收修改和程序设置两方面。税收修改方面，主要是通过修正美国协调关税表(HarmonizedTariffSchedule)，对部分原材料降低税率或者暂缓纳税，以达到减轻美国国内制造业进口材料支付的关税成本，促进制造业发展的目的。另外，本项法案还修改了1985年统一综合预算协调法案(COBRA)，为进入美国市场的商品增加海关费用，修正刺激招聘促进就业法案，把企业所得税降低至25%以下，并提出针对小型公司的永久性税收政策，减轻企业压力。程序设置方面，法案规定除非相关条文的有效期届满，但凡是在本法案通过15天(2010年1月1日)之后存入货仓或从货仓提取使用的货物，以及原来税表项目下的货物均可以进行清算与再清算，相关企业只需向美国海关及边境保卫局(CBP)提出申请方可。
《2016年美国制造业竞争法案》(H．R．4923)的制定是美国国内工商团体不断要求续签的《综合关税法案》(Miscellaneous Tariff Bills，以下简称MTBs法案)的直接产物，其主要内容是规定美国企业能够向美国国际贸易委员会(以下简称USITC)提出申请，要求暂时停止向特定产品征收关税，进而提高企业竞争力。具体而言，与MTBs法案一致，AMCA法案规定企业申请只要满足以下三个条件:(1)国内生产相关产品的从业者未表示反对;(2)暂免或降低的关税措施可使相关生产者及消费者获利;(3)不会造成过多的税收损失(50万美元以下)。唯一不同的是，在申请程序方面，AMCA法案稍有变动，其规定如下:首先，相关企业可直接向USITC提出申请(Petition)，该委员会将在联邦公报公布相关资料以征询公众意愿，USITC汇总意见后，向国会提出初步报告(PreliminaryReport)，报告内容包含税码、国内业者意见、预估税损失，可能惠及人群等基本信息，并允诺在60天之内向国会做出最终报告(FinalReport)。
《美国关税修正法案》(H．R．4105)的制定始于2011年12月美国诉中国企业非公路用轮胎实施反补贴措施的失利。出于对国内相关产业的保护及此后相关诉讼案的顾虑，2012年2月29日才被提出的该项议案，迅速被美国国会通过，于2012年3月13日由总统签署正式成为法案。GXP法案内容主要是通过对《1930年关税法案》进行修改，加大对“非市场经济国家”的关税制裁为国内产业的发展提供竞争优势。法案规定除非该“非市场经济国家”的政府或者公共机构提供的补贴无法认定或衡量，否则美国商务部有权对“非市场经济国家”的商品征收反补贴税，而且此种类型的反补贴调查具有可追溯性，适用于从2006年11月20日开始并依据《1930年关税法案》第1671条提起的反补贴案件另外，该项法案明确了进行反补贴调查的依据，规定只要“非市场经济国家”产品的国内补贴行为在一定时期内降低了该产品的进口平均价格 美国商务部就有权对其补贴行为进行评估，计算其正常价值对提高产品加权平均倾销幅度的影响，并在这个过程中，要求美国商务部避免双重征税。
(二)法案产生效果
第111－114届国会主要通过贸易领域内的不断提案，对部分原材料的进口关税暂时取消或削减，减轻国内企业的税收负担，加大对国外相关企业的反补贴与反倾销调查力度，提升美国制造业的竞争力，加快资本大规模回归国内，改善国内经济状况，对中美经贸关系产生了严重影响。
首先，直接影响美国对华投资情况。国会贸易政策营造良好的投资环境使部分资本回流国内，直接减少了美国对华投资金额数量。根据中国商务部外资司的资料显示(参见图1)，2009－2013年美国对华投资企业数目和投入金额增速持续放缓。事实上，自美国国内开始提出重振制造业构想以来，特别是《2010年美国制造业增强法案》的通过以后，美国制造业对华投资增速明显放缓，2012年美国制造业对华投资额不增反降，只有94．2亿美元。到2015年美国制造业对华实际投资金额达到五年来的最低，只有91．45亿美元。
其次，改变了中国外资利用的产业布局。中国实际利用的外资主要来源于外商直接投资，美国国会保护国内制造业的贸易政策直接降低了中国相关产业可利用外资金额，2009年中国外商投资额为900．33亿美元，尽管到2014年增加为1195．62亿美元，但不难发现，外商投资增速明显放缓。不仅如此，美国国会保护国内制造产业的贸易政策直接导致美国自2011年起持续减少对华制造业的投资金额，统计数据显示2015年的美国对华制造业投资已经低于2010年的规模(参见表1)，国会政策的影响由此可见一斑。另一方面，国会贸易保护政策使中国制造业中美国外资比例减少的同时也加速了中国外资利用的产业布局变化 2011年中国服务业外资利用金额首次超过制造业(具体参见图2)，截止到2015年，服务业实际使用外资771．8亿美元，增长16．5%，占外资总额比重达到61．1%，高出制造业29．7个百分点。高技术制造业实际使用外资94．1亿美元，同比增长9．5%，占制造业实际使用外资总额的23．8%。
最后，促使中美贸易摩擦加剧。2012年GXP法案的签署，授予美国商务部更大的裁决权，使其能够自主对“非市场经济国家”进行补贴调查，特别是法案规定补贴调查可追溯至2006年11月20日，直接导致其发动补贴调查的次数由2012年的11次上升到2013年的39次，其中累计发布平衡税措施次数最多的国家为中国，实施次数高达35次，远远高于其他调查对象国家(具体参见图3、图4)。立足保护国内产业发展的国会贸易政策，促使美国商务部不断加深对中美贸易的监管，中国企业不得不担负更重的举证责任才能应对美国发起的相关调查。简言之，国会贸易保护政策落到实处，中美贸易摩擦加剧。
二、对华贸易政策的制定:基于议员特征的比较研究
美国国会政策的制定始于议员提案，提案能否得以通过又取决于议员的附议，那么究竟是哪些因素促使议员提出相关提案或采取附议行为?这些因素是否存在于美国国会对华贸易政策的制定中，对中美经贸关系产生影响?为回答这些问题，本文拟分析第111－114届国会中对华贸易政策相关提案的提出议员及附议议员，集中关注其政党席位、选区特征、政治态度，从中发现规律性特征，及其与国会对华贸易政策制定的关系。
(一)政党席位
国会政治虽然也有明显的政党区分，但一方面其与政府及两党全国委员会互不统属另一方面国会提案成为法律又必须遵循专门的程序，即提案后交两院审议经总统批准签署才正式成为法律，其中两院审议的程序最为繁琐，需要经受不同党派议员审核、听证、修改、公开辩论，投票通过后方可进入下一阶段，许多提案就是在这个过程中流产，而且国会议员每两年选举一次，政党席次分布经常变动，由此导致的“一致政府”与“分立政府”的状态也时有发生，因此关于政党席位在国会政策制定过程中的作用并没有统一的说法。究竟国会中政党席位比重能否对国会提案产生影响?这种影响又是否会作用于国会对华贸易政策的形成?为探究两者间关系，本文选取第111－114届国会中正式成为法律的三则提案为例，进一步探析政党席位与国会对华贸易政策制定之间的关系。
追溯《2010年美国制造业增强法案》(H．R．4380)的立法过程可以发现，该项法案于2009年12月16日由民主党议员提出，并获得1位共和党议员附议，2010年8月11日经由美国总统签署成为法律，此时众议院民主党席位262位，共和党席位178位，民主党处于绝对优势，美国政治处于“一致政府”状态，但其成为法律的经历却耗时将近八个月之久。而《美国关税修正法案》(H．R．4105)虽然由共和党议员于2012年2月29日提出，获得52位共和党议员附议，此时国会众议院席位共和党占优势，美国政治处于“分立政府”状态，但该则提案却获得77位民主党议员附议，用时不足半月，同年3月13日，获总统签署批准，迅速成为法律。同样也是由共和党议员发起，《2016年美国制造业竞争法案》(H．R．4923)于2016年4月13日提出，获得43位共和党议员，18位民主党议员附议，5月20日正式成为法律，无规律可循。
这说明在对华贸易政策方面，党派因素下国会席位分配数目不均带来的“一致政府”或“分立政府”状态对提案能否最终成为法律影响不明显，政党席位并不直接作用于议员行为，要全面评估国会对华贸易政策的形成与议员行为之间关系，还需考量其他方面的因素(具体参见表2、表3)。
(二)选区特征
国会立法始于提案，议员依法拥有提出议案的权利，附议议员的人数不是提出议案的必要条件，一项提案即使无人附议也能被提出，有时候一项议案也可能得到不同选区议员的附议。以第111－114届国会对华贸易提案为例，提案涉及议员分布不算集中，大约有四十个州，其中加利福尼亚州提案最频繁，高达67次，阿拉斯加州则仅有3次(具体参见表4点击放大)。表 4 第 111 － 114 届国会对华贸易提案州区分布情况
为验证议员选区情况与他们提出或者附议对华贸易议案之间的关系，本文选取了第111－114届国会对华贸易提案中涉及频次最高的五个州，即以加利福尼亚州(67次)、纽约州(55次)、俄亥俄州(53次)、宾夕法尼亚州(50次)、伊利诺伊州(50次)为样本，进一步考察这些州出口贸易产业布局具体情况。可以看出，最为关注对华贸易提案的五个州在贸易结构方面有一些共同特点，其主要出口贸易产业集中在制造业和高新技术产业上面，而且中国是这些州的主要出口市场。
具体而言，中国是加利福尼亚州第三大出口市场，2013年加利福尼亚州对中国的出口金额达到164亿美元其中电子科技类产品占比31．1%交通设施类产品占比9．8%，机械类占比9．4%。伊利诺伊州在2015年一年出口到中国的货物金额达到49亿美元，中国成为该州仅次于加拿大和墨西哥的第三大贸易伙伴。纽约州出口行业主要集中在杂项制造和金属制造方面，2015年，中国已成为纽约州第六大出口贸易伙伴出口金额达到近38亿美元。俄亥俄州主要的出口行业集中在交通设备、机器制造和化学产品方面其中交通设备的出口总额在2015年已达155亿美元。中国是俄亥俄州的第三大出口贸易伙伴，2015年双方贸易总金额达到33亿美元。宾夕法尼亚州主要出口行业为化学制品，2015年出口金额达到79亿美元，而中国是该州第三大贸易伙伴，货物的出口总额为21亿美元。
不难理解，以上五个州在对华贸易政策方面频繁提案的行为与其地区经济产业布局之间有着密切联系，这说明了选区利益诉求是第111－114届国会议员影响对华贸易政策制定的重要依据。
(三)政治态度
“议员是一群以追求连任为目标的政治行为体”，选举需求驱动议员审视不同层次的利益，进而做出政策决议。基于议员的个人政治态度可能影响国会对华贸易政策的考虑，有必要进一步分析议员政治态度与其提案或附议行为之间的联系。
本文以第111－114届国会对华贸易提案中涉及频次最高的五个州为样本，在逐一甄别相关议员参与提案的具体情况后，发现存在个别议员格外热衷参与对华贸易提案的现象。关于议员政治态度的判断，本文采用美国关注热点(On The Issue)网站通过社会生活和经济生活两个维度判断议员政治态度的测试模型。其中，社会生活方面主要衡量议员愿意政府多大程度干涉其健康、道德、爱、娱乐、信仰和其他等不能用金钱度量的活动。测试分数六十分以上意味着这个议员对不同人群和生活有包容度，而四十分以下意味着议员认为道德和安全的标准应该由政府严格限制经济生活方面则主要核算议员是否愿意让政府干涉其退休金、预算分配和税收等经济生活。测试分数六十分以上意味着议员认为财政状况应该由个人负责，自由市场竞争比政府统一管理要好，四十分以下说明议员认为财富被政府重新分配过的社会才是最好的社会，他们相信政府有权决定什么对社会有益，以及应该在每项事务上花费多少资金。
具体测试方式是通过从议员投出选票、发表的演讲和相关新闻等议员行为举动中收集与问题相关的信息，把这些信息分为强烈支持、支持、中立、反对、强烈反对五种烈度，然后统一放在设计好的数学模型中，计算整理出议员的政治态度(具体可参见图5一例)。
大体上，议员们的政治倾向各自定位在四个区间，分别为:自由主义(Liber-tarian)、左倾自由主义(Left Liberal)、民粹主义(Populist)与右倾保守主义(Right Conservative)。其中，民粹主义(Populist)支持政府积极干涉社会问题与经济问题，与之相反，自由主义(Libertarian)则要求政府减少对社会和经济问题的参与。右倾保守主义(Right Conservative)主张政府参与社会问题，远离经济问题。左倾自由主义(Left Liberal)则要求政府减少对社会问题的参与度，主张其把精力放在经济问题方面。可以发现，持有某种类型的“自由主义”倾向成为对华贸易政策提案相关议员最为突出的共同特征(具体参见表5点击放大)。
三、结论
贸易政策是美国对外政策的重要组成部分。国会天然拥有宪法赋予的管理对外贸易的权力，是美国贸易政策的主要决策者之一。通过对奥巴马政府时期第111－114届美国国会对华贸易政策法案内容的具体分析，本文发现虽然过去八年是民主党执政，美国对华贸易政策的保护主义特征仍然明显，国会贸易政策旨在限制中国对与美国利益重合产业领域的资本和技术的引入，势必会影响中国外资利用产业布局的变化。
国会形成这样的对华贸易政策无疑与提出和附议相关法案的国会议员密切相关通过对第111－114届国会议员政党席位分布、选区特征、政治态度的具体分析和比较，本文发现传统上决定议员投票行为的这三大因素在奥巴马政府时期国会对华贸易政策的制定中发挥的影响有所不同。
其中，政党席位的分布影响甚微，也就是说无论议案由民主党抑或共和党议员提出，也不管附议的议员多数为民主党还是共和党议员，第111－114届美国国会通过的对华贸易政策法案内容及其通过的难易程度与相关议员的政党身份都没有明确的联系。然而，议员的所在选区特征及其个人政治态度这两个因素在第111－114届国会的对华贸易政策制定中的影响却是非常明确的。对华贸易政策提案和附议最为积极的五个州自身产业结构与中国呈现明显竞争关系。提案和附议最为积极的议员个人政治态度则大多表现出某种类型的自由主义倾向。
综上所述，奥巴马执政的过去八年间，美国国会对华贸易政策基本符合自由主义特征，但是并非完全传统意义的自由主义，不仅更为务实地追求选区利益，议员个人的自由主义政治倾向也更加多元化。这些特征理应成为美国研究学者关注的重点，恰当应对这些新特征有助于中美关系健康发展。
注释：略
注：本文得到中国政法大学研究生学术创新项目“传统地缘政治学陆权理论的现代价值研究:基于‘一带一路’战略的分析”(编号:2015SSCX177)及“后布雷顿森林时代的国际合作机制探索:对‘跨太平洋伙伴关系协议’(TPP)和‘亚洲基础设施投资银行’(AIIB)的比较研究”(编号:2015SSCX063)的资助。
